檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的實證分析

孫 洪 坤

檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的實證分析

孫 洪 坤*

當(dāng)前，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟仍處于“摸著石頭過河”階段。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟具體程序性規(guī)范缺失，具體操作過程中亦缺乏一整套可供借鑒的經(jīng)驗。環(huán)境糾紛中，擁有污染企業(yè)眾多信息以及其他違法證據(jù)的環(huán)保機關(guān)需要熟知訴訟程序與技巧的檢察機關(guān)的支持，而檢察機關(guān)亦離不開環(huán)保機關(guān)為其提供必要的證據(jù)與線索。兩者應(yīng)通力協(xié)作，以司法的“鋼牙”，為環(huán)境執(zhí)法提供強有力的后盾。通過實證考察檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的主要特征與現(xiàn)實掣肘，試圖尋求契合我國實情的檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟之路，從而助推生態(tài)文明建設(shè)司法機制的完善。

檢察機關(guān)；環(huán)境公益訴訟；司法機制

一、引言

在保護(hù)環(huán)境的探索上，環(huán)境公益訴訟制度已成為現(xiàn)代法治國家保護(hù)環(huán)境的主要路徑。我國檢察機關(guān)立足檢察職能，通過支持起訴、督促起訴、直接起訴等方式參與環(huán)境公益訴訟，但大多局限于地方檢察系統(tǒng)內(nèi)部的嘗試，未能形成普適的全國經(jīng)驗。Z省J市位于我國東部，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，環(huán)境污染較為嚴(yán)重，針對環(huán)境公益訴訟的探索十分積極，截至2013年12月，檢察機關(guān)已直接提起五起環(huán)境公益訴訟，因此，該地區(qū)檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗頗豐。本課題組采取走訪、座談、發(fā)放調(diào)查問卷等方式對Z省J市的檢察機關(guān)以及環(huán)保部門進(jìn)行了實證調(diào)研，其中向J市檢察系統(tǒng)與環(huán)保部門共發(fā)放100份問卷，成功回收93份。調(diào)研的目的，是試圖找尋出當(dāng)下環(huán)境公益訴訟存在的掣肘，提煉出該省的成功經(jīng)驗，助推檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度走出困境、邁向突破。

二、實證考察：檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的主要特征

（一）檢察官在參與環(huán)境公益訴訟中的角色

1.檢察機關(guān)對于參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度

“您認(rèn)為檢察機關(guān)依法參與環(huán)境公益訴訟對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治保障是否必要？”在回收的93份問卷中，針對此題的回答持肯定態(tài)度的比例為100%。贊成檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的必要性是在預(yù)料之中，但無一例外地給出肯定回答卻始料未及。這也透露出了一種強大的聲音——完善檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟勢在必行！代表國家利益、社會公共利益行使法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)，對于其自身參與環(huán)境公益訴訟表現(xiàn)出責(zé)無旁貸的擔(dān)當(dāng)，為環(huán)境公益訴訟的完善起到了強有力的保障與推動作用。

“檢察院（官）對參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度、認(rèn)知和心理？”雖然對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要性毫無疑義，然而，具體到檢察院或檢察官參與環(huán)境公益訴訟中的認(rèn)知態(tài)度則眾口不一。在被調(diào)查人員中，對檢察院（官）參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度持“有保留贊成”的有23人，比例為24.73%；持“贊成”的人數(shù)為41人，比例為44.09%；持“不贊成”的有2人，比例為2.15%；“審慎贊成”的為27人，比例為29.03%，見圖1。但根據(jù)“審慎贊成”與“有保留贊成”兩選項所占的比例，一些檢察人員對參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度是謹(jǐn)慎、超然的；而持“贊成”的人數(shù)仍為大多數(shù)，表明檢察機關(guān)自身態(tài)度是明確、堅定的。

圖1 檢察院（官）對參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度、認(rèn)知和心理

2.檢察機關(guān)對于環(huán)境公益訴訟的認(rèn)知情況

“您對環(huán)境公益訴訟的熟悉程度如何？”回答“不了解”的人數(shù)有13人，占總?cè)藬?shù)的13.98%，可見，從事訴訟活動的檢察機關(guān)和從事環(huán)境保護(hù)工作的環(huán)保機關(guān)仍存有對環(huán)境公益訴訟認(rèn)知上的空白。回答“有所了解”的人數(shù)最多，共有59人，所占比例為63.44%，表明絕大部分人對此項制度有所了解，這或許是緣于媒體的宣傳效果，然則大都是有所耳聞，未能有深刻的學(xué)習(xí)與認(rèn)識?；卮稹氨容^熟悉”的人數(shù)略多于回答“不了解”的人數(shù)，為18人，所占比例是19.35%；而對環(huán)境公益訴訟“非常熟悉”的人數(shù)僅有3人，所占比例為3.23%，見圖2?？梢?，真正熟悉環(huán)境公益訴訟的人數(shù)寥寥無幾，這已是包含司法系統(tǒng)和環(huán)保部門在內(nèi)的調(diào)查比例了，若將調(diào)查對象擴大至社會普通民眾，結(jié)果或許更不容樂觀。由此可見，在整個社會語境之中，環(huán)境公益訴訟的宣傳教育仍十分必要，否則即便制定出一整套針對該項訴訟的訴訟規(guī)則，亦無人能夠擔(dān)任起訴訟的主力軍。筆者認(rèn)為，在以后的宣傳教育中，與環(huán)境保護(hù)工作密切相關(guān)的行政管理部門（比如環(huán)保局等），以及司法系統(tǒng)內(nèi)部人員針對環(huán)境公益訴訟的了解程度應(yīng)該趨向于“比較熟悉”與“非常熟悉”。唯有如此，環(huán)境保護(hù)過程中方能通過訴訟方式維護(hù)公民自身以及社會公共利益，通過司法途徑促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的功效。而一般民眾則應(yīng)該趨向于“有所了解”，必須通過新聞媒體或者通過其他途徑宣傳公益訴訟，提高民眾對環(huán)境公益的關(guān)注與對污染環(huán)境的敬畏。

圖2 環(huán)境公益訴訟的熟悉程度

3.檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色承擔(dān)

“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟過程中承擔(dān)的是什么角色？”在本題的回答中，贊成檢察機關(guān)是“法律監(jiān)督者”的有33人次，所占比例為35.48%；贊成“公共利益維護(hù)者（公益訴訟原告）”的有67人次，所占比例為72.04%；贊成“不特定多數(shù)受害人利益的維護(hù)者”的有22人次，所占比例為23.66%；而選“其他”的亦有2人次，比例為2.15%，見圖3。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)以原告資格提起環(huán)境民事公益訴訟，是代表公共利益的民事主體，在訴訟地位上，原告與被告是平等的，那么檢察機關(guān)能否繼續(xù)承擔(dān)法律監(jiān)督職能呢？如果在該訴訟中仍然承擔(dān)法律監(jiān)督職能，是否會造成監(jiān)督與被監(jiān)督者為同一主體的“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的監(jiān)督虛設(shè)呢？公共利益的損害往往體現(xiàn)在對不特定多數(shù)受害者利益的侵害，那么檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益，還是為了對不特定多數(shù)人利益的維護(hù)呢？贊成檢察機關(guān)是公共利益的維護(hù)者（公益訴訟的原告）占大多數(shù)，認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有獨立的代表公共利益直接提起環(huán)境公益訴訟的資格。當(dāng)檢察機關(guān)維護(hù)了普遍的公共利益，不特定多數(shù)受害人的利益亦會得到相應(yīng)保障。

圖3 檢察機關(guān)參與公益訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?/p>

（二）當(dāng)事人及民眾對環(huán)境公益訴訟的態(tài)度、認(rèn)知與心理

1.當(dāng)事人對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度

“在您所在區(qū)域受理的環(huán)境公益訴訟案件中，當(dāng)事人是否主動申請檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟？”環(huán)境糾紛中當(dāng)事人是與環(huán)境利益最為密切的受害者，因此，當(dāng)事人是環(huán)境保護(hù)中行動最為活躍、動機最為強烈的一個群體。而且由于環(huán)境糾紛受害人作為弱勢群體，其往往難以與污染企業(yè)相抗衡，在協(xié)商、和解、調(diào)解中都處于劣勢，難以維護(hù)其自身的合法權(quán)益。鑒于此，當(dāng)事人是否了解或樂意通過申請檢察機關(guān)介入，從而平衡受害方與侵害方直接的對抗實力呢？本問題雖然沒有具體到Z省J市的某個區(qū)域，然而通過總體趨勢可以看出，當(dāng)事人對于環(huán)境公益訴訟的救濟路徑選擇上較為封閉，因為選“從來沒有”的有47人，所占比例為50.54%；選“偶爾”的人數(shù)有37人，比例為39.78%；選“經(jīng)?！焙汀叭俊钡膬H有4人與5人，分別為4.30%和5.38%，見圖4?；蛟S是當(dāng)事人不了解檢察機關(guān)有參與環(huán)境公益訴訟的職能，或許是他們習(xí)慣于傳統(tǒng)的私力救濟，或許是對整個訴訟救濟的不信任等因素，導(dǎo)致當(dāng)事人在環(huán)境糾紛救濟路徑選擇上的單一與封閉。

圖4 當(dāng)事人是否主動申請參加環(huán)境公益訴訟

總之，當(dāng)事人主動申請檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的比重低，究其原因：一方面是當(dāng)事人自身的因素；另一方面，檢察機關(guān)工作的神秘性給普通民眾一種高高在上、難以觸及的陌生感，不可避免導(dǎo)致普通民眾不敢或不知該如何尋求檢察機關(guān)的幫助。檢察機關(guān)作為國家司法機關(guān)，應(yīng)踐行“司法為民”理念，了解民眾司法訴求。暢通當(dāng)事人維權(quán)渠道，了解糾紛進(jìn)展情況，能及時掌握糾紛演化動態(tài)，避免沖突升級而釀成環(huán)境糾紛群體性事件，是一條相對有效的完善社會治理的路徑。因此，檢察機關(guān)構(gòu)建當(dāng)事人司法訴求表達(dá)渠道，有利于暢通民怨釋放的渠道，亦能有效防止環(huán)境糾紛群體性事件的爆發(fā)。

