城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)情況調(diào)查
——以剛察縣為例

田志華 蔣宗源 仁青加措

（1.青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，西寧 810016；2.剛察縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，青海 812300）

城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)情況調(diào)查
——以剛察縣為例

田志華1蔣宗源1仁青加措2

（1.青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，西寧 810016；2.剛察縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，青海 812300）

本文對剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研和分析，探討剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中存在的問題，提出進(jìn)一步提高剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)水平的對策和建議。

剛察縣 廉租住房 公共租賃住房 保障性安居工程

一、剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）剛察縣概況

剛察縣位于青海省東北部，隸屬于海北藏族自治州，是青海省重點(diǎn)牧業(yè)縣之一。全縣轄4鄉(xiāng)1鎮(zhèn)1場，31個(gè)行政村，95個(gè)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)合作社；總?cè)丝?.2萬人，有藏、漢、蒙古、回、土、撒拉等12個(gè)民族，少數(shù)民族人口占70.82%，其中藏族占總?cè)丝诘?3.38%，是以藏族為主的多民族聚居地；絕大部分地區(qū)海拔在3300米至3800米，是全州唯一的五類區(qū)縣份。境內(nèi)青海湖是國內(nèi)第一大咸水湖，湖面面積4473平方公里。剛察縣不僅草原面積大，而且各種自然資源豐富，現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)資源10余種，已探明煤炭儲量28.4億噸，水能資源蘊(yùn)藏量28.7萬千瓦，野生動植物種類繁多。

表1 2009年—2013年剛察縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

從表1可以看出：盡管剛察縣的經(jīng)濟(jì)總量小，但是其發(fā)展態(tài)勢較好，地區(qū)生產(chǎn)總值五年翻了四番，一般財(cái)政預(yù)算收入翻了近十番；盡管剛察縣人均純收入還處于低下水平，但五年來城鎮(zhèn)居民人均純收入增長了65%，農(nóng)牧民人均可支配收入增長了103%。

（二）剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)情況

剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)以廉租住房和公共租賃住房為主要形式①考慮到棚戶區(qū)改造和墾區(qū)改造的不連續(xù)性，本文對剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程的相關(guān)分析均以廉租住房和公共租賃住房為例進(jìn)行。，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了一定的棚戶區(qū)和墾區(qū)改造，并同時(shí)伴隨直接的補(bǔ)助資金發(fā)放。

2009年，剛察縣主要落實(shí)了廉租住房的建設(shè)，共解決296戶城鎮(zhèn)困難家庭的住房問題。

2010年，在保障性安居工程建設(shè)中共投資1560萬元，實(shí)際到位1523萬元。其中，實(shí)施廉租住房建設(shè)240套，現(xiàn)已竣工，入住率達(dá)100%；實(shí)施公共租賃住房建設(shè)180套，補(bǔ)助資金495.72萬元，入住率達(dá)100%；城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造實(shí)際到位資金10萬元，以拆遷補(bǔ)償方式全部發(fā)放到位。

2011年共實(shí)施廉租住房1150套（其中購改租115套）、公共租賃住房800套、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造550套。完成城鎮(zhèn)廉租住房1150套，總投資7015萬元。完成公共租賃住房800套，項(xiàng)目補(bǔ)助資金4760萬元。完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造550套。

2012年建設(shè)公共租賃住房500套，工程總投資3799萬元，并對國有墾區(qū)（黃玉農(nóng)場）符合相關(guān)規(guī)定的購房戶職工進(jìn)行資金補(bǔ)助。

2013年無城鎮(zhèn)保障性住房新建任務(wù)，主要建設(shè)完成了2011年和2012年續(xù)建項(xiàng)目。城鎮(zhèn)保障性住房續(xù)建項(xiàng)目共計(jì)2335套（其中：公共租賃住房1300套、廉租住房1035套）。

