推進預算績效管理與財政誠信管理相融合的聯(lián)動機制建設

陳向明

（江西省財政廳，南昌 330003）

推進預算績效管理與財政誠信管理相融合的聯(lián)動機制建設

陳向明

（江西省財政廳，南昌 330003）

構(gòu)建預算績效管理與財政誠信管理相融合的聯(lián)動機制，對于提升政府公信力，確保財政資金安全、高效具有重要作用。從構(gòu)建兩者聯(lián)動機制具體路徑來看，一是管理理念同步推行，打造“講績效，守誠信”的良好氛圍；二是管理目標同步實施，管理指標共用，實現(xiàn)兩項管理合力提升；三是管理評價同步推進，形成績效、誠信評價和問責一條龍；四是管理同步聯(lián)動，實現(xiàn)績效、誠信管理效能的最大化。

財政 預算績效管理 財政誠信管理 聯(lián)動機制

黨的十八屆三中全會決定指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。而“重績效、守誠信”是夯實這個基礎不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當前，一些地方、部門和單位在預算編制、資金（項目）申報和使用過程中不講績效，不講誠信、弄虛作假、任意違規(guī)失信的現(xiàn)象時有發(fā)生，有些還比較嚴重。如果不加以解決，國家財政基礎將會受到嚴重侵蝕。因此，構(gòu)建預算績效管理與財政誠信管理相融合的聯(lián)動機制（以下簡稱“兩者相融聯(lián)動機制”），是形成管理合力，彰顯1+1＞2管理效應的創(chuàng)新探索，它對于提高財政績效管理水平，提升政府公信力，確保預算編制、資金申報和使用真實、安全、有效具有現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機制的現(xiàn)實意義

預算績效管理是一種以實現(xiàn)績效目標為導向，以績效運行監(jiān)控為保障，以績效評價為手段，以結(jié)果應用為關(guān)鍵，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平為目的的預算管理模式。財政誠信管理是財政部門憑借國家授予的職權(quán)，對預算單位和財政關(guān)聯(lián)人進行依法管理，規(guī)范公共品供需雙方遵紀守法、誠實守信行為，以控制其誠信風險，維護國家及公民利益，取得社會公信，確保財政資金安全和效益的管理活動。構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機制，是建立現(xiàn)代財政制度的必然選擇。

（一）兩者相融聯(lián)動是夯實財政作為國家治理基礎和支柱的重要內(nèi)容

黨的十八屆三中全會公報指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。強調(diào)要透明預算，提高效率，增強政府公信力和執(zhí)行力等。公報的這些表述從財政角度講：一是夯實國家治理的基礎必須堅持兩手抓，一手是抓績效，一手抓誠信，這兩手點出了國家治理基礎的核心?？冃Ч芾淼闹骶€是堅持結(jié)果為導向，即在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，堅持以年初確定的績效目標為依據(jù)，始終圍繞績效目標這個主線而開展工作。誠信管理的側(cè)重點在于從預算編制、項目（資金）申報到實施過程及結(jié)果是否真實，是否違規(guī)失信。只有績效、誠信兩手都抓好了，財政作為國家治理的基礎才能夠得到鞏固，支撐作用才能充分發(fā)揮。二是夯實國家治理基礎兩者互相促進，共同提高。財政講誠信，則財政資金更加安全，財政預算更加透明，績效提升更有保證，國家治理基礎就更加堅實。財政講績效，又輔之以誠信管理貫穿始終，則使資金申報和使用更加真實，資金運行更加安全，違規(guī)失信的現(xiàn)象將得到遏制，國家治理基礎的健康、安全、穩(wěn)固就更有保障。