2.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的社會關(guān)注度

“您認(rèn)為檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的社會關(guān)注程度如何？”環(huán)境公益訴訟代表的是社會公共利益，而公共利益由于利益主體的抽象性，其會導(dǎo)致真正主體的缺位。調(diào)研中，對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的關(guān)注程度，認(rèn)為“僅當(dāng)事人參與并關(guān)注”的人數(shù)為10人次，所占比例是10.75%；“人大代表、政協(xié)委員等參與旁聽”的是13人次，所占比例為13.98%；“普通民眾參與旁聽”的是16人次，比例為17.20%；“主要是媒體關(guān)注報道”的高達(dá)73人次，所占比重最大，為78.49%。根據(jù)上一題的表述，當(dāng)事人應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)最積極、最活躍的參與者，而當(dāng)下，當(dāng)事人非但沒有積極參與到環(huán)境公益訴訟之中，而且對其關(guān)注程度是最低的，僅為10.75%，見圖5。可見，民眾淡漠的環(huán)保意識仍是羈絆環(huán)保工作的重要頑疾。

圖5 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟社會關(guān)注程度

在檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中，關(guān)注程度最高的是新聞媒體。筆者認(rèn)為具有以下幾個方面的原因：第一，新聞價值較高。J市探索的環(huán)境公益訴訟走在Z省前列，在全國仍為領(lǐng)先，依新聞媒體的敏感度，自然不會放棄對該項制度探索創(chuàng)新的社會關(guān)注價值。①在J市檢察機關(guān)提起Z省首例環(huán)境公益訴訟案件時，Z省法制報等媒體都對該案予以現(xiàn)場采訪報道，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、新浪網(wǎng)等眾多國家知名媒體紛紛予以轉(zhuǎn)載報道，并入選2011年Z省十大法治新聞事件，《法制日報》將該案列為“2011年中國十大影響性訴訟”。第二，有關(guān)部門故意迎合新聞媒體，欲通過新聞報道提高政績知名度。不乏有專門為媒體作秀的環(huán)境公益訴訟案件，爭先恐后地爭取“首例”、“影響力”等等。此外，普通民眾與人大代表、政協(xié)委員的關(guān)注程度亦十分有限。在完善檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟庭審程序中，為了提高對原被告的監(jiān)督力度，擴大訴訟的社會影響力，起到震懾潛在污染者以及普法宣傳的效果，可以適當(dāng)邀請人大代表、政協(xié)委員等具有一定社會聲望的民眾代表參與到庭審的旁聽之中，此外，庭審時間與地點應(yīng)充分傳達(dá)給普通民眾，便于提升其關(guān)注環(huán)境公益訴訟的程度。

3.關(guān)于檢察機關(guān)受理環(huán)境公益案件立案的期限

“J市檢察院和環(huán)保局聯(lián)合制定的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》規(guī)定了檢察機關(guān)受理、立案期限。檢察院對受理的涉及侵害環(huán)境公益的民事案件材料或線索，經(jīng)審查認(rèn)為有支持起訴、督促起訴或直接起訴必要的，應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)立案。您認(rèn)為此時間期限是否合理？”對于檢察機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為有支持起訴、督促起訴或直接起訴必要的案件，應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)予以立案的期限規(guī)定，認(rèn)為三十日的期限“合理”的有51人次，所占比例為54.84%；認(rèn)為期限“過長”的有24人次，所占比例為25.81%；認(rèn)為期限“過短”的有17人次，所占比例為18.28%；選擇其他的有1人次，所占比例為1.07%，見圖6。在上述選項比例中，過半數(shù)人認(rèn)為三十日較為合理，但仍有25.81%的人認(rèn)為三十日過長。在環(huán)境糾紛案例中，雖然環(huán)境污染往往是慢性的，長年累月而造成的，而當(dāng)糾紛發(fā)生之后的波動性較強，民意的怨憤容易被激發(fā)，若不及時處理與民眾生活、乃至生存問題息息相關(guān)的環(huán)境糾紛，可能由于一時的懈怠便釀造成一場無法控制的群體性事件。因此，在檢察機關(guān)能力可及的前提之內(nèi)，適當(dāng)縮短立案期限，爭取早日消除糾紛，有利于安撫民眾躁動的心。在調(diào)研中，我們亦了解到檢察機關(guān)受理環(huán)境公益訴訟的“民事行政檢察科”人員稀缺，基層檢察院中“民事行政檢察科”的人數(shù)一般是2～3人，而民事案件又多，因此導(dǎo)致工作負(fù)荷過重，這也是檢察機關(guān)未能及時立案的一大因素。

圖6 立案時間30日是否合理

（三）參與的社會效果與法律效果

1.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的處理方式

“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟結(jié)案方式？”贊成檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟結(jié)案方式是“調(diào)解結(jié)案”的有79人次，所占比例為84.95%，這正是J市檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟最主要的結(jié)案方式。因為“用調(diào)解方式結(jié)案對于法院和檢察院來講，更加便于操作和達(dá)到訴訟目的，但實際操作的選擇并不能掩蓋的是檢察機關(guān)提起的公益訴訟，能否適用調(diào)解方式結(jié)案以及背后所反映的一系列理論難題?！雹賹O洪坤，陶伯進(jìn)：《檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察》，載《東方法學(xué)》2013年第5期。而在公益訴訟中，針對調(diào)解持積極主動態(tài)度的角色是法院，法院或基于維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的考慮，積極推動環(huán)境公益訴訟中糾紛雙方的調(diào)解工作。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)作為代表公共利益的起訴機關(guān)，其立場能否通過調(diào)解進(jìn)行修正？這個問題仍值得探討。公共利益能否由檢察機關(guān)代為處分，答案顯然是否定的。而在J市的處理方式中，選擇調(diào)解作為結(jié)案的最主要方式，一是由于庭審判決對證據(jù)的要求特別嚴(yán)格，而環(huán)境公益訴訟中，損失鑒定、污染損害、有毒有害物質(zhì)的鑒定等都受現(xiàn)行技術(shù)的制約，不利于法院作出裁斷明了的判決書；二是法院所踐行的能動司法，為了降低判決的上訴率，為追求效率而青睞于調(diào)解是時下各地法院最為主要的結(jié)案方式，但筆者對此持保留態(tài)度。

贊成以“和解結(jié)案”的共有15人次，所占比例為16.13%，見圖7。和解的方式在公益訴訟中并不常見，和解同時存在上述的困惑，那便是檢察機關(guān)能否代表公共利益與污染企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議？在調(diào)研訪談中，有檢察人員指出，作為通過大量前期準(zhǔn)備工作之后而提起的環(huán)境公益訴訟，檢察機關(guān)一方無論是出于對公共利益守護(hù)，還是對自己此前工作的珍惜，都并不樂意接受和解與調(diào)解。既然決定起訴至法院，他們必然擁有勝訴的自信，否則檢察機關(guān)根本不會輕易起訴。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該提高一審結(jié)案率②J市提起的環(huán)境公益訴訟案件目前為止無一例是通過判決結(jié)案的，對于公益訴訟制度的探索，未免是一種缺憾，尚且將“一審結(jié)案”與“二審結(jié)案”作為下一步工作的方向，并為以后分析公益訴訟結(jié)案方式與糾紛救濟效果提供研究素材。，唯有通過判決書的形式，將各方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定的既明確又嚴(yán)格，才具有社會導(dǎo)向作用，才能提高判決對潛在污染企業(yè)的污染行為的震懾效果。

圖7 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟結(jié)案方式

2.檢察機關(guān)的參與對環(huán)境糾紛的影響

“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是否有利于環(huán)境糾紛的有效解決？”調(diào)研中，認(rèn)為檢察機關(guān)的介入“增加了糾紛解決的復(fù)雜性，不利于糾紛及時解決”的頻率為9人次，所占比例為9.68%。特別值得注意的是，不能盲目強調(diào)公權(quán)力機關(guān)強力介入某一領(lǐng)域。在糾紛當(dāng)中，雖然雙方當(dāng)事人之間存在一定的力量差異，但是由于參與的主體較少，從理論上而言，若在沒有外界因素介入的情況下，環(huán)境糾紛的解決局限在受害方與污染企業(yè)兩者之間，主體較為簡單。即便雙方就糾紛處理難以達(dá)成一致意見，或請求調(diào)解、或請求仲裁、或提起訴訟，通過相對客觀的第三方介入，有利于調(diào)和兩者之間的利益分歧。然而，檢察機關(guān)的介入，改變了受害方的弱勢地位，使糾紛的雙方形成勢均力敵的相持狀態(tài)，雙方的不愿妥協(xié)、相持最終導(dǎo)致僵持。而且，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，代表的是社會公共利益，幾乎不容許有任何妥協(xié)退讓的態(tài)度，這種強硬的立場，對于社會糾紛的解決并不是無往不利的。認(rèn)為“檢察機關(guān)的介入，平衡了糾紛雙方的力量對比，有利于糾紛公正解決”的是66人次，所占比例為70.97%，占絕對優(yōu)勢的比重。這也許正是社會各界竭力推動檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的動因所在。環(huán)境糾紛當(dāng)中，處于弱勢的受害方，無論是在私力救濟還是公力救濟上都顯得勢單力薄、束手無策，因此，確實有必要通過檢察機關(guān)的參與保障糾紛受害方應(yīng)有的權(quán)益。選擇“檢察機關(guān)代表的公益性，有利于雙方接受處理結(jié)果”的為38人次，所占比例為40.86%，見圖8。這一選項的設(shè)置目的在于檢察機關(guān)與其他主體介入環(huán)境公益訴訟的差異性。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能所具有的客觀性、公正性和公益性，對于受害方而言，檢察機關(guān)是正義的象征；對于污染企業(yè)而言，檢察機關(guān)是法律的守護(hù)者。因此，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟有利于提高糾紛雙方對處理結(jié)果的接受程度。

圖8 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟對環(huán)境糾紛解決的影響

“檢察機關(guān)是否參與對環(huán)境公益訴訟審判結(jié)果的影響？”認(rèn)為“有利于提升受害方的勝訴率”的有12人次，所占比例為12.90%；認(rèn)為“有利于促進(jìn)污染環(huán)境的恢復(fù)”的共有58人次，所占比例為62.37%；認(rèn)為“有利于對受害人利益救濟”的有42人次，比例為45.16%；而選擇“其他”的也有3人次，比例為3.23%。這是對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟價值的又一考量，通過對全國范圍內(nèi)為數(shù)不多的環(huán)境公益訴訟案例的研究，檢察機關(guān)的參與能夠提升受害方的勝訴率這是毫無疑問的。然而鑒于目前環(huán)境公益訴訟中直接判決結(jié)案的案件寥寥無幾，因此，并不能體現(xiàn)出檢察機關(guān)的參與之于提升受害方勝訴率的優(yōu)勢。