（三）剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程管理情況

1.廉租住房管理。剛察縣在廉租住房管理方面并未制定相關(guān)辦法，完全按照2007年12月1日起執(zhí)行的《青海省城鎮(zhèn)最低生活保障家庭廉租住房管理暫行辦法》進(jìn)行管理和實(shí)施相關(guān)建設(shè)。

廉租住房保障對象：一是無自有住房的低保家庭；二是自有住房人均建筑面積在8平方米以下的低保家庭。保障方式采用租賃住房補(bǔ)貼和實(shí)物配租等方式實(shí)施。廉租住房保障面積按每戶建筑面積35平方米確定，作為發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼和計(jì)算實(shí)物配租租金的標(biāo)準(zhǔn)。

廉租住房的來源主要包括政府出資建設(shè)和收購的住房、騰空的公有住房、社會捐贈以及其他渠道籌集的住房等。保障對象家庭經(jīng)濟(jì)條件改善后，可自愿申請按經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格購買所租住房。

2.公共租賃住房管理。參照《青海省公共租賃住房管理辦法》，2012年4月，剛察縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局制訂了《剛察縣公共租賃住房管理暫行辦法》，明確了公共租賃住房適用對象、建設(shè)管理等相關(guān)內(nèi)容。

公共租賃住房房源主要通過政府投資建設(shè)或收購、在棚戶區(qū)改造以及商品房開發(fā)中配建、各類企業(yè)以及其他投資主體建設(shè)等方式多渠道籌集。公共租賃住房實(shí)行合同管理，合同期限最長為5年。公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)原則上控制在市場租金水平的70%左右，并實(shí)行動態(tài)管理。租住公共租賃住房5年期滿后，有購買意愿且符合購買條件的，可選擇購買租住的公共租賃住房。承租人通過購買、獲贈、繼承等方式在申請公共租賃住房所在地獲得其他住房或在租賃期內(nèi)超過政府規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)退出公共租賃住房。

（四）剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程資金來源

1.廉租住房資金來源。廉租住房保障資金以財(cái)政預(yù)算安排為主，主要包括：各級財(cái)政預(yù)算安排，住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后的全部余額，土地出讓凈收益的10%以上，社會捐贈的資金，其他渠道籌集的資金。廉租住房保障資金由省、州（地、市）、縣三級人民政府共同負(fù)擔(dān)，納入本級財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專戶管理，專項(xiàng)用于租賃住房補(bǔ)貼的發(fā)放和購建廉租住房。青海省對各地所需的租賃住房補(bǔ)貼資金和實(shí)物配租廉租住房的購建資金給予70%的補(bǔ)助，由省財(cái)政和發(fā)展改革部門會同相關(guān)部門分別審核下達(dá)。建立廉租住房維修基金，其來源主要是：廉租住房的租金收入，新建廉租住房按每平方米建安造價(jià)不超過1%提取的資金，舊住房按收購價(jià)款不超過10%提取的資金。維修基金實(shí)行預(yù)算專戶管理，由地方政府統(tǒng)籌使用。

2.公共租賃住房資金來源。政府投資建設(shè)公共租賃住房資金包括：中央補(bǔ)助資金、地方財(cái)政預(yù)算安排資金、土地出讓收益、信貸資金、住房公積金貸款以及公共租賃住房租金收入、出售收入等。其他社會投資主體建設(shè)公共租賃住房資金包括：租住者繳納資金、政府補(bǔ)助資金、信貸資金以及自行管理的公共租賃住房租金收入等。

二、剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)中存在的問題

（一）財(cái)政投入不足，融資渠道狹窄

加大城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的力度，資金成為最為關(guān)鍵的問題。無論是新建、改建還是市場收購或租賃，都需要大量的資金支持。

從表2可以看出：一是剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)資金缺口較大，2010年資金缺口為37萬元，2011年資金缺口為1016萬元；二是資金投入以中央和省級補(bǔ)助為主，地方自籌部分微乎其微；三是投入額度遠(yuǎn)超過了剛察縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受能力，例如：2011年，剛察縣保障性安居工程總投資1.2億左右，當(dāng)年地方財(cái)政一般預(yù)算收入僅為9626萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。

