檔案行政指導(dǎo)研究綜述

吳雁平

摘 要：檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一，它較之檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是一個(gè)新課題、新方法，相關(guān)研究剛剛起步。對(duì)檔案行政指導(dǎo)的概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問(wèn)題及對(duì)策等研究成果進(jìn)行梳理，不僅有利于今后的研究，也有助于實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；檔案；行政指導(dǎo)；綜述

1 檔案行政指導(dǎo)研究概況

為了方便對(duì)檔案行政指導(dǎo)研究情況的論述與探討，本文將學(xué)術(shù)期刊、博碩士論文中有關(guān)文獻(xiàn)視為理論界的研究成果，將檔案行政管理機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件視為實(shí)踐界的研究成果。

最早在文獻(xiàn)中提及“行政指導(dǎo)”一詞的是黃志剛1992年在《浙江檔案》上發(fā)表的《檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)書的建立》一文當(dāng)中。此后的22年間在知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞，“全文”為檢索項(xiàng)，可檢索到的文獻(xiàn)有66篇，其中期刊文獻(xiàn)58篇，碩士論文8篇。以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞，“篇名”為檢索項(xiàng)，可檢索到的文獻(xiàn)有14篇期刊文獻(xiàn)。僅僅從數(shù)量上看，提及“檔案行政指導(dǎo)”的多，專門論之的少。

在“全文”項(xiàng)檢索到的66篇文獻(xiàn)中署名文獻(xiàn)60篇，涉及作者60人，其中發(fā)表文獻(xiàn)2篇以上的有張卓（4篇）、簡(jiǎn)瑩瑩（2篇）、姚笑云（2篇）、李建芳（2篇）、劉東斌（2篇）、楊立人（2篇）6人。以1/10的人數(shù)，發(fā)表近27%的文獻(xiàn)數(shù)（14篇）成為核心作者群。

2 檔案行政指導(dǎo)研究的主要內(nèi)容與成果

2.1 檔案行政指導(dǎo)的概念。從理論界來(lái)看，代表性的定義有以下幾種：

謝凌奕：“所謂‘檔案行政指導(dǎo)，是指國(guó)家檔案行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi)，對(duì)特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)等運(yùn)用非強(qiáng)制性的手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)檔案工作目的的行為?！盵1]

路君蘭：“檔案行政指導(dǎo)是指國(guó)家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)，對(duì)所轄范圍內(nèi)的檔案事務(wù)，通過(guò)采取示范、引導(dǎo)、敦促、建議等非強(qiáng)制手段，在行政相對(duì)人的同意或協(xié)助下，指導(dǎo)相對(duì)人為或不為一定行為，從而實(shí)現(xiàn)一定檔案行政目的的檔案行政行為。”[2]

張卓：“檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其職責(zé)范圍內(nèi)，為引導(dǎo)行政管理相對(duì)人作出或不作出某種行為，根據(jù)法律精神、原則，開(kāi)展的勸告、建議、說(shuō)明、提醒、警示等行政行為。”[3]

陳婷婷：“檔案行政指導(dǎo)是一種不以行政強(qiáng)制為特征的新型行政手段或方式。它是檔案行政主體為實(shí)現(xiàn)檔案行政目的，通過(guò)倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸告和激勵(lì)等方式，指導(dǎo)檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作者按照某種規(guī)范作為或者不作為的一種不具有強(qiáng)制拘束力的行政行為?！盵4]

實(shí)踐界對(duì)檔案行政指導(dǎo)的定義：

《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見(jiàn)》表述為：“檔案行政指導(dǎo)是指檔案行政執(zhí)法部門在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，采用具體的指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵(lì)、指示等非強(qiáng)制性方式，征得行政相對(duì)人的配合和同意，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，從而有效實(shí)現(xiàn)行政管理目的?！盵5]

《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊(cè)》表述為：“行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家的政策規(guī)定或者法律原則，針對(duì)特定的公民、法人或其他組織，用非強(qiáng)制性的方法或手段，取得該行政相對(duì)方的同意或協(xié)助，有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的的主動(dòng)的管理行為?！盵6]

從上述定義中可以看到，無(wú)論是理論界，還是實(shí)踐界，對(duì)檔案行政指導(dǎo)已經(jīng)形成了一些共識(shí)，但還存在著一些分歧。