作為代表公共利益的檢察機關(guān)，其參與環(huán)境公益訴訟，最直接的目的在于促進(jìn)污染環(huán)境的恢復(fù)，而這一價值無論是通過判決，還是調(diào)解或者和解，都能體現(xiàn)出來。①在2011年，由J市某基層人民檢察院向法院依法提起的環(huán)境公益訴訟中，雖然最終通過調(diào)解結(jié)案，但五家污染企業(yè)在事后積極主動履行因污染而造成的直接經(jīng)濟損失54萬余元，并承擔(dān)了本案訴訟費用。通過五家企業(yè)積極主動承擔(dān)污染責(zé)任的積極態(tài)度，對于檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的價值亦可見一斑。因為作為公權(quán)力的機關(guān)給污染企業(yè)帶來的壓力，促使污染企業(yè)盡快停止環(huán)境污染行為，并著手于對被破壞環(huán)境的修復(fù)。而對受害者利益救濟問題是環(huán)境公益訴訟的附帶價值，卻也是一項基本的價值。換句話說，環(huán)境公益訴訟追求于環(huán)境公益，卻應(yīng)立足于受害人的基本權(quán)益之保障。

（四）參與的具體路徑

1.環(huán)境公益訴訟的提起主體

“您認(rèn)為提起環(huán)境公益訴訟的主體可以有？”關(guān)于環(huán)境公益訴訟的提起主體，在理論上已有不少的論述，在實踐當(dāng)中，以下各類主體均有提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，然而鑒于各種因素，提起主體在法律上至今仍未有定論，且在民事訴訟法修訂以后，變得更加舉步維艱。認(rèn)為“公民個人”可以提起環(huán)境公益訴訟的是56人次，所占比例為60.22%；認(rèn)為“民間環(huán)保組織等社會團體”可以提起的是82人次，所占比例為88.17%；認(rèn)為“環(huán)保機關(guān)”可以提起的為67人次，所占比例為72.04%；認(rèn)為“檢察機關(guān)”可以提起的有77人次，所占比例為82.80%；此外選擇“其他”的有9人次，所占比例為9.68%，見圖9。如果將上述回答中頻率最高的兩個主體作為最佳環(huán)境公益訴訟的提起主體的話，那么“民間環(huán)保組織”與“檢察機關(guān)”則是最優(yōu)選擇。

圖9 提起環(huán)境公益訴訟的主體類型

《民事訴訟法》第55條規(guī)定將公益訴訟的起訴主體限定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，以至于此前十分活躍的民間環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)、檢察機關(guān)都陷入了無法律授權(quán)的尷尬境地。而相關(guān)的司法解釋卻遲遲未出，導(dǎo)致前實踐者躊躇不前，新探索者不知何往。日前提交十二屆全國人大常委會第三次會議審議的《環(huán)保法修正案（草案）》新規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可向法院提起訴訟?！庇麑⑻崞瓠h(huán)境公益訴訟的主體限定為僅“中華環(huán)保聯(lián)合會”，若此草案最終獲得通過，那么環(huán)境公益訴訟的主體資格將成為嚴(yán)重阻礙公益訴訟的瓶頸。

2.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式

“您認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)該以何種方式參與環(huán)境公益訴訟？”在檢察機關(guān)作為原告直接提起訴訟的資格受到法律授權(quán)不明導(dǎo)致法院不予受理的情形之下，可以另辟蹊徑，發(fā)揮檢察機關(guān)的民行檢察職能，豐富檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式與途徑。檢察系統(tǒng)內(nèi)部認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)通過“支持起訴”方式參與環(huán)境公益訴訟的是66人次，所占比例為70.97%；贊成通過“督促起訴”方式參與的是42人次，所占比例為45.16%；認(rèn)為應(yīng)通過“直接起訴”的為46人次，所占比例為49.46%；選擇“其他”的有3人次，比例為3.23%，見圖10。由此可見，檢察系統(tǒng)內(nèi)部絕大部分贊同通過“支持起訴”的方式參與到環(huán)境公益訴訟之中，其次是“直接起訴”，再次是“督促起訴”。此三種方式是檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟過程中，鑒于不同情形、不同情勢之下而做出的不同選擇。如督促起訴通常適用于發(fā)現(xiàn)對負(fù)有國家或社會公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時，檢察機關(guān)督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)。其主要作用在于“檢察機關(guān)通過民事督促起訴可以擺脫民事公訴的困境（檢方作為原告的民事公訴遭到法院方面的阻卻），不至于面對時常發(fā)生的巨額國資流失無所作為，而且可以承擔(dān)起憲法、法律賦予的保護(hù)國有資產(chǎn)、公共利益的職責(zé)?！雹俑祰疲骸墩撁袷露酱倨鹪V——對國家利益、公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督》，載《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008年第1期。這是發(fā)揮檢察職能，監(jiān)督有關(guān)機關(guān)部門積極參與環(huán)境保護(hù)的良好途徑。根據(jù)《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！睓z察機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有支持起訴資格是毋庸置疑的。通過支持起訴的方式，能將檢察機關(guān)擁有的優(yōu)勢與受損害的單位或個人的環(huán)保熱情結(jié)合在一起，共同致力于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)。J市檢察機關(guān)此前參與的環(huán)境公益訴訟大都是通過直接起訴的方式，而如今在檢察機關(guān)原告資格授權(quán)不明的情況下，立足于“支持起訴”與“督促起訴”兩項基本職能，是開拓我國檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的不二選擇。

圖10 檢察機關(guān)參與公益訴訟的方式選擇

“您認(rèn)為檢察機關(guān)對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，符合哪些條件可以支持起訴？”為進(jìn)一步明晰檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮“支持起訴”之職能，筆者對檢察機關(guān)選擇“支持起訴”的條件進(jìn)行了歸納。認(rèn)為“當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害”便可以支持起訴的是69人次，所占比例為74.19%；認(rèn)為“受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴”而可以支持起訴的是89人次，所占比例高達(dá)95.70%；此外，認(rèn)為只要具備“受害人有起訴意愿的”便可支持起訴的是44人次，所占比例為47.31%；選擇“其他”的有6人次，比例為6.45%。從上述答案中可以得出，對于受害人有起訴意愿，但又因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴的，檢察機關(guān)可以通過“支持起訴”予以幫助，并借此遏制侵害環(huán)境的行為，維護(hù)環(huán)境公益。

3.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的動因與時機

“您認(rèn)為檢察機關(guān)是否應(yīng)主動介入環(huán)境公益訴訟案件？”調(diào)研中，認(rèn)為“純粹涉及國家利益的應(yīng)主動介入”的為76人次，所占比例為81.72%；認(rèn)為“純粹涉及國家利益的應(yīng)依申請介入”為10人次，比例為10.75%；認(rèn)為“涉及不特定多數(shù)人利益的應(yīng)主動介入”的為51人次，所占比例為54.84%；認(rèn)為“涉及不特定多數(shù)人利益的應(yīng)依申請介入”的為40人次，比例為43.01%，見圖11。在“純粹涉及國家利益”領(lǐng)域，認(rèn)為應(yīng)主動介入的占了81.72%，應(yīng)依申請介入的僅占10.75%。如此鮮明對比，可見，在涉及國家利益領(lǐng)域，檢察機關(guān)應(yīng)主動介入是眾望所歸的。而在“涉及不特定多數(shù)人利益”領(lǐng)域認(rèn)為應(yīng)主動介入與反對主動介入的比例分別為54.84%與43.01%，兩者區(qū)別并不明顯。筆者認(rèn)為，從如下兩個角度考慮，在不特定領(lǐng)域應(yīng)反對檢察機關(guān)主動介入：一是檢察機關(guān)屬于國家公權(quán)力機關(guān)，公權(quán)力理應(yīng)受到適當(dāng)節(jié)制，不應(yīng)過于主動深入到社會各個領(lǐng)域，因為公權(quán)的擴展容易對私權(quán)造成不必要的侵害，而且檢察機關(guān)自身的業(yè)務(wù)已十分繁忙，主動介入將分散檢察機關(guān)的本職工作，造成角色混亂；二是糾紛作為社會運行自身不可或缺的一部分，社會自身擁有一定的修復(fù)能力，即受害方與加害方雙方可先進(jìn)行私力救濟，在私力救濟遇阻的情況下再申請公權(quán)力介入，這較為符合社會治理規(guī)律，且有利于形成社會自治的良好氛圍。

圖11 檢察機關(guān)是否應(yīng)主動介入公益訴訟

“您認(rèn)為檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的最佳時機是什么時候，檢察機關(guān)應(yīng)在哪個時機參與到環(huán)境糾紛之中？”認(rèn)為應(yīng)在“環(huán)境糾紛醞釀之初”的有28人次，所占比例是30.11%；認(rèn)為要在“環(huán)境糾紛爆發(fā)之后”介入的有19人次，所占比例是20.43%；認(rèn)為最好在“當(dāng)行政機關(guān)受理之后通知介入”的有44人次，所占比例是47.31%；認(rèn)為在“當(dāng)法院受理起訴之后”介入的有5人次，所占比例是5.38%，見圖12。可見，在被調(diào)查的對象中，認(rèn)為在行政機關(guān)受理之后通知介入較為可取。行政機關(guān)與一般的污染企業(yè)以及普通民眾關(guān)系較為密切，首先，企業(yè)的資格取得以及審核需要通過行政機關(guān)的行政許可；其次，行政機關(guān)掌握著污染企業(yè)的大量檢測數(shù)據(jù)；再次，作為社會管理的最主要機關(guān)，行政機關(guān)最了解民生動態(tài)，容易覺察環(huán)境糾紛的醞釀過程，因此行政機關(guān)的主動、及時介入，有助于掌握糾紛發(fā)展動態(tài)。而檢察機關(guān)通過行政機關(guān)通知介入，有助于行政機關(guān)與檢察機關(guān)的銜接，比如證據(jù)的轉(zhuǎn)化、企業(yè)信息和排污數(shù)據(jù)的提供等等。認(rèn)為應(yīng)該在“環(huán)境糾紛醞釀之初”介入的比例也不低，這主要是出于檢察機關(guān)參與社會治理的考慮，但筆者認(rèn)為，此舉雖然有利于檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的前期準(zhǔn)備，但會削減檢察機關(guān)的精力，不利于集中力量攻克難題。

圖12 檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的最佳時機

“環(huán)境公益訴訟的案件來源主要是？”環(huán)境公益訴訟的案件來源是制約該制度發(fā)展的重要難題，因此應(yīng)避免環(huán)保法庭陷入“無米之炊”的尷尬境地。認(rèn)為環(huán)境公益訴訟案件最主要的來源是“環(huán)保機關(guān)移送”的63人次，所占比例為67.74%；其次是“糾紛當(dāng)事人主動申請”的28人次，占比例的30.11%；再次是“檢察機關(guān)主動獲取”的22人次，占比例的23.66%；其他渠道的有4人次，占比例4.30%，見圖13。由此可知，若想保證環(huán)境公益訴訟案源，應(yīng)重點通過暢通環(huán)保機關(guān)移送和糾紛當(dāng)事人提供這兩種渠道。如J市檢察院與環(huán)保局聯(lián)合成立環(huán)境保護(hù)公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組，如此可將環(huán)保機關(guān)的行政執(zhí)法與檢察機關(guān)司法有機接軌，互通有無，優(yōu)勢互補。