表2 2009年—2013年剛察縣保障性安居工程建設(shè)資金狀 單位：萬元

據(jù)調(diào)查，當(dāng)前剛察縣房屋建筑造價(jià)約為每平方米1500元，而隨著建筑原材料價(jià)格上漲、人工工資增長，盡管中央補(bǔ)助資金和省級配套資金給予城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的扶持力度是肯定的，卻沒有考慮隨著成本增加而增長；加之剛察縣經(jīng)濟(jì)總量小，貧困人口基數(shù)大，住房困難群眾多，建設(shè)任務(wù)重，自然環(huán)境惡劣，建設(shè)難度大，地方財(cái)政拮據(jù)，造成了地方配套資金落實(shí)困難，導(dǎo)致水電路等配套設(shè)施實(shí)施困難，使得保障性安居工程建設(shè)資金投入仍顯不足。

對于除了中央補(bǔ)助和省級配套資金之外的資金缺口，剛察縣一般通過銀行貸款和民間融資來彌補(bǔ)，雖然方向明確，但具體落實(shí)中出現(xiàn)了很多不確定性，是否能夠爭取到銀行貸款，是否能夠成功籌集到民間資金，很大程度上取決于政府的努力狀況，更有靠運(yùn)氣的情況出現(xiàn)。

（二）土地供應(yīng)模式亟待改善

1.保障性安居工程用地儲備缺少規(guī)劃，選址布局不盡合理。按照規(guī)定，為了適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)模的需要，每年都會制定土地供應(yīng)計(jì)劃，根據(jù)市場需求提供一定數(shù)量的土地來進(jìn)行保障性安居工程建設(shè)。但是由于城市化進(jìn)程加速，城市人口規(guī)模增長速度過快和供應(yīng)的土地被開發(fā)商囤積等原因，造成土地二級市場的土地有效供應(yīng)嚴(yán)重不足。同時(shí)，受土地財(cái)政的影響，地價(jià)較高的地區(qū)地塊，政府還是不太愿意提供用作保障性安居工程用地，城鎮(zhèn)保障性安居工程一般都建在偏僻的郊區(qū)或地段較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)；對于保障性安居工程的土地布局等方面，相關(guān)部門關(guān)注也較少，甚至有人認(rèn)為保障性安居工程有地有房就已經(jīng)可以了，不用過于精細(xì)地進(jìn)行空間選址和布局規(guī)劃。正是由于保障性安居工程用地缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致用地供應(yīng)滯后、選址隨意、布局缺乏必要的合理性。

2.保障性安居工程的土地儲備缺乏監(jiān)控和評價(jià)體系。一是在以地生財(cái)、經(jīng)營城市等理念的指導(dǎo)下，地方政府沒有考慮長遠(yuǎn)利益超量出讓土地或?qū)е峦恋爻鲎尳Y(jié)構(gòu)失衡。在土地供應(yīng)中，用于高檔商品房和普通商品房建設(shè)的比例往往較高，對解決低收入人群住房問題的保障性安居工程土地供應(yīng)較少，導(dǎo)致了土地儲備制度偏離了原先設(shè)定的政策目標(biāo)，低收入人群的住房問題并沒有得到解決，政府與民奪利有愈演愈烈之態(tài)勢。二是一些劃撥的土地并不適合進(jìn)行保障性安居工程建設(shè)。政府經(jīng)常將一些土地補(bǔ)償費(fèi)和拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)較高的地段劃撥給開發(fā)商，不但增加了開發(fā)難度，也增加了開發(fā)成本，不利于保障性安居工程的建設(shè)。三是開發(fā)商有自利的傾向。開發(fā)商為了自身利益最大化，從政府手里取得劃撥土地后，小部分會改變土地的用途，以打擦邊球的形式附帶商業(yè)開發(fā)。