主要共識(shí)有：一是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政機(jī)關(guān)的行政行為；二是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其法定職責(zé)（轄區(qū)）范圍內(nèi)的行政行為；三是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施的行政行為；四是檔案行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為；五是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)的主動(dòng)行政行為；六是檔案行政指導(dǎo)采用指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵(lì)、指示等多種方式；七是檔案行政指導(dǎo)是需相對(duì)方的同意或協(xié)助的行政行為；八是檔案行政指導(dǎo)是為實(shí)現(xiàn)檔案行政管理目的的行政行為。

主要分歧有：一是黨的路線、方針、政策是否可以成為檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)；二是檔案行政指導(dǎo)的對(duì)象是特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)，還是一切檔案行政管理相對(duì)人。

2.2 檔案行政指導(dǎo)的主體。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)主體，理論界的觀念有三種不同意見(jiàn)。金梅認(rèn)為：“行使檔案行政指導(dǎo)的主體是國(guó)家檔案行政管理機(jī)關(guān)?！盵7]姚笑云認(rèn)為：“檔案行政指導(dǎo)的主體是國(guó)家檔案行政管理部門以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門?！盵8]楊立人、簡(jiǎn)瑩瑩認(rèn)為：“行政指導(dǎo)主體的范圍與行政主體大致相當(dāng)。檔案行政指導(dǎo)仍屬于檔案行政工作，因而檔案行政指導(dǎo)的主體仍屬于檔案行政主體，各級(jí)檔案行政部門，以及經(jīng)授權(quán)的檔案館、室都可以成為檔案行政指導(dǎo)主體?！盵9]值得一提的是，這三種觀念提出的時(shí)間分別是2006年、2009年和2011年，簡(jiǎn)單地看，檔案界對(duì)檔案行政指導(dǎo)主體范圍的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸漸擴(kuò)大的趨向。

2.3 行政指導(dǎo)的分類。檔案行政指導(dǎo)的分類是行政指導(dǎo)的重要內(nèi)容，然而檔案學(xué)界對(duì)此研究非常之少。目前僅有謝凌奕的《淺析檔案行政指導(dǎo)》一文。文中認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)可以劃分為兩種：助成性檔案行政指導(dǎo)和規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)。前者主要是指檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以幫助、促進(jìn)相對(duì)人自身利益或檔案工作發(fā)展為目的。后者主要是指檔案執(zhí)法指導(dǎo)，以維護(hù)、增進(jìn)公共利益，預(yù)防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生為目的，對(duì)違反檔案法規(guī)的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。[10]相比之下，實(shí)踐界對(duì)此的認(rèn)識(shí)略深一些?！独ッ魇谐守暱h檔案局行政指導(dǎo)工作手冊(cè)》中指出，檔案行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類，并專門列出了若干種檔案行政指導(dǎo)的種類。如，以行政指導(dǎo)有無(wú)具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)和無(wú)法律根據(jù)的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的對(duì)象是否具體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為普遍的行政指導(dǎo)和個(gè)別的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。并對(duì)不同種類的檔案行政指導(dǎo)作出了說(shuō)明。[11]

2.4 檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)，現(xiàn)有文獻(xiàn)中沒(méi)有專論。目前可見(jiàn)的，一是在有關(guān)檔案行政指導(dǎo)定義中“檔案行政指導(dǎo)是指國(guó)家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)”的籠統(tǒng)表述；二是楊立人、簡(jiǎn)瑩瑩認(rèn)為：“檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)可歸結(jié)為三方面：一是檔案組織法，二是檔案行為法，三是一般檔案規(guī)范。”[12]

2.5 檔案行政指導(dǎo)的特征。對(duì)于檔案行政指導(dǎo)的特點(diǎn)，理論界歸納為行政性和服務(wù)性并重、非強(qiáng)制性和多手段性[13]、行政指導(dǎo)與行政許可、行政處罰等強(qiáng)制手段并存、綜合性指導(dǎo)與專業(yè)性指導(dǎo)并存、宏觀指導(dǎo)與微觀指導(dǎo)并存。[14]

2.6 檔案行政指導(dǎo)的作用、重要性、意義。謝凌奕認(rèn)為：積極推行與實(shí)施檔案行政指導(dǎo)是建立、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代行政法制成本效益原則的要求，也是檔案工作的性質(zhì)要求。