圖13 環(huán)境公益訴訟的案件來源

（五）權(quán)力濫用與程序異化現(xiàn)象

1.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中的權(quán)力限制

“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟過程中容易誘發(fā)的問題？”由于檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的具體程序性規(guī)范的缺失，在具體操作過程中亦沒有一套可以借鑒的經(jīng)驗。當(dāng)前檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟仍處于“摸著石頭過河”階段，在程序不受明確約束的情況下，公權(quán)力是否會沖破法治的籠子，出現(xiàn)權(quán)力濫用呢？調(diào)研中，認(rèn)為檢察機關(guān)在參與環(huán)境公益訴訟過程中“容易以權(quán)謀私，過度偏袒污染企業(yè)”的是15人次，比例為16.13%；認(rèn)為“由于糾紛問題的復(fù)雜性，導(dǎo)致國家機關(guān)的不作為”的為31人次，比例為33.33%；認(rèn)為“容易形成權(quán)錢交易，導(dǎo)致糾紛解決的”的為8人次，比例為8.60%；而選擇“其他”的占了42人次，所占的比重最大，為45.16%。本題中選擇“其他”的，應(yīng)該是對上述羅列的容易誘發(fā)問題的一種反對，在沒有明確程序限制的情況下，能堅持立場，謹(jǐn)防權(quán)力濫用，將是推動環(huán)境公益訴訟繁榮發(fā)展的必要保障。

2.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序難題

“您認(rèn)為檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟在程序上存在的問題有？”調(diào)查顯示，認(rèn)為主要問題是“檢察機關(guān)參與環(huán)境公訴的具體職權(quán)不清”的是58人次，所占比例為62.37%；這是阻礙檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的首要問題，此處的職權(quán)不清，應(yīng)該包括法律授權(quán)上的職權(quán)不清與在實踐操作中職權(quán)行使的混亂。到目前為止，沒有具體法律法規(guī)對檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的職權(quán)與職能進(jìn)行細(xì)致的劃分與闡釋，在實踐中主要由民事行政檢察機構(gòu)作為參與環(huán)境公益訴訟的主要部門，然而民事行政檢察機構(gòu)的職權(quán)亦較為混亂，且人員偏少，不利于專門分工。因此，在J市的檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中，主要是通過市檢察院牽頭，聯(lián)合基層民事行政檢察科的人員進(jìn)行“一體化辦案”。2012年是J市檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟風(fēng)生水起之年，J市本設(shè)想在市中級人民法院設(shè)立“環(huán)保法庭”，而市人民檢察院則相應(yīng)設(shè)立起“環(huán)境保護(hù)公益訴訟專案組”。此外，J市市委、市政府已設(shè)立“生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”針對生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與指揮。

在調(diào)研中，認(rèn)為主要問題是“檢察機關(guān)與環(huán)保機關(guān)執(zhí)法銜接不暢”的是39人次，占比例的41.94%；認(rèn)為是“取證問題、因果責(zé)任、損害后果計算等問題”的是54人次，占比重58.06%；認(rèn)為存在“具體庭審程序的問題”有13人次，比例為13.98%；選擇“其他”的有2人次，占比例的2.15%，見圖14?？梢?，雖然J市檢察機關(guān)與環(huán)保局聯(lián)合制定了相關(guān)的工作細(xì)則，但由于整個訴訟程序中，行政機關(guān)與司法機關(guān)的銜接問題，比如行政執(zhí)法中的證據(jù)與司法審判中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存在著一定差異，這些都阻礙著檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行。此外，認(rèn)為是“取證問題、因果責(zé)任、損害后果的計算問題”的比例也頗高，在環(huán)境污染事件中，證據(jù)的收集、固定與保存，將是制約環(huán)境公益訴訟的一大難題。此外，缺乏鑒定資質(zhì)的相關(guān)鑒定機構(gòu)也讓庭審中證據(jù)資格、損害數(shù)額、損害程度都增添了一種不可判性。

圖14 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟在程序上存在的問題

3.檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的前置程序問題

“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟若需要設(shè)置前置程序，您認(rèn)為需要設(shè)置怎樣的前置程序？”“檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是否需要設(shè)置一定的前置程序，檢察機關(guān)是否要遵從上文所提及的第三順位次序？”“從啟動主體的角度上，先督促相關(guān)主體積極參與到環(huán)境保護(hù)的工作之中，從檢察機關(guān)自身職能來看，是否需要先履行檢察監(jiān)督權(quán)的基本職能較為適宜？”“若需要設(shè)置一套前置程序，應(yīng)該從何種角度予以考慮？”在需要設(shè)置的前置程序中，贊成設(shè)置“向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保機關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的檢察建議”的為61人次，占比例為65.59%；贊成設(shè)置“對污染或破壞環(huán)境的自然人、法人或組織發(fā)出停止侵害、排除危害、恢復(fù)環(huán)境等檢察建議”的為55人次，所占比例是59.14%；贊成設(shè)置“督促有關(guān)環(huán)保機關(guān)起訴”的為28人次，占30.11%的比重；選擇“其他”的有1人次，所占比例是1.08%，見圖15。

圖15 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟前置程序

履行環(huán)境保護(hù)行政行為是環(huán)保機關(guān)的核心任務(wù)，由于在實踐當(dāng)中，環(huán)保機關(guān)容易面臨來自各方的壓力，抑或是畏懼環(huán)境糾紛事件的復(fù)雜性，形成一種不作為的做法，也有鑒于工作疏忽而怠于行使環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)的可能。在上述情形下，檢察機關(guān)向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保機關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的檢察建議，提醒專門從事環(huán)境保護(hù)的行政機關(guān)及時履行職能，符合檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的行為。檢察機關(guān)仍然可以向污染或破壞環(huán)境的自然人、法人或組織直接發(fā)出停止侵害、排除危害、恢復(fù)環(huán)境等檢察建議，這是履行檢察機關(guān)社會管理職能的行為，有利于及時制止破壞環(huán)境的污染行為。但筆者認(rèn)為，此種做法與行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為略有重疊，容易造成檢察機關(guān)與行政機關(guān)兩者之間的職權(quán)混亂，或爭相行使、或互相推諉。選擇設(shè)置“督促環(huán)保機關(guān)起訴”的做法，屬于發(fā)揮檢察機關(guān)督促起訴的職能，在檢察機關(guān)案多人少的工作壓力下，發(fā)揮檢察機關(guān)“檢察建議”、“督促起訴”等職能，這是一項節(jié)約檢察資源、合理發(fā)揮檢察職能的重要方式。

4.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的阻礙因素

“您認(rèn)為檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟面臨的主要阻礙因素有哪些？”環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展緩慢，環(huán)保法庭的建立與否，并未能從制度上徹底改善環(huán)境公益訴訟的社會環(huán)境。雖然也有相關(guān)的環(huán)境公益訴訟成功案例，但具體到每一起環(huán)境公益訴訟之中，參與者都無一不感嘆環(huán)境公益訴訟之難。在調(diào)研中，認(rèn)為阻礙檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的主要因素中，第一是“沒有法律明確授權(quán)”共76人次，比例為81.72%；第二是“舉證困難”共50人次，占比例的53.76%；第三是“執(zhí)行難”37人次，比例為39.78%；第四是“立案太難”與“地方保護(hù)主義嚴(yán)重”，兩者皆有31人次，均占比例的33.33%；第五是“其他”有20人次，占比例的21.51%；第六是“訴訟費用太高”為18人次，比例為19.35%；最后是“審判不公正”2人次，比例為2.15%，見圖16。

圖16 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟面臨的阻礙因素

由此可見，阻礙檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的三大難題分別為：沒有法律明確授權(quán)；舉證困難；執(zhí)行難。因此在完善檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟過程中，應(yīng)該將工作的重心與核心放在此三大難題之上。筆者認(rèn)為，首先可通過《環(huán)境保護(hù)法》或《人民檢察院組織法》的修改對檢察機關(guān)的資格加以明確，從而打破起訴主體不適格的難題；其次，針對舉證困難，應(yīng)該完善環(huán)保機關(guān)行政執(zhí)法中的證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)化問題，規(guī)范取證制度，重要的是建立客觀公正的環(huán)境污染損害鑒定與評估機構(gòu)，進(jìn)行科學(xué)化鑒定，保證鑒定結(jié)果的權(quán)威性，以便于提高司法審判時證據(jù)的可采性；再次，針對執(zhí)行難問題，由于環(huán)境污染方式的多樣性與特殊性，往往導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟中的執(zhí)行難問題。環(huán)境污染的責(zé)任承擔(dān)方式主要是停止侵害、排除危害、恢復(fù)環(huán)境等。在停止侵害中，企業(yè)生產(chǎn)行為與排污行為之間是不可避免的，排污行為亦有一定的合乎法律性，而恢復(fù)環(huán)境這一責(zé)任方式更是一種不太可能完成的責(zé)任，因此導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟中的執(zhí)行難問題。

三、掣肘之錨：檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的問題與困境

（一）法律授權(quán)不明，原告資格受限

檢察機關(guān)缺乏法律明確授權(quán)，起訴權(quán)限嚴(yán)重受限。根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”從此以后，公益訴訟便有了國家立法層面上的依據(jù)。但就近期而言，《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，卻讓本就步履蹣跚、踉踉蹌蹌的公益訴訟，瞬間失去了方向，躊躇不前。具體到法律條文就是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，既然是“法律規(guī)定的機關(guān)”，那么法律規(guī)定的又有哪些機關(guān)呢？《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！蹦壳拔覈擅鞔_規(guī)定能夠提起公益訴訟的機關(guān)只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，檢察機關(guān)并沒有被法律直接授權(quán)，所以再以檢察機關(guān)為原告的身份直接起訴就沒有合法的依據(jù)。