3.政府職能部門間協(xié)調(diào)難度大。保障性安居工程的土地儲備和供應(yīng)是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，需要國土、建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)、社會保障、財(cái)政、金融、國資、民政等各職能部門的全力支持和配合。同時(shí)，要提高土地儲備體系的運(yùn)作效率，也必須將土地儲備運(yùn)營與整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、近期建設(shè)計(jì)劃、房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃、資金籌措計(jì)劃等有機(jī)地結(jié)合起來，并把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動。而在現(xiàn)行行政管理體制下，國土、建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)都是分設(shè)，加大了行政成本；而且民政、社會保障等這些主要參與部門與國土等部門分屬于不同的領(lǐng)導(dǎo)管轄，在實(shí)際操作過程中各部門間的分工很明確，但要實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)調(diào)和合作卻較為艱難。

（三）稅收優(yōu)惠力度不夠

剛察縣對公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營的優(yōu)惠政策嚴(yán)格按照《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕88號）執(zhí)行。優(yōu)惠政策主要包括：對公租房建設(shè)期間用地及公租房建成后占地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；對公租房經(jīng)營管理單位建造公租房涉及的印花稅予以免征；對公租房經(jīng)營管理單位購買住房作為公租房，免征契稅、印花稅；對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為公租房房源，且增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的，免征土地增值稅；企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織捐贈住房作為公租房，符合稅收法律法規(guī)規(guī)定的，捐贈支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；對經(jīng)營公租房所取得的租金收入，免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅。對廉租住房建設(shè)和運(yùn)營的優(yōu)惠政策參照公共租賃住房優(yōu)惠執(zhí)行。

由于保障性安居工程所需建設(shè)資金數(shù)額大，已出臺多種類的優(yōu)惠措施和政策支持力度仍顯不足，種類上還有增加的空間。

（四）法律法規(guī)體系尚不健全

與發(fā)達(dá)國家相比，我國的城鎮(zhèn)保障性安居工程法制化建設(shè)比較滯后，有關(guān)住房保障的政策和制度基本上是由國務(wù)院或建設(shè)部等相關(guān)部門以通知、指導(dǎo)意見或辦法的形式發(fā)布，大都屬于政策性規(guī)定，存在隨意性和不穩(wěn)定性。自2003年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》以來，至今僅出臺了《廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》等政策法規(guī)文件，不僅缺乏全國性的住房保障法規(guī)，甚至連基本的《住房保障法》都尚未頒布，導(dǎo)致在實(shí)際操作中，對政府及有關(guān)部門特別是地方政府的住房保障責(zé)任缺乏足夠的約束力。與此同時(shí)，現(xiàn)行的住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等住房保障制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些問題，與目前缺乏一部較高位階的關(guān)于住房保障制度的法律有著密切關(guān)系。甚至因?yàn)槿狈?quán)威法律的規(guī)定和約束，地方政府便熱衷于土地經(jīng)營和城市經(jīng)營，紛紛將有限的財(cái)力用于各種政績工程形象工程和面子工程，而忽視了城鎮(zhèn)保障性安居工程。

（五）政府職責(zé)定位尚不明確

由于城鎮(zhèn)保障性安居工程是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涉及到政府的職能交替，各個(gè)系統(tǒng)的共同努力，而全省范圍內(nèi)僅有西寧市成立了住房保障和房產(chǎn)管理局專門負(fù)責(zé)保障性安居工程事宜，其余州、縣均以本級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭相關(guān)單位實(shí)施。政府是保障性安居工程實(shí)施的主體，直接對實(shí)施效果負(fù)責(zé)，涉及到城鎮(zhèn)保障性安居工程的資金落實(shí)、土地落實(shí)、稅費(fèi)減免、分配管理、工程質(zhì)量監(jiān)督管理、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范、信息公開等諸多工作都需要政府牽頭完成，政府工作效率及工作完成質(zhì)量直接關(guān)系到城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的質(zhì)量，以及服務(wù)住房困難群眾的質(zhì)量。

