流浪貓：城市動物衛(wèi)生監(jiān)管的新困惑

（上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

流浪貓：城市動物衛(wèi)生監(jiān)管的新困惑

周炎良，柳 錚

（上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

2013年，上海某區(qū)連續(xù)發(fā)生多起群眾舉報非法收購、販運活貓的事件。隨著流浪貓的數量激增，一些人發(fā)現活貓有利可圖而進行販賣，與之相反的是，也有越來越多的人關心動物福利，由此引發(fā)了矛盾。這一問題，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構也難以依法處理。本文圍繞城市流浪貓引發(fā)若干問題及其監(jiān)管，特別是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法困惑，作者提出相關的對策和建議。

流浪貓；公共衛(wèi)生；動物福利；監(jiān)管；對策；愛貓人士

當前，隨著生活水平的不斷提高，市民飼養(yǎng)寵物現象已變得越來越普遍。但是，由于人們缺乏對寵物喂養(yǎng)的責任心等諸多原因致使流浪動物越來越多。近來“流浪貓事件”頻見網絡和報端，僅2013年底，上海某區(qū)就連續(xù)發(fā)生多起群眾舉報非法收購、販運活貓事件，造成個別地區(qū)群眾聚集、媒體聚焦，引起市民熱議和社會高度關注，直接影響到社會穩(wěn)定和公共衛(wèi)生安全。

1 事件經過

2013年10月至12月，上海某區(qū)連續(xù)接到多起群眾舉報非法偷盜、收購、販運活貓事件。舉報信息顯示，此類案件主要涉及以張某為首的販貓經營者，通過組織閑散人員深入居民住宅區(qū)及農村等地區(qū)，以非法方式獲得野生流浪貓和少量家養(yǎng)貓，在窩點囤積到一定數量后，再運輸到外省銷贓，有的甚至還販賣到一些餐館供人食用。

幾起事件的共同特點為：販貓人員在收購由捉貓人送來的活貓裝車時或運輸途中被愛貓人士發(fā)覺并截獲，愛貓人士撥打“110”報警，由公安民警查扣，然后根據區(qū)政府的指示，區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構派人到現場處置。經查：主要由捉貓人采取非法誘捕、偷盜等手段捕捉后由貓販子收購、裝運。據愛貓人士反映，這些貓主要被運往外省，最后流入當地的餐館。針對此類違法行為，區(qū)政府辦公室多次召集公安、工商、食藥監(jiān)、動監(jiān)等部門開會研究，要求相關部門根據各自工作職責開展查處與取締。根據區(qū)政府指示，區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構多次派員赴現場，配合公安、工商等部門開展相關處置工作，就舉報稱未經檢疫販運活貓的違法行為進行了現場調查，但由于缺乏相應的法律依據，所以無法對當事人實施行政處罰。

2 愛貓人士的疑慮

雖然某區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構根據區(qū)政府辦公室的指示及時派員到達現場并參與了整個事件的調

查，并從動物防疫及公共衛(wèi)生的角度落實防疫消毒、無害化監(jiān)督處理等措施，同時對愛貓人士反復宣傳《動物防疫法》有關精神，耐心勸導周邊圍觀群眾，多次解釋無執(zhí)法依據的情況，但仍無法取得現場愛貓人士的理解。他們要求執(zhí)法人員必須按照他們的意原處置，并提出了一些不合理的要求。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的解答

舉報人多次來電、來信反映情況，稱本市某區(qū)有偷貓、販貓集團長期偷盜和販賣未經檢疫的活體貓，希望動物衛(wèi)生監(jiān)督部門嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，加大執(zhí)法和懲處力度。

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對市民反映的情況非常重視，多次組織相關科室（大隊）以及有關區(qū)所開展研討，及時制定處置方案，指導區(qū)所按照區(qū)府辦有關指示精神，配合區(qū)內公安、工商等部門協(xié)同做好有關處置工作，但由于受相關法律法規(guī)的制約，執(zhí)法依據不夠充分，難以對當事人實施相關處罰，震懾效果欠佳。另外，市動監(jiān)所已經按照信訪有關程序就有關處置情況當面向舉報人作了解釋，同時也把本市動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法的有關法律法規(guī)依據，以及針對本案的執(zhí)法難點向舉報人作了解讀，對方表示“理解”。