J市之前針對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了多渠道、多領(lǐng)域的探索，正當(dāng)其進(jìn)行得如火如荼之時，新民事訴訟法頒布施行，瞬間讓J市的檢察機關(guān)以公益訴訟原告身份參與的探索之路戛然而止。原因在于在新民事訴訟法頒布之前，沒有法律對環(huán)境公益訴訟的主體資格進(jìn)行明確的規(guī)定，但也沒有嚴(yán)格的限制，因此，各類主體都針對環(huán)境公益訴訟制度躍躍欲試，而作為既擁有豐富訴訟經(jīng)驗又代表社會公共利益的檢察機關(guān)理所當(dāng)然地成為了環(huán)境公益訴訟的積極推動者。在此背景下，J市兩級檢察院針對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了積極的探索，自2009來以來，J市檢察機關(guān)民行檢察工作立足職能創(chuàng)新，自覺融入黨委政府生態(tài)文明建設(shè)大局中，大膽進(jìn)行環(huán)保公益訴訟的探索實踐，并于2011年提起了全省首例環(huán)境保護(hù)公益訴訟，從此突破了“紙上談兵”的實踐空白。此后，J市下屬A、B、C、D等基層檢察院也進(jìn)行了積極的探索。但是，自2013年1月1日新民事訴訟法實施以后，將提起公益訴訟的主體限定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，而目前卻沒有明確的法律規(guī)定檢察機關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，因此，J市人民法院針對檢察機關(guān)以原告身份提起的環(huán)境公益訴訟實行“暫緩受理”對待，這一“暫緩受理”讓處于積極探索的檢察官們陷入了迷惘，不知該何去何從。

（二）司法執(zhí)法聯(lián)動，證據(jù)銜接不暢

行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)的聯(lián)動執(zhí)法已經(jīng)不是新事物了，國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》頒布后，行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院積極配合，推動了向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的工作，“行政執(zhí)法與司法銜接”已在刑事領(lǐng)域得到了認(rèn)可。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)與環(huán)保部門的配合對環(huán)境公益訴訟和生態(tài)文明建設(shè)也具有推動價值。在“認(rèn)為加強檢察機關(guān)與環(huán)保部門配合協(xié)作對生態(tài)文明建設(shè)有哪些助益”的調(diào)查中，認(rèn)為“有利于增強環(huán)保執(zhí)法剛性，完善環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管機制”的為89人次，所占比例為95.70%；認(rèn)為“有利于防范環(huán)境污染，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”的為87人次，所占比例為93.55%；認(rèn)為“有利于疏導(dǎo)化解環(huán)境糾紛，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性”的是86人次，占比例的92.47%；認(rèn)為“有利于促進(jìn)依法行政，廉政勤政建設(shè)”的為77人次，占比例82.80%?？梢姍z察機關(guān)與環(huán)保執(zhí)法部門的協(xié)作還是得到了兩部門工作人員的認(rèn)同。因此，加強檢察機關(guān)與環(huán)保部門的配合協(xié)作，可以提高法律威懾力，有助于防范環(huán)境監(jiān)管瀆職行為。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，環(huán)保部門作為環(huán)境監(jiān)測管理機關(guān)，二者聯(lián)系的密切以及信息的暢通，使檢察機關(guān)對環(huán)保執(zhí)法的動態(tài)起到監(jiān)督作用，同時環(huán)保執(zhí)法機關(guān)也為環(huán)境公益訴訟的開展和順利進(jìn)行提供案源和證據(jù)材料。證據(jù)是訴訟的基礎(chǔ)和靈魂，沒有證據(jù)，就沒有訴訟。任何案件進(jìn)入到起訴階段，都必須有證據(jù)這個載體的存在。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，同樣要收集有效的證據(jù)材料。環(huán)境公益訴訟中的證據(jù)材料的采集和保存又有其自身的特殊性，相關(guān)證據(jù)材料極易受時間變化的影響，相關(guān)的證據(jù)采集和保存需要相應(yīng)的技術(shù)手段，例如企業(yè)排放的廢氣、廢水的抽樣取證及檢測。環(huán)境公益訴訟中證據(jù)問題也是決定環(huán)境公益訴訟能否開展的決定性因素。

在檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的證據(jù)來源渠道中，認(rèn)為主要由“檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)”的有20人次，占比例的21.51%；從“環(huán)保執(zhí)法機關(guān)移送”的有80人次，占比例的86.02%；“公安機關(guān)取得”的有23人次，占比例的24.73%，“糾紛當(dāng)事人提供”的有26人次，占比例的27.96%，見圖17。不難看出，案件證據(jù)的來源渠道主要是環(huán)保執(zhí)法機關(guān)移送，這是環(huán)保執(zhí)法機關(guān)行使環(huán)境監(jiān)測管理這一職能的必然結(jié)果。當(dāng)然有些案件的證據(jù)是當(dāng)事人自己提供，糾紛當(dāng)事人自己提供的證據(jù)往往是一些受損害的證據(jù)，對污染行為以及損害事實之間的因果關(guān)系的相關(guān)證據(jù)則很難提供。檢察機關(guān)和公安機關(guān)自身具有案件偵查和調(diào)查取證的能力，檢察機關(guān)可以對相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行自行調(diào)取，公安機關(guān)辦案中的一些證據(jù)也可以作為公益訴訟的證據(jù)材料。另外，關(guān)于環(huán)保執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中的證據(jù)材料以及公安機關(guān)取得的證據(jù)材料在環(huán)境公益訴訟過程中轉(zhuǎn)換的問題，在J市調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中收集的證據(jù)材料在環(huán)境公益訴訟中仍然可以作為公益訴訟的證據(jù)材料直接使用，沒有因為這些證據(jù)的收集在立案之前而喪失其證據(jù)資格。當(dāng)然這些證據(jù)也要真實有效，取證程序和手段亦需合法。

圖17 檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的證據(jù)來源渠道

（三）證據(jù)保存困難，鑒定資質(zhì)缺失

J市自2011年成功提起Z省首例環(huán)境公益訴訟案件，截至目前，一共直接提起了5例環(huán)境公益訴訟案件。水污染如此嚴(yán)重的該區(qū)域，仍有不少符合提起公益訴訟的案件，然而，有更多的污染案件是不能提起也沒法提起的。除了某些龍頭企業(yè)受地方保護(hù)主義之外，更多的是取證的問題和鑒定資格的限制。從已經(jīng)提起的案件來看，案件類型分別是：第一，2011年11月3日，J市A檢察院提起的某集團等五家企業(yè)鉻制革污泥案；第二，2012年6月28日，B檢察院訴張某某隨意傾倒工業(yè)殘液案；第三，2012年7月13日，C檢察院訴李某某清除擅自傾倒、堆放含超標(biāo)重金屬污泥案；第四，2012年8月14日，D檢察院訴某再生資源有限公司擅自傾倒、堆放危險化學(xué)品污泥案；第五，2012年8月，E檢察院訴某有限公司向雨水管道內(nèi)排放未經(jīng)處理的電鍍廢水案。5例案件中有3例是污泥污染案件，對于污泥隨意堆放進(jìn)行公益訴訟相對于水污染更為容易，污泥在一定程度上屬于固廢，較為穩(wěn)定。而水污染、大氣污染具有很強大的流動性，對污染者以及污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系的證明都是一大難題。在對J市的調(diào)查過程中，關(guān)注最多的是水污染事件，但是提起的水污染案件卻很少。眾所周知，J市的水為劣五類水，在座談中還了解到，J市下屬某市全市的城鎮(zhèn)用水和農(nóng)村用水都需要從外地引水。轄區(qū)內(nèi)的水已無法正常飲用，該區(qū)域的水污染已到了一個危險的“坎”，因此，調(diào)研中有82人次（占88.17%）認(rèn)為應(yīng)對“水污染”提起公益訴訟；有53人次（56.99%）認(rèn)為需要對“重金屬污染”提起公益訴訟；此外，認(rèn)為需要對“大氣污染”和“其他類型”提起公益訴訟的頻率分別為有23人次（24.73%）與11人次（11.83%），見圖18。其中，其他類型包括對固體廢棄物污染提起環(huán)境公益訴訟等。

圖18 環(huán)境公益訴訟的類型

從對希望提起的公益訴訟類型和現(xiàn)實中提起的公益訴訟類型對比可得知，檢察機關(guān)提起公益訴訟也是有“選擇性”的提起，證據(jù)能否取得以及取得證據(jù)的難易程度是必須考慮的因素。水污染、大氣污染的取證十分困難，案發(fā)時的污染程度的證據(jù)與事后的污染調(diào)查中的環(huán)境狀況可能存在較大差異，導(dǎo)致這些證據(jù)在法庭上又極易被反駁。環(huán)境公益訴訟中最大難題是環(huán)境污染司法鑒定，目前具有環(huán)境污染司法鑒定資格的有國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心司法鑒定所、福建力普環(huán)境司法鑒定所、連云港市環(huán)境司法鑒定所、北京勞保所司法鑒定所等7家鑒定機構(gòu)。Z省內(nèi)還沒有一家具備鑒定資格的鑒定機構(gòu)為環(huán)境污染提供司法鑒定，這也導(dǎo)致了司法鑒定成本高以及司法鑒定的證據(jù)效力等問題。環(huán)境污染案件的另一個難題就是污染損失的計算問題，也涉及環(huán)境司法鑒定。環(huán)境污染造成的損害具有潛伏性和長期性，J市五例公益訴訟案件的訴訟請求只是單一的賠償經(jīng)濟損失、恢復(fù)原狀以及限期治理等，而沒有對生態(tài)環(huán)境的間接損失進(jìn)行估算。傾倒、堆放污泥必然會對土地、地下水造成一定的損失，而這些損失又難以計算，計算了也未必準(zhǔn)確，賠償金額也不一定真正能夠修復(fù)已損害的生態(tài)環(huán)境。

（四）司法制度保守，延緩公益訴訟

案件進(jìn)行到訴訟階段后，檢察機關(guān)基本上已經(jīng)掌握了環(huán)境污染的證據(jù)和事實。污染者也意識到危害行為的嚴(yán)重性，對自身行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任已“在劫難逃”。在J市檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件中，五家污染企業(yè)基于自身利益或社會聲譽的考慮，對法律責(zé)任的承擔(dān)還是持一種配合的態(tài)度。案件在法庭判決之前，檢察機關(guān)與污染者通過庭前協(xié)商調(diào)解，污染者對訴訟請求中的金額根據(jù)自己的經(jīng)濟實力進(jìn)行估算來進(jìn)行調(diào)解。有些實力雄厚的企業(yè)并不太在意能力承受范圍之內(nèi)的賠償（補償）數(shù)額，正如從事“J市檢察院訴某集團等五家企業(yè)鉻制革污泥案”的辦案人員所講述的，五家企業(yè)爭相承擔(dān)賠償金額。因為這五家企業(yè)財力雄厚，少量數(shù)額的處罰，非但對企業(yè)的生產(chǎn)方式不會造成影響，他們還把這次公益訴訟作為一次企業(yè)形象公關(guān)。