三、加強(qiáng)剛察縣城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的對策及建議

（一）增加財(cái)政投入

提供社會保障和公平收入分配是中央政府的主要職責(zé)，因此保障性安居工程首先是中央政府的責(zé)任；同時(shí)，剛察縣財(cái)政也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、住房價(jià)格和房屋供求等具體情況，為保障性安居工程建設(shè)提供更多的資金保障。目前發(fā)達(dá)國家都把住房保障列為財(cái)政支出重要項(xiàng)目予以保障。從表3可以看出，2009年—2013年，我國保障性安居工程支出占全國公共財(cái)政支出的比重雖然逐年遞增，但長期偏低，比重最高的2012年也僅為2.49%，因此，建立健全中央對地方住房保障資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大公共財(cái)政對保障性安居工程建設(shè)的支持力度很有必要，也迫在眉睫。同時(shí)，要積極建立可持續(xù)的住房補(bǔ)貼形式。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，由政府或企業(yè)貼息貸款幫助中等收入家庭支付購房首付款；以優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策引導(dǎo)私營企業(yè)參與建造公共住房，面向中低收入家庭出租經(jīng)營，并在一定年限后，優(yōu)先出售給承租家庭。同時(shí)，在大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程的同時(shí)，要逐步完善和實(shí)施以租賃住房補(bǔ)貼為主的貨幣直補(bǔ)住房保障方式，把補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到低收入家庭手中。

表3 我國保障性安居工程支出占全國財(cái)政支出的比重 單位：億元

（二）拓寬融資渠道

1.適當(dāng)發(fā)行國債和地方債籌集建設(shè)相關(guān)資金。一是在國家增發(fā)的財(cái)政債券中提取一部分用以保障性安居工程建設(shè)，中低收入者按照國家規(guī)定可以享受國債專項(xiàng)資金現(xiàn)金補(bǔ)貼和貸款貼息兩種補(bǔ)貼方式，也就是要大力鼓勵(lì)中低收入家庭購買國債和地方專項(xiàng)債券，充分享受政策優(yōu)惠。可以考慮允許地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券，用于保障性安居工程建設(shè)。地方債發(fā)行數(shù)額要總體考慮保障性安居工程臨時(shí)性融資缺口來確定，地方政府根據(jù)自身財(cái)政收支運(yùn)行情況確定償還期限。財(cái)政部應(yīng)根據(jù)地方政府上報(bào)的專項(xiàng)債券發(fā)行計(jì)劃，按照成熟一期發(fā)行一期的原則，盡快組織債券發(fā)行，快速保證保障性安居工程獲得相應(yīng)的建設(shè)資金。

2.發(fā)行住房彩票籌集建設(shè)相關(guān)資金。可以從當(dāng)前發(fā)行的福利彩票和體育彩票中抽取部分資金用于保障性安居工程建設(shè)，也可以單獨(dú)發(fā)行住房彩票，以吸收更多的社會資金，用于保障性安居工程建設(shè)。

3.積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本根據(jù)各地保障性安居工程建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和棚戶區(qū)改造住房等保障性安居工程建設(shè)，按規(guī)定或合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格面向政府核定的保障對象出租、出售。

4.設(shè)立住房保障的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。由政府成立一個(gè)新的政策性銀行，專門從事住房金融業(yè)務(wù)，并且這個(gè)新的政策性銀行應(yīng)類似于國家機(jī)關(guān)不以營利為目的。

5.嘗試推行個(gè)人住房抵押貸款證券化。在我國住宅抵押貸款形成一定規(guī)模以后，可以借鑒美國等國家的住宅融資經(jīng)驗(yàn)，讓金融機(jī)構(gòu)以房產(chǎn)作擔(dān)保，向全社會發(fā)行抵押債券并上市交易，使銀行通過證券來轉(zhuǎn)移債權(quán)。要推動住房抵押貸款證券化，可以考慮組建專門從事住房抵押貸款證券化業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，按既定標(biāo)準(zhǔn)收購個(gè)人住房公積金貸款及個(gè)人住房商業(yè)性貸款，以此為基礎(chǔ)發(fā)行債券籌集資金，實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)。