4 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的困惑

4.1 缺乏相應的法律法規(guī)

根據《動物防疫法》授權，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責轄區(qū)家畜家禽供食用動物、伴侶動物（含居民合法飼養(yǎng)的寵物貓）的檢疫和畜產品安全監(jiān)管工作，因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在處置此類“非法捕獲、收購販運活貓事件”的過程中，不具備相應監(jiān)管職責，也無相應的法律法規(guī)依據。

4.2 法律適用存在問題

根據《動物檢疫管理辦法》以及《貓產地檢疫規(guī)程》有關規(guī)定，其產地檢疫對象為飼養(yǎng)場養(yǎng)殖的或個人飼養(yǎng)的貓，而對貓實施產地檢疫、檢疫合格應當遵循4個方面的要求：一是貓必須是來自未發(fā)生相關動物疫情的區(qū)域；二是貓的免疫記錄齊全，免疫在有效期內；三是臨床檢查健康；四是要按照農業(yè)部規(guī)定進行實驗室疫病檢測，并且檢測結果合格。顯而易見，此類事件中市民、愛貓人士在馬路上所截獲的貓只尚不具備上述檢疫要求。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構無法查驗到有關資料，更無法了解到該批貓的養(yǎng)殖、防疫、狂犬病免疫、免疫的有效期限等相關信息，無法對其實施檢疫。因此，盡管《動物防疫法》第二十五條列出了“禁止屠宰、經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的動物”，但由于截獲的貓只不屬于依法應當檢疫的，且貓、犬不可作為食品用途，故不適用《動物防疫法》中對應的第七十六條處罰條款。鑒于上述因素，目前國內動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在處理“偷盜、販賣貓只”事件中難以有所作為，而要有效解決此類問題，一方面我們覺得政府部門固然要研究和完善有關法律法規(guī)，避免法律真空；另一方面廣大市民也應主動拒絕消費貓肉，切斷市場的供應動力。

5 對策與建議

5.1 類似事件的處置對策

5.1.1 配合有關部門妥善處理。各區(qū)縣應在當地政府及主管部門領導下，按照“實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”的目標，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。激發(fā)社會組織活力，推進社會組織（中國小動物保護協(xié)會上海聯(lián)絡處）明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。在接待群眾舉報過程中，做到有禮有節(jié)、及時回應，從保障公共衛(wèi)生及食品安全角度積極配合相關事件的妥善處理，在上級主管部門的指導下做好與其他部門的協(xié)調工作。

5.1.2 及時移交相關部門處理。由于《動物防疫法》并未將野外非法捕獲的、來源不明的貓只納入管理范疇，因此，對于經現場檢查后無法認定為居民飼養(yǎng)的伴侶動物（寵物貓），動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在指導消毒、無害化處理工作的同時，可以采取以下幾種移交方式處理：

5.1.2.1 移交市容綠化管理部門處理。涉嫌非法捕獲的貓只屬于野生動物的或者運輸車輛上存有其他野生保護動物（如麻雀），根據《中華人民共和國野生動物保護法》第十八條第一款“獵捕非國家重點保護野生動物的，必須取得狩獵證，

并且服從獵捕量限額管理”，以及第三十三條“違反本法規(guī)定，未取得狩獵證或者未按狩獵證規(guī)定獵捕野生動物的，由野生動物行政主管部門沒收獵獲物和違法所得，處以罰款，并可以沒收獵捕工具，吊銷狩獵證”，建議移交市容綠化管理部門處理。

5.1.2.2 移交工商部門處理。涉嫌非法收購販運貓只的運輸人或存放場地提供人，依據《無照經營查處取締辦法》第十五條：“知道或者應當知道屬于本辦法規(guī)定的無照經營行為而為其提供生產經營場所、運輸、……等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款；為危害人體健康、……的無照經營行為提供生產經營場所、運輸、……等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

5.1.2.3 移交食藥監(jiān)部門處理。涉嫌流入食品流通渠道的建議移交食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)。