J市五起環(huán)境公益訴訟案件全部是通過調(diào)解方式結(jié)案，這讓致力于環(huán)境公益訴訟的辦案人員不禁感到惋惜，因為通過調(diào)解結(jié)案遠(yuǎn)沒有通過一次客觀公正的判決能起到更好的社會效果和法律效果。除通過調(diào)解結(jié)案方式外，J市某基層檢察院以公益訴訟原告的身份請求法院判令自然人張某賠償因污染環(huán)境造成的直接經(jīng)濟損失2萬元，被告人張某主動全額賠償了因環(huán)境污染造成的損失之后，該檢察院遂以“被告造成的后果已消除，環(huán)境公共利益損害得到及時修復(fù)，訴訟目的已經(jīng)達(dá)到”為由撤回了起訴。諸如此類，導(dǎo)致J市檢察機關(guān)參與的所有環(huán)境公益訴訟，未能實現(xiàn)零判決的突破，不利于對后續(xù)的實踐探索提供典型案例的借鑒。

一審調(diào)解結(jié)案使得檢察機關(guān)以提起環(huán)境公益訴訟來保護(hù)環(huán)境的剛性手段受到了制約。調(diào)解過程的協(xié)商性與判決過程的權(quán)威性相比，其社會效果和法律效果是截然不同的，判決的法律震懾力會更強。至于法院只調(diào)解不判決的原因還需要進(jìn)一步分析。目前一些表象表明，調(diào)解程序簡易、效率高，且不必為嚴(yán)格的判決書承擔(dān)不確定性過失的風(fēng)險。此外，結(jié)案率、服判率是法官績效考核中的重要指標(biāo)，而通過調(diào)解結(jié)案的方式有利于緩和糾紛雙方的沖突、定分止?fàn)?，并且能有效避免產(chǎn)生上訴的情況。當(dāng)然，法院的保守做法并非一無是處，對于短期內(nèi)解決環(huán)境糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定確實有著不可替代的作用。但從長遠(yuǎn)來看，通過嚴(yán)格的審判程序才能對社會利益起到客觀公正分配的作用，且對潛在的污染行為起到震懾作用，提高民眾保護(hù)環(huán)境的守法意識。法院在環(huán)境公益訴訟中更應(yīng)該大膽地發(fā)揮創(chuàng)新作用，然而，在新《民事訴訟法》施行之后，檢察機關(guān)以原告資格提起的環(huán)境公益訴訟案件，J市法院往往以“法律解釋沒有出臺，原告資格不確定”為由而不予受理。但諸多的環(huán)境保護(hù)法律條文中都有“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”的類似條款的規(guī)定。實踐應(yīng)該走在理論的前面，司法實踐活動也應(yīng)當(dāng)大膽創(chuàng)新，為理論作導(dǎo)引。筆者認(rèn)為，在以后法院受理環(huán)境公益訴訟案件中，法院應(yīng)該頂住各方壓力，根據(jù)現(xiàn)有的法律與證據(jù)作出公正的判決，以此提升環(huán)境公益訴訟的法律效果和社會效果。

（五）起訴對象強勁，利益牽扯復(fù)雜

檢察機關(guān)和環(huán)保部門共同面臨著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，這使得環(huán)境公益訴訟處于十分被動的地位。地方政府的績效考核以經(jīng)濟考核為主，部分地方官員為了自身的仕途，在任命期間大力引進(jìn)外資，發(fā)展經(jīng)濟，降低企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；放寬條件，招引一些高污染的企業(yè)入駐，這些企業(yè)在地方保護(hù)傘下顯得更加肆無忌憚。在招商引資任務(wù)是攤派到政府各部門領(lǐng)導(dǎo)肩上的重任，而政府部門領(lǐng)導(dǎo)又積極參與招商引資的情況下，容易導(dǎo)致政府部門領(lǐng)導(dǎo)與污染企業(yè)形成不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系。不僅如此，由于招商引資任務(wù)的繁重，也使得有些并不具備集約生產(chǎn)、環(huán)保資質(zhì)合格的企業(yè)渾水摸魚進(jìn)入到該區(qū)域之中。在地方保護(hù)主義，經(jīng)濟主導(dǎo)型發(fā)展模式下，不僅導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法不力，還造成環(huán)境公益訴訟只能在小范圍內(nèi)開展、難以全面推廣的后果。

污染企業(yè)往往在違法與守法之間作出經(jīng)濟利益的衡量。由于環(huán)保執(zhí)法處罰力度小，我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》中對污染行為的行政處罰最高也不超過100萬元，有限額的罰款往往不能對污染者產(chǎn)生心理上的震懾，因為違法經(jīng)營行為所帶來的效益總能超過其罰款。現(xiàn)實中，甚至一些企業(yè)把所要交的罰款或者排污費計算到了經(jīng)營成本中，交了罰款繼續(xù)污染。對那些實力雄厚的企業(yè)來說，100萬元的罰款更是九牛一毛。

從目前全國的環(huán)境公益訴訟案件來看，整體訴訟請求的金額還是超過了一般的環(huán)境行政處罰的罰款。但是就J市5例公益訴訟案件來看，除了首例案件的五被告賠償因環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟損失計54萬余元，數(shù)額相對較大外，其他案件都是以“排除妨礙，消除危險，恢復(fù)原狀”為訴訟請求。環(huán)境公益訴訟應(yīng)該以恢復(fù)生態(tài)為目標(biāo)，不能走環(huán)保行政執(zhí)法中“違法成本低、守法成本高”的老路子。法律的設(shè)計不能僅關(guān)注環(huán)保道義，而是要注重現(xiàn)實利益的考量，“在法律無助于問題解決的情況下，利益受直接影響的受害方與污染者常常會通過某種形式的‘共謀’來規(guī)避法律，導(dǎo)致法制的低效。”①鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，載《法學(xué)研究》2011年第6期。J市的紡織業(yè)和皮革制造業(yè)發(fā)達(dá)，這也是水資源污染嚴(yán)重的重要原因。家庭作坊式的紡織生產(chǎn)業(yè)是該地區(qū)居民的基本生活來源，而大型企業(yè)又是該地區(qū)經(jīng)濟的支撐。污染的存在也是眾所周知的，但是對這些污染都提起環(huán)境公益訴訟可能引起一系列的社會問題。因此，環(huán)境與經(jīng)濟、環(huán)境與社會的關(guān)系問題也是不得不考慮的。對于經(jīng)濟實力雄厚的污染企業(yè)，由于對企業(yè)處罰的經(jīng)濟責(zé)任往往起不到威懾企業(yè)管理者的作用，所以應(yīng)適當(dāng)接軌環(huán)境侵權(quán)刑事責(zé)任。如我國刑法第338條至346條規(guī)定的“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，此外，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》已于2013年6月19日起開始施行。因此，應(yīng)通過刑事責(zé)任作為后盾，強化環(huán)境污染責(zé)任的追究，提高環(huán)境執(zhí)法、司法的權(quán)威。

四、主導(dǎo)之舵：檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的出路與突破

（一）放寬主體資格，維護(hù)公益權(quán)利

理論的最終目的依然是指導(dǎo)實踐，因此，在實踐中應(yīng)該如何優(yōu)化選擇公益訴訟的主體資格，才是現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟亟需解決的難題。在赴J市檢察系統(tǒng)調(diào)研過程中，出乎意料的是眾多檢察人員都嘆息今年的環(huán)境公益訴訟之路較之往年更加舉步維艱。他們一致認(rèn)為，若想完善檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度，必先明確檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法律授權(quán)。無論學(xué)者們在理論上怎樣給予檢察機關(guān)責(zé)無旁貸亦得天獨厚的公益訴訟之資格，然而，新《民事訴訟法》第55條通過指引與限制的方式對公益訴訟主體資格進(jìn)行模糊表述之后，在具體司法解釋出臺之前，檢察機關(guān)和積極參與環(huán)境公益訴訟的環(huán)保團體均無直接提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。以至于J市2013年迄今為止仍無一例環(huán)境公益訴訟案例。

無案件并非無污染。J市作為東部經(jīng)濟發(fā)展的典型地區(qū)，水污染顯得尤為突出。J市的飲用水基本依靠從外部引進(jìn)，在普通的民眾家中，未能一直飲用經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理的桶裝水，因此，普通民眾的飲水問題便顯得尤為突出：一是桶裝水的費用頗高，不可能平衡普通民眾日常生活的用水開支；二是即便通過管道方式從外地引進(jìn)自來水，但由于路途遙遠(yuǎn)，管道的衛(wèi)生狀況等容易對自來水形成二次污染。J市水污染問題受到了各方的關(guān)注，尤其借著今年年初黃浦江“死豬”事件①2013年3月份，上海黃浦江上打撈起上萬頭死豬，形成黃浦江死豬橫流的場面，給上海水質(zhì)造成了嚴(yán)重威脅。參見李泓冰，勵漪：《解析“死豬漂浮”疑團》，《人民日報》2013年3月19日第6版。的爆發(fā)，J市委市政府開展了深度治理水污染問題的工作。②經(jīng)過訪談得知，造成J市水污染的因素眾多，其中生豬養(yǎng)殖業(yè)是造成該市水污染的重要因素之一。2013年上海黃浦江出現(xiàn)的“死豬”事件，經(jīng)過調(diào)查有部分死豬來源于臨近的J市，因此要求J市及時處理死豬事件，制止將死豬拋江行為。經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了生豬養(yǎng)殖業(yè)對J市地下水造成的消極影響。J市相關(guān)人員介紹，一頭生豬的排泄物約等于四個成年人的。J市作為Z省的生豬養(yǎng)殖主產(chǎn)區(qū)，近13萬的養(yǎng)殖戶，超700多萬頭的生豬，而生豬的“三廢”處理一直是困惑J市水質(zhì)的一大問題。除了生豬養(yǎng)殖之外，J市的服裝產(chǎn)業(yè)、染印產(chǎn)業(yè)，企業(yè)的超標(biāo)排污等無不加重了該地區(qū)的水污染。

檢察機關(guān)作為代表國家社會公共利益的機關(guān)，又是專門從事訴訟業(yè)務(wù)的公訴機關(guān)，因此，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是眾望所歸。然而，在新《民事訴訟法》出臺以后，將原本積極探索公益訴訟制度的檢察院，瞬間陷入資格缺失的尷尬境地，這將讓原本就缺乏活力的公益訴訟陷入更加死寂的僵局。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該盡快通過法律法規(guī)對檢察機關(guān)的具體資格進(jìn)行確認(rèn)，具體做法可以有二：一是通過當(dāng)下熱議的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行具體授權(quán)。二是通過檢察系統(tǒng)自身的《人民檢察院組織法》的修改，明確檢察機關(guān)的主體資格，包括明確直接起訴資格，完善督促起訴、支持起訴等職能。

