明確地位 厘清職責 適當授權
——談動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的設置

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

明確地位 厘清職責 適當授權
——談動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的設置

楊 虎

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州730030）

動物衛(wèi)生監(jiān)督分所承擔著最基礎的檢疫監(jiān)督工作，在落實各項檢疫監(jiān)督措施中發(fā)揮著不可替代的作用。本文通過分析在設立動物衛(wèi)生監(jiān)督分所過程中遇到的法律地位和執(zhí)法主體不明確、人員身份無法界定等一些不可忽視的問題，提出了明確執(zhí)法主體地位、厘清職責、適當授權的建議。

動物衛(wèi)生；監(jiān)督機構；設立；建議

根據(jù)《農(nóng)業(yè)部關于進一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2011〕28號），全國各地縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設立了動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的派出機構，名稱統(tǒng)一為“××縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所××分所”。設立動物衛(wèi)生監(jiān)督分所對于更好地履行檢疫監(jiān)督職責，落實各項檢疫措施，及時查處違法行為起到了不可替代的作用。截至2013年底，全國已經(jīng)設立動物衛(wèi)生監(jiān)督分所23340個。由于動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的設立是一種新的嘗試，沒有先例可循，實踐過程中難免有這樣或那樣的不足，于是一些同志對設置動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的法律依據(jù)、地位及職責等提出了質疑。

1 存在的主要問題

1.1 法律地位不明確

一般來說，行政機關（機構）設立派出機構都要依據(jù)明確的法律法規(guī)。關于動物衛(wèi)生監(jiān)督分所設立的法律依據(jù)在哪里?《國務院關于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號）規(guī)定：“切實加強基層動物防疫機構建設。根據(jù)經(jīng)營性服務和公益性職能分開的原則，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站改革。由縣級獸醫(yī)行政主管部門按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設立畜牧獸醫(yī)站，人員、業(yè)務、經(jīng)費等由縣級獸醫(yī)行政主管部門統(tǒng)一管理，承擔動物防疫、檢疫和公益性技術推廣服務職能?！薄秳游锓酪叻ā返诹龡l第二款規(guī)定：“縣級人民政府獸醫(yī)主管部門可以根據(jù)動物防疫工作需要，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者特定區(qū)域派駐獸醫(yī)機構?！比绾卫斫馍鲜鰞蓷l規(guī)定，是設置動物衛(wèi)生監(jiān)督分所有無法律依據(jù)爭論的焦點。持肯定態(tài)度的人認為，上述規(guī)定作為法律法規(guī)授權，縣級人民政府獸醫(yī)主管部門可以根據(jù)動物防疫工作需要，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或特定區(qū)域派駐獸醫(yī)機構，動物衛(wèi)生監(jiān)督分所也屬于獸醫(yī)機構的一種。持否定意見的人認為，上述兩條規(guī)定指的是縣級人民政府獸醫(yī)主管部門可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域派駐機構，且派駐的是“畜牧獸醫(yī)站”，不是“動物衛(wèi)生監(jiān)督分所”。也沒有規(guī)定縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域派駐（派出）“動物衛(wèi)生監(jiān)督分所”，因此，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特點區(qū)域派駐（派出）動物衛(wèi)生監(jiān)督分所于法無據(jù)。

以公安派出所和工商所的設置為例，根據(jù)《公安機關組織管理條例》第二章第六條的規(guī)定：設區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要設置公安派出所。派出所是基層公安局（或者公安分局）的派出機構，屬公安局的內(nèi)部職能部門，在其轄區(qū)內(nèi)行使公安局的職權?！豆ど绦姓芾硭鶙l例》（1991年4月1日國務院批準，1991年4月22日國家工商行政管理局令第6號發(fā)布）第二條規(guī)定：工商所是區(qū)、縣（含縣級市）工商行政管理局的派出機構。工商所的人員編制、經(jīng)費開支、干部管理和業(yè)務工作等由區(qū)、縣工商局直接領導和管理。由此看來，公安和工商的派出機構法規(guī)明確進行了授權，且對職責、隸屬關系、人員編制和經(jīng)費開支等也都做了明確規(guī)定。