（三）確保土地供應(yīng)

在城鎮(zhèn)保障性安居工程的土地供應(yīng)中，必須保證總量、質(zhì)量合理，采取切實(shí)可行的政策措施，降低建造成本，確保有效地為城市住房困難家庭提供合適的住房。要構(gòu)建合理的保障性安居工程土地規(guī)劃、儲備和監(jiān)督機(jī)制。

在土地供應(yīng)的規(guī)劃方面，國土、規(guī)劃、社會保障等部門首先應(yīng)對本行政區(qū)內(nèi)的被保障人口進(jìn)行調(diào)查，并且根據(jù)人均保障住房標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算用地需求，在清楚認(rèn)識總需求量的基礎(chǔ)上，編制土地供應(yīng)計(jì)劃。在規(guī)劃和儲備土地過程中，國土、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)改委等部門在住房項(xiàng)目土地供應(yīng)、規(guī)劃、立項(xiàng)、方案審批中應(yīng)嚴(yán)格予以落實(shí)，并且在用地規(guī)劃、國有土地劃撥決定書或者國有土地劃撥決定書或者國有土地使用權(quán)出讓合同中明確配套建設(shè)的保障性安居工程的建筑面積、套數(shù)、布局、套型，以及建成后由政府按成本價(jià)回購等事項(xiàng)。

在保障性安居工程土地供給儲備方面，政府應(yīng)該劃出部分土地收益作為專門的保障性安居工程用地儲備專用基金，同時(shí)積極開拓土地儲備資金來源，建立包括政府撥款、銀行貸款、政府型基金以及其他各類公共基金等在內(nèi)的保障性安居工程儲備專用基金，并通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對土地儲備基金進(jìn)行運(yùn)作；并大力推進(jìn)政策性貸款在銀行貸款中的比重。勇敢嘗試就保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目推行低息政策性貸款，實(shí)施具有公益性質(zhì)和社會保障性質(zhì)的項(xiàng)目資金融通。

在保障性安居工程土地供給監(jiān)控和評價(jià)方面，盡快構(gòu)建相關(guān)機(jī)制。公開保障性安居工程建設(shè)過程中土地收購、開發(fā)、儲備和出讓等環(huán)節(jié)中的信息，建立土地儲備的檢查和聽證制度，保證公眾對土地儲備運(yùn)行中重大決策進(jìn)行審議；明確土地儲備的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作措施，明確對違規(guī)行為進(jìn)行處罰；建立土地儲備監(jiān)督考察制度。與此同時(shí)，建立土地儲備評價(jià)制度，評估儲備規(guī)劃方案是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的要求，保障性安居工程建設(shè)用地儲備是否按照法定程序和審批權(quán)限申請和審批，規(guī)劃方案是否會造成較大的環(huán)境和社會負(fù)面影響等。在監(jiān)控過程中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，要及時(shí)制止并給以處罰，追究相關(guān)責(zé)任，確保儲備土地用于城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，確保儲備土地的惠民性。

（四）調(diào)整稅收政策

1.對中低收入家庭購房實(shí)行個(gè)人所得稅減免優(yōu)惠。在購買住房方面，政府可以對中低收入居民實(shí)行比例較低的稅收，甚至對偏下收入群體實(shí)行免稅，使他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體提高，增強(qiáng)他們購買住房的實(shí)際能力。為了彌補(bǔ)減免相關(guān)稅收的財(cái)政損失，可以大幅度提高高收入或擁有多套住房的居民的購房稅收比例。不但可以提高低收入群體的購買力，還可以縮小社會貧富差距。

2.對商品住房交易過程中的營業(yè)稅、契稅等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。改變商品房交易的稅收優(yōu)惠政策，可以規(guī)定對唯一住房、自住住房、改善自住住房、小面積住房等實(shí)行稅收優(yōu)惠。另外，可以鼓勵(lì)合作建房等形式的發(fā)展。對于房屋炒作要課以重稅，在現(xiàn)行的營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅中實(shí)行累進(jìn)制度征收。