（二）執(zhí)法司法銜接，助推公益訴訟

在J市檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件過程中，離不開J市環(huán)保部門的支持。根據(jù)上文問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)可知，環(huán)境公益訴訟的案件來源主要是環(huán)保機關(guān)移送，其中所占比例為67.74%。由此可見，檢察機關(guān)需要環(huán)保部門提供案源，提供相關(guān)的信息、數(shù)據(jù)、證據(jù)等，才能保證環(huán)境公益訴訟的順暢進(jìn)行；同時，環(huán)保部門由于其行政權(quán)在行使環(huán)境執(zhí)法過程中顯得力不從心，難以達(dá)到威懾環(huán)境污染者與遏制污染行為的理想效果，因此也渴望能通過與檢察機關(guān)通力協(xié)作，通過司法的“鋼牙”，為環(huán)境執(zhí)法提供強有力的后盾。公共利益是關(guān)系全民的社會利益，在通過公益訴訟保障環(huán)境利益的問題上，環(huán)保行政機關(guān)與檢察機關(guān)兩者可以說是一拍即合、互助互利、相得益彰。在J市進(jìn)行的公益訴訟嘗試中，離不開檢察機關(guān)與環(huán)保部門的有機結(jié)合、通力協(xié)作。具體舉措如2010年J市人民檢察院與J市環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合會簽的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》，成為了該市探索公益訴訟制度的行動指南。在以后的環(huán)境保護(hù)工作中，環(huán)保部門與檢察機關(guān)之間的協(xié)作順暢與否，將直接影響環(huán)保工作的成績。

在銜接檢察機關(guān)與環(huán)境保護(hù)部門的具體工作中，應(yīng)當(dāng)特別注意以下幾個問題：一是厘清起訴順位。在環(huán)保機關(guān)與檢察機關(guān)的起訴主體資格均存在授權(quán)不明的情況下，應(yīng)該考慮到，如果兩者均享有一定提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，那么，兩者之間享有的訴權(quán)是否存在沖突？解決該問題是保證檢察機關(guān)與環(huán)保機關(guān)有效協(xié)作的邏輯前提。二是證據(jù)銜接程序。檢察機關(guān)與環(huán)保機關(guān)體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟中的優(yōu)勢各有不同，檢察機關(guān)的優(yōu)勢體現(xiàn)在訴訟上，而環(huán)保機關(guān)的優(yōu)勢體現(xiàn)在獲取證據(jù)上。擁有污染企業(yè)眾多信息以及其他違法證據(jù)的環(huán)保機關(guān)需要熟知訴訟程序與技巧的檢察機關(guān)的幫助，而熟悉訴訟程序與技巧的檢察機關(guān)亦離不開環(huán)保機關(guān)為其提供必要的證據(jù)與線索。然而，行政執(zhí)法的證據(jù)與訴訟階段的證據(jù)并不是完全對應(yīng)的，因此，檢察機關(guān)與環(huán)保機關(guān)若想進(jìn)行良好的無縫銜接，其中證據(jù)的轉(zhuǎn)化將是這無縫對接工作的核心。三是聯(lián)合執(zhí)行。作為行政機關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門具有主動、積極的一面。在環(huán)境公益訴訟的判決中，被告方的義務(wù)履行程度、執(zhí)行效果等，可以通過環(huán)保部門進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并將執(zhí)行情況及時告知檢察機關(guān)。

豐富人員配置，靈活人員調(diào)配，將是從事環(huán)保工作的重要保障。根據(jù)調(diào)研獲得的情況來看，若想完善檢察機關(guān)和環(huán)境保護(hù)部門參與環(huán)境公益訴訟的協(xié)作機制，進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜藛T配置是必要的前提。檢察機關(guān)中從事環(huán)境公益訴訟職能的任務(wù)主要由民事行政檢察部門承擔(dān)，而在檢察系統(tǒng)的部門配置中，民事行政檢察部門人員緊缺，在不少縣級人民檢察院中，通常進(jìn)行“老少配”的形式，即在民行科室中，配置一位年長的資深檢察官與一位新進(jìn)的年輕檢察官。在環(huán)保局中也存在類似的問題，環(huán)境保護(hù)部門在新中國成立之初，甚至是改革開放之始并不是政府部門里的重要職能部門，因此，在人員配置上也難以適應(yīng)如今的工作強度。①據(jù)河南某縣環(huán)保局局長透露：“該縣環(huán)保局目前有157人，財政全供事業(yè)編制24人，剩下的133人均為自收自支人員。他們吃什么？只能吃‘排污費’。”“污染企業(yè)咋成了我們的衣食來源，我們該保護(hù)環(huán)境呢？還是保護(hù)污染企業(yè)？”一些縣級環(huán)保局長表示類似的困惑。這樣，環(huán)保部門與污染企業(yè)之間原本屬于監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，被異化為沆瀣一氣的利益同盟關(guān)系。因此，環(huán)保機關(guān)作為公益訴訟主體資格飽受質(zhì)疑。如J市環(huán)保局嘗試的環(huán)保警察配置，僅一名警察入駐環(huán)保局。在此形勢下，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在財政許可的范圍內(nèi)，適當(dāng)增加檢察機關(guān)民事行政檢察部門以及環(huán)境保護(hù)行政部門的人員數(shù)量。但這在短期之內(nèi)難以實現(xiàn)，且容易給財政造成巨大負(fù)擔(dān)。因此，在完善人員配置過程中，可以通過臨時組成辦案小組或是專案小組的形式，從各個部門中或是上下級檢察系統(tǒng)以及行政部門中抽調(diào)人員臨時組成辦案小組，其人員編制仍然歸屬于各自部門，但通過抽調(diào)，能集中力量辦理復(fù)雜的環(huán)境糾紛案件。

（三）轉(zhuǎn)變考核機制，整合公益力量

新鮮空氣、清潔水源等環(huán)境質(zhì)量問題是關(guān)系每位公民生存所不可或缺的環(huán)境因素，因此保護(hù)環(huán)境質(zhì)量并不是幾個機關(guān)部門或社會團體的事情，而是全體社會主體的共同使命。生態(tài)文明建設(shè)是全民性全社會性的重大工程，而且涉及領(lǐng)域廣闊，需要協(xié)調(diào)的部門眾多。在眾多的職能部門之間，往往會因為職權(quán)范圍不清或者職權(quán)交叉，最終導(dǎo)致各部門在環(huán)境污染治理上要么積極躍進(jìn)卻收效甚微，要么事不關(guān)己高高掛起?？傊?，若沒有一個強有力的機關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，那么環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)都將只是拆東墻補西墻的小修小補，并且對于整個大的生態(tài)環(huán)境而言，并無實質(zhì)性的改善?，F(xiàn)在眾多地方政府淪入這樣一種怪圈，那便是先大規(guī)模招商引資，發(fā)展經(jīng)濟，最終導(dǎo)致了環(huán)境污染，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境糾紛矛盾難以調(diào)和；接著進(jìn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停一批重污染的企業(yè)，再給予政策優(yōu)惠招商引資一批污染稍輕的企業(yè)；最后，這一批遭經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的企業(yè)又將遷向更加需要發(fā)展經(jīng)濟的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如此循環(huán)往復(fù)，從未走出“先污染、后治理”的傳統(tǒng)老路。這也是當(dāng)下各地區(qū)實行環(huán)境治理最常采取的方式。

J市在市委、市政府的牽頭領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合下屬各級行政部門，邀請法院、檢察院等司法機關(guān)共同成立生態(tài)文明建設(shè)辦公室。生態(tài)文明建設(shè)辦公室是一個組織協(xié)同的部門，通過市委、市政府的牽頭作用，整合了各機關(guān)單位的優(yōu)勢，為各機關(guān)之間工作的銜接與合作提供了有效的平臺；并通過制定量化的考核指標(biāo)，將各機關(guān)單位的本職工作與生態(tài)文明建設(shè)相互銜接，在年終進(jìn)行指標(biāo)考核。這雖然是各機關(guān)單位激勵各職員工作的常規(guī)舉措，但由于涉及整個社會的主要管理機關(guān)，并且將抽象的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行具體的量化，符合黨的十八大報告中提到的將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，落實到各個領(lǐng)域的精神實質(zhì)。

生態(tài)文明作為一種新的文明形態(tài)，需要通過社會各界各類主體共同踐行，而政府的職能部門是關(guān)于社會職能分工較為全面系統(tǒng)的設(shè)計，政府的行政權(quán)輻射到社會的各個領(lǐng)域，因此，通過對政府各職能部門進(jìn)行系統(tǒng)整合，在立足各部門本職工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的行政權(quán)特點，進(jìn)行生態(tài)文明指標(biāo)設(shè)計，從而將本職工作與生態(tài)文明建設(shè)緊密連接在一起，長此以往，必將轉(zhuǎn)變各職能部門的執(zhí)法理念。司法機關(guān)作為消極、中立的國家機關(guān)，通過加入到生態(tài)文明辦公室，將司法工作與生態(tài)文明建設(shè)通過具體指標(biāo)的方式連接在一起，雖然指數(shù)具有僵化性，與具體生動的社會現(xiàn)象有一定的縫隙，但通過指標(biāo)指引，將生態(tài)文明理念融入到日常司法工作之中，這未嘗不是司法生態(tài)化的一種進(jìn)路。

地方政府難以擯棄的政績考核體系以及經(jīng)濟主導(dǎo)的發(fā)展模式將成為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的重大障礙。隨著環(huán)境問題的日益突出，民眾的環(huán)保意識亦有所增加，對周圍的生存環(huán)境質(zhì)量有了更加嚴(yán)格的要求。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上談到選人用人問題時指出：“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了?！雹倭?xí)近平：《改進(jìn)考核辦法 干部考核不能以GDP論英雄》，載《京華時報》2013年6月30日第1版。但是由于整個社會的經(jīng)濟風(fēng)氣，物欲橫流的生活慣性，使人們不得不擱置生存環(huán)境質(zhì)量而投奔于昏天黑地的經(jīng)濟建設(shè)之中，只要這種經(jīng)濟建設(shè)造成的污染不至于急性導(dǎo)致大量的人身財產(chǎn)損失。其中，某些污染企業(yè)經(jīng)營者便是此種心態(tài)的極端代表。而一些地方政府對污染企業(yè)的縱容、寵溺便是造成嚴(yán)重環(huán)境污染事件的幕后幫兇。②正如調(diào)研中某檢察官講的一則故事：市政府領(lǐng)導(dǎo)在河邊散步，恰巧遇上了環(huán)保局局長，嗅著從河水中發(fā)出發(fā)臭刺鼻的氣味，不禁責(zé)問環(huán)保局局長，責(zé)怪局長環(huán)保工作不到位，該局長于是下定決心好好整治該河的污染企業(yè)，在打算將造成該河主要污染的某家企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰之時，環(huán)保局局長又接到了先前市政府領(lǐng)導(dǎo)為企業(yè)求情的電話，該環(huán)保局局長只能愕然無言。地方經(jīng)濟的龍頭企業(yè)對于地方政績考核、解決就業(yè)問題、增加財政稅收都起著舉足輕重的作用，以至于地方政府對該類企業(yè)一再縱容、甚至溺愛有加，成為標(biāo)榜政績的光環(huán)。更有甚者，龍頭企業(yè)與政府官員之間亦存在著不正當(dāng)?shù)年P(guān)系，以至于地方政府一再給予保護(hù)。如此種種，必將阻礙環(huán)境保護(hù)，破壞生態(tài)環(huán)境。