1.2 批準機構和隸屬關系不一致

在獸醫(yī)體制改革以后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站剝離了獸藥飼料經(jīng)營、動物診療非公益性職能，變成了縣級獸醫(yī)主管部門的派出機構，少部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作機構。在此基礎上，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站又加掛了動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的牌子。在批準程序上有三種情況：一種是縣編辦發(fā)文成立的，一種是縣農(nóng)牧（畜牧獸醫(yī)）局發(fā)文成立的，一種是縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所發(fā)文成立的。在隸屬關系上也有三種情況：一種是縣畜牧獸醫(yī)局的派出機構，一種是縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的派出機構，一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門。批準機構和隸屬關系的不一致，容易出現(xiàn)派出機構性質混亂、職責不清、運轉不暢的局面。

1.3 執(zhí)法主體不明確

按照法律規(guī)定，依法設立的派出機構不是獨立的執(zhí)法主體，不能以自己的名義行使權力，但是能夠以派出機構的名義從事具體行政行為。目前設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督分所由于沒有法律依據(jù)，嚴格地說既不能以自己的名義開展工作，也不能以派出機構的名義開展工作，存在“疑似”非法工作的狀態(tài)。

1.3 人員身份無法界定

這次事業(yè)單位分類改革的分類目錄中，并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的人財物大都又不歸縣所管，現(xiàn)在甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的84568名檢疫員（2013年12月統(tǒng)計）絕大多數(shù)就沒有轉為行政人員的可能，執(zhí)法資格也無法確定。

1.4 職責不明確

動物衛(wèi)生監(jiān)督分所到底承擔什么職責，法律法規(guī)應該有明確的規(guī)定，要將“承擔動物防疫、檢疫和公益性技術推廣服務職能”具體化，明確規(guī)定哪些工作可以做，哪些工作不能做。

1.5 經(jīng)費無保障

中國動物疫病預防控制中心《2013年全國動物衛(wèi)生監(jiān)督信息統(tǒng)計報告》顯示，截至2013年12月底，全國共有縣級派出機構22632 個，其中，財政全額撥款的18806個、差額補助的1877個、自收自支的1949個，分別占總數(shù)的83.09%、8.29%和8.61%。可以看出全國還有16.9%的派出機構經(jīng)費無法保障，這就給正常工作的開展造成了困難。

2 建議

2.1 明確地位

動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為檢疫監(jiān)督執(zhí)法的“最后一公里”，其作用無法替代。因此，對其設立要有法律法規(guī)明確授權，而且法律法規(guī)要對分所的機構定位、人員編制、經(jīng)費開支和具體職責等做出具體規(guī)定，這樣才能有效解決動物衛(wèi)生監(jiān)督分所及其執(zhí)法人員的執(zhí)法主體、執(zhí)法資格、官方獸醫(yī)身份等不合法的問題。

2.2 厘清職責

根據(jù)《動物防疫法》的規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構具有兩個方面的職責：一是對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，二是對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理。動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣所的派出機構，依照法律應該承擔縣級機構的大部分職責，而目前的實際情況是監(jiān)督分所又不能完全擔起這樣的重擔。接下來怎么做，需要慎重考慮，搞好頂層設計，使監(jiān)督分所真正發(fā)揮應有的作用。

2.3 適當授權

應借鑒《治安管理處罰法》和《工商行政管理所條例》的規(guī)定，監(jiān)督分所可以以自己名義對違法者作出警告和500元以下罰款的處罰，其他處罰則以縣派出機構的名義作出，實現(xiàn)權責相當，便捷高效。

Problems and Suggestions in Setting up of the Substations of the Animal Health Supervision Institute

Yang Hu

（Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The substations of animal health supervision institute undertake the most basic quarantine supervision work and play an irreplaceable role in implementing the quarantine supervision measures. At present，some problems have been met in the process of setting up substation of animal health supervision institute which could not be ignored and need to be solved urgently. In this paper the problems existing in the substation setting up were analyzed，and some suggestions were put forward.

animal health；supervision organization；setting up；suggestion

S851.33

：C

：1005-944X（2014）09-0029-03