黃志勇、張燕、金梅等認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)是對(duì)現(xiàn)行法律不完備的地方及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充；是調(diào)動(dòng)行政管理者的積極性和創(chuàng)造性，是及時(shí)、靈活、有效地協(xié)調(diào)與管理對(duì)象之間的關(guān)系，是利用非強(qiáng)制性、適應(yīng)性、能動(dòng)性、多樣性、服務(wù)性等特點(diǎn)推動(dòng)工作開(kāi)展。

林琳認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)是檔案行政部門依法行政的必要補(bǔ)充；能有效地預(yù)防和抑制檔案違法活動(dòng)；充分體現(xiàn)了檔案部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)的要求。

實(shí)踐中，“北京市檔案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現(xiàn)了自主建檔、堅(jiān)守商業(yè)秘密、無(wú)償指導(dǎo)、建檔標(biāo)準(zhǔn)不搞‘一刀切等原則，得到了非公有制企業(yè)的普遍認(rèn)同，并取得了很好的行政目的”。[15]

2.7 檔案行政指導(dǎo)的范圍。關(guān)于對(duì)檔案行政指導(dǎo)范圍的界定，理論界基本上沒(méi)有涉及，目前僅有的只是對(duì)檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中其范圍的劃定有所論及。即對(duì)私人檔案微觀管理的指導(dǎo)（包括對(duì)私人檔案的形成、整理、保管、流轉(zhuǎn)等各方面）；對(duì)私人檔案申報(bào)登記的指導(dǎo)；對(duì)檔案館接收寄存、捐贈(zèng)、出售私人檔案的指導(dǎo)。[16]

2.8 檔案行政指導(dǎo)的制度。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)制度，理論界同樣論及不多。主要觀點(diǎn)認(rèn)為檔案行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)建立健全：檔案行政指導(dǎo)審查制度；檔案行政管理的信息發(fā)布、告示制度；[17]檔案行政管理部門建議、勸告、告誡制度；檔案部門的行政調(diào)解和協(xié)調(diào)制度；檔案部門的行政獎(jiǎng)勵(lì)制度；行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)制度；檔案行政管理評(píng)議制度和調(diào)研制度；檔案行政責(zé)任制度和救濟(jì)制度。[18]

2.9 檔案行政指導(dǎo)面臨的問(wèn)題。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)面臨的問(wèn)題，理論界多有討論，歸納起來(lái)主要包括觀念認(rèn)識(shí)、實(shí)踐和制度規(guī)范三個(gè)方面。觀念認(rèn)識(shí)方面：檔案行政指導(dǎo)主體的不適應(yīng)，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，指導(dǎo)的方式單一，方法落后；對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理的認(rèn)識(shí)有待提高，如重執(zhí)法、輕指導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)職能被弱化；行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一是行政指導(dǎo)異化，二是與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混淆，三是行政指導(dǎo)不作為；檔案學(xué)術(shù)界對(duì)行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理領(lǐng)域的研究還沒(méi)有引起足夠的關(guān)注。

實(shí)踐方面：檔案行政指導(dǎo)本身還有許多不成熟的因素，指導(dǎo)效能與行政權(quán)限存在矛盾；行政指導(dǎo)與行政強(qiáng)制的矛盾，混淆了行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法的區(qū)別，把行政指導(dǎo)當(dāng)成強(qiáng)制性的行政執(zhí)法活動(dòng)來(lái)開(kāi)展，檔案行政指導(dǎo)的科學(xué)性有待提高；行政指導(dǎo)與能力建設(shè)存在矛盾，行政指導(dǎo)執(zhí)行人素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)指導(dǎo)缺乏信任，檔案行政指導(dǎo)人員自身的素質(zhì)有待提高；一些行政指導(dǎo)行為的透明度不足。

制度規(guī)范方面：檔案行政指導(dǎo)的運(yùn)作機(jī)制不完善，缺少配套的行政行為；行政指導(dǎo)責(zé)任未制度化、具體化；行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度不高；行政指導(dǎo)的隨意性太強(qiáng)，缺乏必要的程序控制，對(duì)檔案行政指導(dǎo)的監(jiān)督約束機(jī)制亟待完善，表現(xiàn)在缺乏信息公布機(jī)制，行為不透明；缺乏調(diào)研論證，決策不科學(xué)；沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，過(guò)程不民主，缺少公眾參與及表達(dá)意見(jiàn)的途徑，且責(zé)任不甚明確，救濟(jì)乏力等。