（四）完善相關(guān)程序，規(guī)范公益訴訟

“為實現(xiàn)公共利益可作的努力可以很多，但是，訴訟仍然是使社會獲得系統(tǒng)化變革的最強有力的工具?！雹劢瓊ィK文卿：《公益訴訟社會功能論》，載《政法論壇》2009年第1期。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟除了上文所述的明確法律授權(quán)之外，仍需要構(gòu)筑起一套合乎公益訴訟特殊程序的訴訟體系。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟雖然全國已有不少實踐，但不太樂觀地講，此類實踐都是不成體系的為了各類無關(guān)環(huán)境公益的政治作秀。若想真正落實環(huán)境公益訴訟，除了在司法實踐中積極嘗試探索之外，仍需要設(shè)計出一套規(guī)范環(huán)境公益訴訟的程序。適當(dāng)?shù)囊?guī)制，非但不會阻礙該項制度的探索，更能保證這種探索朝著正確的方向努力。在探索檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度中，應(yīng)從參與方式、審前程序、庭審程序、執(zhí)行程序等角度予以全面考慮。

在民事訴訟法司法解釋出臺和《環(huán)境保護(hù)法》《人民檢察院組織法》修改之前，檢察機關(guān)要作為環(huán)境公益訴訟的原告，直接提起環(huán)境公益訴訟將不太現(xiàn)實。筆者認(rèn)為，即便檢察機關(guān)獲得了直接提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，由于檢察機關(guān)工作的特殊性以及環(huán)境糾紛的復(fù)雜性，選擇直接提起訴訟的方式將為檢察機關(guān)增加太大的工作壓力，并且在單獨提起訴訟的情況下，證據(jù)收集、訴訟費用承擔(dān)、執(zhí)行情況等法律效果、社會效果均將受到影響。因此，應(yīng)鼓勵檢察機關(guān)發(fā)揮督促起訴、支持起訴等功能，聯(lián)合其他主體共同參與到環(huán)境公益訴訟之中，縱使不問最終的訴訟結(jié)果如何，參與的過程亦是一場無與倫比的生態(tài)保護(hù)的法治宣傳，讓被督促對象銘記自己肩上的責(zé)任，警惕不作為將導(dǎo)致的職務(wù)犯罪，讓被支持者明晰自己擁有的權(quán)利，即使實力不濟也要勇于同破壞環(huán)境的違法行為做抗?fàn)?，唯有不妥協(xié)的抗?fàn)幉拍芡苿迎h(huán)境保護(hù)的發(fā)展，生態(tài)文明的發(fā)展，才能找回曾經(jīng)的綠水青山、鳥語花香……

當(dāng)然，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，至少還需要解決以下一些問題，如是否需要設(shè)置環(huán)保執(zhí)法的前置程序、訴訟費用的承擔(dān)方式、庭審程序的特殊設(shè)置等一系列具體程序性問題。為了防止司法權(quán)對行政權(quán)以及對普通民眾的訴權(quán)造成過度干預(yù)，筆者建議在檢察機關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)該設(shè)置一定的前置程序，比如應(yīng)先向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保機關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的檢察建議；對污染或破壞環(huán)境的自然人、法人或組織發(fā)出停止侵害、排除危害、恢復(fù)環(huán)境等檢察建議；督促有關(guān)環(huán)保機關(guān)起訴等前置性限制，以此保證司法機關(guān)作為最后一道屏障的嚴(yán)肅性。在問卷調(diào)查中，贊成設(shè)置先向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保機關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的檢察建議作為前置程序的人次最多，占總數(shù)的比例為65.59%，見圖15。由于環(huán)境污染糾紛的訴訟標(biāo)的往往較為巨大，因此而產(chǎn)生的訴訟費用也并不低，在訴訟費用的承擔(dān)問題上，如果不進(jìn)行明確的規(guī)定，容易挫傷各參與主體的積極性。比如檢察院提起環(huán)境公益訴訟，勝訴則已，訴訟費用由被告方承擔(dān)；倘若檢察機關(guān)敗訴，是否應(yīng)該承擔(dān)因此而產(chǎn)生的訴訟費用呢？不承擔(dān)的話，法院的積極性是否又會受到削減呢？因此，在訴訟費用的承擔(dān)上，應(yīng)該設(shè)立專項的公益訴訟基金，該項公益基金用途之一是用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的修復(fù)；之二是用于支付原告因敗訴而產(chǎn)生的訴訟費用。

（五）重塑環(huán)境倫理，培育生態(tài)價值

任何一項制度的建立，最終都要具體到人去實行，而人能否遵循制度設(shè)計的初衷，根據(jù)內(nèi)心的準(zhǔn)則約束自身行為，避免制度異化，維護(hù)正常的社會秩序呢？在這當(dāng)中，人的環(huán)境倫理價值觀和環(huán)保意識顯得特別重要。踐行生態(tài)文明建設(shè)，能否轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人類中心主義價值觀，認(rèn)為一切生物皆為人所生的倫理觀，對于改變目前的生態(tài)環(huán)境起著決定性作用。雖然官方進(jìn)行了各種形式的環(huán)保宣傳，聯(lián)合國也將每年的6月5日定為世界環(huán)境日，但是人們的環(huán)保意識、合法維權(quán)意識仍未形成。真正的環(huán)保意識是將自身的生活環(huán)境與周圍的一切社會生產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的觀察，對有造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞威脅的生產(chǎn)行為進(jìn)行合法、合理的解決。

環(huán)境公益訴訟是依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益不可或缺的重要司法保障，而在專門從事法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)，以及專門從事環(huán)境保護(hù)工作的環(huán)保部門進(jìn)行的調(diào)查，獲得的數(shù)據(jù)仍不能讓人滿意，因此，倘若被調(diào)查的對象是針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同背景的普通民眾，那么他們對環(huán)境公益訴訟的熟悉程度更是可想而知。代表社會公益的檢察機關(guān)，應(yīng)厘清在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，環(huán)境優(yōu)位和環(huán)境也是生產(chǎn)力的認(rèn)識，樹立“以人為本”和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境倫理觀，方能真正遵循客觀正義，維護(hù)環(huán)境公益。在所在區(qū)域受理的環(huán)境公益訴訟案件中，當(dāng)事人主動申請檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的情況調(diào)查中，過半數(shù)者反映不曾主動申請檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，這樣的現(xiàn)象同樣反映了當(dāng)事人不了解訴訟程序，從側(cè)面表現(xiàn)出民眾環(huán)保意識并不如預(yù)想中的那么高。他們一般不懂得維護(hù)權(quán)益的合法渠道與方式，這或許是對司法解決糾紛的不信任，或許是不了解，總之，他們選擇的方式往往與現(xiàn)代法治國家的法治精神存在落差。在普通民眾環(huán)保意識程度調(diào)查中，關(guān)于檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的社會關(guān)注程度的調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果更是值得從事環(huán)保工作的人進(jìn)行深思。難道所謂的環(huán)境公益訴訟僅僅是一場博人眼球的“新聞秀”與“政治秀”？為何民眾環(huán)保欲望與環(huán)保責(zé)任存在如此巨大落差？

在此形勢下，非但不能放松對民眾環(huán)保意識的培養(yǎng)，而且要更加注重轉(zhuǎn)變其環(huán)境倫理觀?！叭祟惸壳八媾R的環(huán)境危機，不是源于科學(xué)技術(shù)提供資源（或治理污染）的速度慢于人類消費資源（或制造污染）的速度。與以往的歷史相比，人類目前所掌握的技術(shù)無疑是最先進(jìn)的；但是，環(huán)境危機正是我們擁有如此空前的技術(shù)力量的背景下產(chǎn)生的。因此，環(huán)境危機是不能通過單純的技術(shù)手段來解決的?！雹贄钔ㄟM(jìn)：《環(huán)境倫理：全球話語、中國視野》，重慶出版社2007年版，第417頁。因此，生態(tài)問題不僅僅是技術(shù)問題，環(huán)境危機的實質(zhì)是價值取向問題。應(yīng)樹立“眾生平等”、“天人合一”的環(huán)境理念，承擔(dān)“贊天地之化育”之使命，從而維護(hù)自然的和諧與美麗。同時，應(yīng)降低暴力方式維權(quán)事件的發(fā)生率，通過合理合法的方式進(jìn)行環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。通過讓普通民眾參與到環(huán)境公益訴訟過程，將公眾參與原則落實到具體的維權(quán)行動之中。

（責(zé)任編輯：劉 磊）

An Empirical Analysis on Public Prosecutors’ Roles Participating in Environmental Public Interest Litigation

Sun Hongkun

At present，the public prosecutors’ roles when participating public interest litigation are still in the “trial and error” phase on the environmental public interest litigation. When procuratorates participate in environmental public interest litigation，there are no specific procedural norms and a set of operating experience for reference. In environmental disputes，environmental authorities with a lot of information of polluting enterprises and other illegal evidences need the support of prosecuting organ which is familiar with the techniques of the proceedings and skills，the prosecuting organ also needs the environmental authorities to provide the necessary evidence. Environmental authorities and public prosecutors should collaborate and use the “steel teeth” of justice to provide a strong support for environmental enforcement. Through the empirical investigation of the main characteristics and realistic constraints of prosecuting organ in environmental public interest litigation. This article attemptes to find a way which fits our county’s reality for procuratorial organ involved in the environmental public interest litigation，thus boost the construction and improvement of ecological civilization’s justice mechanism.

Procuratorial organ；Environmental public interest litigation；Judicial mechanism

D926

A

2095-7076(2014)04-0089-23

*浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院教授，法學(xué)博士。

本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究——以14個案例為分析樣本”（項目編號：12YD23Z）的階段性成果。