5.1.2.4 移交公安部門作刑事處理。1）屬于無主流浪貓的，建議參照《上海市養(yǎng)犬管理條例》由公安部門組織對其進行收容處理。2）涉嫌盜竊等非法獲取的。調查過程中，發(fā)現存在盜竊等非法行為，涉嫌犯罪的，應立即移交公安部門及時立案查處。3）涉嫌妨害動植物防疫、檢疫的。對檢查中發(fā)現染疫或疑似染疫的貓只，確診為人畜共患病或“一、二、三類動物疫病”的，依據《刑法》第三百三十七條“違反有關動植物防疫、檢疫的國家規(guī)定，引起重大動植物疫情的，或者有引起重大動植物疫情危險，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，由公安部門調查處理。

5.2 有關建議

5.2.1 近期發(fā)生的此類多起事件中，貓只均為不法人員通過偷盜、非法收購等非正規(guī)渠道獲取，其行為已涉嫌犯罪。要徹底打擊、取締非法販貓現象，只有有關政府職能部門切實行動起來，重拳出擊，嚴厲打擊并取締非法販貓行為，并將不法分子繩之以法，才能堵住源頭，從根本上杜絕此類事件的再次發(fā)生。

5.2.2 政府部門進一步完善、健全相關法律法規(guī)，嘗試借鑒或試點設立犬只收容所的做法，由公安等部門在各轄區(qū)內依法設立流浪貓收容所，使流散于各個小區(qū)、道路等地的流浪貓有其“容身之地”。

5.2.3 建議政府有關職能部門加大對有關餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度，嚴肅查處不規(guī)范經營行為，建立省際聯(lián)防聯(lián)控機制，向貓只接收地的食藥監(jiān)、商務及公安等部門提供案件線索，聯(lián)合行動從根源杜絕偷搶毒販殺貓只事件的發(fā)生。同時，要加大宣傳力度，鼓勵、引導市民健康消費，不食用以諸如貓等動物作為原料的食物，真正切斷其“產業(yè)鏈”的消費終端。一是餐桌消費對流浪貓等野生動物的需求，催生了非法捕獵野生動物的“買方市場”，二是一些不法分子明知是非法狩獵的野生動物而坐地收賬，成為非法狩獵的幕后推手。

5.2.4 呼吁廣大市民文明、科學飼養(yǎng)寵物，并且要倡導善待寵物，不應隨意遺棄寵物，從根本上杜絕流浪貓事件的發(fā)生，切實保護我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，維護社區(qū)的安寧。

5.2.5 繼續(xù)做好居民旅游探親攜帶寵物的動物檢疫申報告知工作，進一步加強規(guī)范寵物檢疫的宣傳，嚴格按照農業(yè)部有關動物產地檢疫規(guī)程所規(guī)定的要求，繼續(xù)加強居民飼養(yǎng)的犬、貓等動物的產地檢疫工作，符合檢疫條件的規(guī)范出具動物檢疫證明，努力保證居民在旅游探親中攜帶的寵物健康無疫，最大限度防止人畜共患傳染病的傳播。

[1]上海市人大常委會.上海市動物防疫條例[Z].2010.

[2]上海市人大常委會.上海市養(yǎng)犬管理條例[Z].2011.

[3]張楠，童玲玲.流浪貓狗管理研究[J].管理觀察，2009（33）：54-55.

[4]狄和雙.國外流浪犬貓救助策略之啟示[G]// 中國畜牧獸醫(yī)學會養(yǎng)犬學分會. 中國畜牧獸醫(yī)學會養(yǎng)犬學分會第十三次全國養(yǎng)犬學術研討會論文集.江蘇：中國畜牧獸醫(yī)學會養(yǎng)犬學分會，2009：569-572.

[5]張運祝，張思雅.用 TNR方法控制流浪貓數量的可行性分析[J].北京農業(yè)，2007（24）：75-77.

On the Control of Stray Cats in City

Zhou Yanliang，Liu Zheng

（Shanghai Animal Health Inspection Institute，Shanghai 200335）

In 2013，a district of Shanghai，there were several people report the illegal cats transaction and transport. With the development of the city，the number of stray cats in growth，some people found selling live cats have good prospects of gain，there are also more and more people are concerned about animal welfare，which triggered a contradiction. In this paper，some countermeasures and suggestions were proposed with regard to the problems of stray cats in the city and the management diff culties for better control of stray cats in Shanghai.

stray cat；public health；animal welfare；regulation；countermeasures；cat-lover

D669

：C

：1005-944X（2014）10-0086-03