2.10 檔案行政指導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。張卓認(rèn)為，檔案行政指導(dǎo)行為在實(shí)施過(guò)程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：給行政指導(dǎo)相對(duì)人造成損失；引發(fā)行政指導(dǎo)相對(duì)人的不信任感；行政指導(dǎo)行為因違法被撤銷；引發(fā)行政爭(zhēng)議；不當(dāng)擠占行政資源，等等。究其原因有三：一是行政指導(dǎo)人員的素質(zhì)不高；二是行政指導(dǎo)人員的責(zé)任感不強(qiáng)，行政指導(dǎo)缺乏統(tǒng)籌考慮，三是行政指導(dǎo)工作機(jī)制的欠缺。[19]

2.11 檔案行政指導(dǎo)的對(duì)策思考。理論研究者關(guān)注最多的方面是如何開(kāi)展檔案行政指導(dǎo)工作，大家“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”，提出了不少對(duì)策，梳理后的結(jié)果：

周長(zhǎng)岱認(rèn)為：“首先，必須轉(zhuǎn)變觀念。其次，要將檔案行政指導(dǎo)行為與檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制行為相結(jié)合。最后，要不斷探索新的、有效的行政指導(dǎo)方式并及時(shí)予以總結(jié)，然后以制度的形式使之規(guī)范化?！盵20]

張燕認(rèn)為，在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題有：一是完善檔案行政指導(dǎo)相關(guān)制度；二是檔案行政指導(dǎo)要有針對(duì)性，注重指導(dǎo)實(shí)效；三是將行政指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來(lái)運(yùn)用；四是注意行政成本效益原則。[21]

金梅認(rèn)為，檔案行政指導(dǎo)的完善途徑有四：一是提高認(rèn)識(shí)水平，實(shí)現(xiàn)觀念更新；二是加強(qiáng)理論研究，進(jìn)行規(guī)律探索；三是加快立法步伐，完善法律規(guī)范；四是采取配套措施，注重制度創(chuàng)新。[22]

姚笑云認(rèn)為，加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)制的有效途徑：一是加強(qiáng)立法，明確法律責(zé)任；二是建立制度，規(guī)范行為程序；三是轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，提高人員素質(zhì)；四是采取措施，構(gòu)建行為模式。[23]

林琳認(rèn)為，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，為檔案行政指導(dǎo)提供組織保障；健全制度，完善機(jī)制，加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)工作體系建設(shè)；明確程序，加強(qiáng)監(jiān)督，為檔案行政指導(dǎo)科學(xué)化、規(guī)范化提供保障；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新，為檔案行政指導(dǎo)工作注入新的生機(jī)與活力；加強(qiáng)培訓(xùn)，深入調(diào)研，為檔案行政指導(dǎo)提供智力支持。此五項(xiàng)是做好檔案行政指導(dǎo)工作的有效措施。[24]

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一，是檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段與方法。與我們所熟悉的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)相比，還是一個(gè)新課題、新方法。不僅理論界的相關(guān)研究剛剛起步，規(guī)模不大，成果寥寥，實(shí)踐界的應(yīng)用也只限于個(gè)別地方的個(gè)別檔案行政管理機(jī)關(guān)，非常有限。但畢竟相關(guān)研究與應(yīng)用已經(jīng)起步，不是從零開(kāi)始。本文對(duì)理論界與實(shí)踐界有關(guān)檔案行政指導(dǎo)概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問(wèn)題及對(duì)策等研究成果進(jìn)行梳理，意在對(duì)檔案行政指導(dǎo)研究作一小結(jié)，為日后理論研究與實(shí)踐應(yīng)用提供方便?？梢灶A(yù)料，隨著社會(huì)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，依法治檔及檔案工作依法行政的進(jìn)展，檔案行政指導(dǎo)將會(huì)成為檔案理論界與實(shí)踐界又一個(gè)研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)。加強(qiáng)這方面的研究不僅有利于檔案法制建設(shè)、依法治檔的理論研究，也有助于推動(dòng)檔案行政管理實(shí)踐的法治化。

﹡本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）階段成果。

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（作者單位：開(kāi)封市檔案局 來(lái)稿日期：2013-10-18）