3.針對房地產(chǎn)持有過程開征新的房地產(chǎn)稅種。我國現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制設(shè)置復(fù)雜且日益凸顯其不合理，稅收種類主要集中在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)，持有環(huán)節(jié)的稅收僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，而且一般居民的房產(chǎn)稅都是免于征收的，所以房屋持有環(huán)節(jié)稅收比重不到30%?？梢钥紤]按家庭、個(gè)人擁有住房面積征收房產(chǎn)稅，實(shí)行超額累進(jìn)制。

4.全面落實(shí)已經(jīng)出臺的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。對保障性安居工程建設(shè)運(yùn)營管理涉及的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等實(shí)行減免政策，降低保障性安居工程建設(shè)運(yùn)營管理成本。

（五）健全相關(guān)法律體系

鑒于目前市場商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求，應(yīng)盡快制定出符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法律法規(guī)體系，從法律上明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，并對保障性安居工程的目標(biāo)、原則、基本框架和保障對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源及運(yùn)作方式、專門管理機(jī)構(gòu)的建立和權(quán)限的劃分等事項(xiàng)做出明確界定；同時(shí)，要制定住房保障基金管理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，投入專項(xiàng)資金保證廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，明確各級政府在解決居民住房問題中的責(zé)任，并追究相關(guān)不作為行為的法律責(zé)任。

（六）轉(zhuǎn)變政府職能

政府是保障性安居工程建設(shè)的主體，推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，可以有效推動政府職能轉(zhuǎn)變，更好地推進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)進(jìn)程。

一是要實(shí)現(xiàn)困難住房家庭全覆蓋。要建立多層次的住房保障體系，讓不同收入水平的居民享受不同程度的保障，政府既可根據(jù)財(cái)力量力而行，又可以讓更多需要保障的居民享受到住房保障。二是不斷提高住房保障水平。要更加關(guān)注居住品質(zhì)，改變城鎮(zhèn)保障性安居工程等同于貧民區(qū)的形象，讓享受住房保障者不僅擺脫住房困難的局面，同時(shí)還享受人格尊嚴(yán)，隨著城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)規(guī)模的增大，在建設(shè)中采用環(huán)保建材和節(jié)能設(shè)計(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)小區(qū)綠化、社區(qū)健全、生活舒適、交通便利等多元目標(biāo)，努力做到城鎮(zhèn)保障性安居工程與自然環(huán)境的和諧。三是建立專業(yè)化管理運(yùn)行機(jī)構(gòu)。城鎮(zhèn)保障性安居工程的建設(shè)、分配和后期管理工作涉及方方面面的問題，需要各級政府和各部門的通力配合和協(xié)作，特別是維修養(yǎng)護(hù)、物業(yè)服務(wù)、監(jiān)督管理等任務(wù)變得越來越繁重，現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)、管理隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)難以滿足實(shí)際需要，因此，有必要成立專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方面資源，統(tǒng)一各方行動，使城鎮(zhèn)保障性安居工程相關(guān)體系能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是構(gòu)建退出激勵(lì)機(jī)制。退出保障性安居工程，就是要使中低收入者放棄政府對他們的直接資助或補(bǔ)貼。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了倡導(dǎo)并形成積極進(jìn)取、通過自己的勞動改善生活條件的社會風(fēng)氣之外，應(yīng)該設(shè)定兩個(gè)明顯的政策界限：第一，保持城鎮(zhèn)保障性安居工程與商品住房的顯著差異，形成要改善住房條件達(dá)到舒適居住必須通過商品住房才能實(shí)現(xiàn)的局面；第二，中低收入者在家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生改變時(shí)，通過政策支持或資助措施，鼓勵(lì)他們退出城鎮(zhèn)保障性安居工程進(jìn)入商品住房市場。

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【責(zé)任編輯 王東偉】

F292

A

1672-9544（2014）12-0053-06

2013-06-19

田志華，教授，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；蔣宗源，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；仁青加措，剛察縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局局長。