（二）兩者相融聯(lián)動是完善預算制度，依法規(guī)范管理的有效途徑

完善預算制度，強化預算管理需要通過績效預算來提高財政效能，通過誠信管理來提高財政質(zhì)量。一是有助于建立體現(xiàn)公平與效率原則的預算制度。預算制度是二次分配的重要手段，效率與公平原則必須貫穿始終。效率對應績效，公平對應誠信。追求效率和績效，追求公平和誠信，就如同一條扁擔，兩頭需要平衡，這樣財政才能持續(xù)健康發(fā)展。假如預算安排不能跟蹤問效、評價不能到位，“申報搞虛假、要錢拍胸脯、用完拍屁股”的現(xiàn)象就不能有效遏制。于是，不該安排的資金安排了，公平和誠信規(guī)則必然破壞，預算績效也就無從談起。二是有助于管理龐大的財政收支規(guī)模。近年來，經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)加快，財政收支規(guī)模擴大。2013年全國財政收入12.8萬億元，總支出13.9萬億元，分別增長9.6%和10.4%。龐大的公共財政支出，民生支出是否科學、合理、真實，是否落實到實處，兩者融合聯(lián)動將有效提高財政管理質(zhì)量。三是有助于遏制大量違規(guī)失信行為。理財為民，是財政受政府之托向社會作出的承諾，體現(xiàn)了誠實守信。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。財政部門依法理財，各級各預算單位和財政關(guān)聯(lián)人合規(guī)用財，前提是重誠信、守規(guī)矩、講績效。但是，從近些年來披露的審計案例看，一些地方、部門以及財政關(guān)聯(lián)人①財政關(guān)聯(lián)人是指預算單位、財政用款單位、項目申報和實施單位、地方政府或部門，以及自然人。違規(guī)失信帶有普遍性：在預算安排上沒有績效理念，不講結(jié)果導向；在預算收入上虛增多報、隱瞞緩收；在項目申報上弄虛作假，重復或多個部門申報；在資金使用上擠占、挪用和套取的現(xiàn)象增多。據(jù)審計署公布57個中央部門單位2012年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果，不符合財經(jīng)制度規(guī)定的問題金額超過176億元。據(jù)《人民日報》2012年1月6日報道，中央3年查處“小金庫”6萬個，涉及金額300多億元，受到行政處罰2426人，組織處理4043人，黨紀政紀處分3058人，移送司法機關(guān)處理902人。分析這些案例產(chǎn)生的原因，從根本上講，還是績效管理和誠信缺失，導致不講績效，不守規(guī)則。因此，當前迫切需要兩者融入聯(lián)動，這是財政繞不過去的坎，必須有所作為。

（三）兩者相融聯(lián)動效應1+1＞2

系統(tǒng)性、整體性、開放性、共享性和目標性是現(xiàn)代管理科學的重要原理。預算績效管理與財政誠信管理同樣具有這些特征。一是兩者交織重疊同屬一個整體。績效管理中有誠信問題，誠信管理中有績效問題。兩者集成融合必將形成管理合力，凸顯“組合拳”作用，彰顯1+1＞2的管理效應。二是兩者共享管理資源。績效管理是根本，誠信管理是基礎。財政管理不講績效，等于財政管理沒有了“根”，財政的目的就失去了意義；財政管理沒有誠信管理的內(nèi)容，弄虛作假，重復且多頭申報項目，騙取財政資金，虛列項目支出的違規(guī)失信行為，就難以遏制，績效管理將失去起碼的信譽和靈魂。兩者管理資源的共享互補，將有助于提升管理質(zhì)量。三是兩者責任目標一致。預算績效管理的核心是責任，問責問效重于泰山。財政誠信管理核心也是責任，是“花錢講誠信，失信必問責”，違規(guī)失信就是失責。四是兩者施加的全過程監(jiān)管方向相同。預算績效管理貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中，實現(xiàn)全方位、全覆蓋的績效目標管理。財政誠信管理同樣全過程監(jiān)控預算單位和財政關(guān)聯(lián)人的收支分管用情況，使其“家底”全部記錄在案。五是兩者環(huán)環(huán)相扣，封閉運行方式的特點相同。預算績效管理的表現(xiàn)形式是四個環(huán)節(jié)緊密相連，即績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果應用的有機統(tǒng)一、一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運行的預算管理閉環(huán)。財政誠信管理同樣需要建立這個閉環(huán)系統(tǒng)。六是兩者致力于財政資金安全和效益的目的一致。預算績效管理的目的是改進預算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共品，提高預算資金的使用效益，而誠信管理的目的與之相同。七是兩者分別屬于政府績效管理和政府誠信管理的范疇。因此，兩者融合聯(lián)動是在政府績效管理和政府誠信建設的整體框架下的創(chuàng)新發(fā)展。

二、構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機制的幾點建議

推進預算績效和誠信管理，必須將績效和誠信理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督融為一體，成為預算管理的有機組成部分，為構(gòu)建“預算編制和誠信管理有目標、有評審；預算執(zhí)行和違規(guī)失信有監(jiān)控、有記錄；項目完成有評價、有等級；評價結(jié)果有反饋、有問責；反饋的結(jié)果有掛鉤，有應用，要獎懲”的預算績效和誠信管理新模式奠定基礎，做到一環(huán)套一環(huán)，環(huán)環(huán)緊扣，不留死角和盲點。

（一）管理理念同步推行，打造“講績效，守誠信”的良好氛圍

理念決定思路，思路決定行動，行動決定績效。一是全面推行“用錢必問效、無效必問責”的預算績效管理理念。從為國理財、為民服務的高度出發(fā)，花盡量少的資金、為社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務。二是著力推行績效管理“一把手工程”理念。只有通過一把手的強力推動，才能使績效管理“自上而下”地運行起來，并且通過一把手的率先示范，層層分解績效目標，才能落到實處。三是普遍推行全員誠信管理理念，搶占道德制高點。古人云，“國無德不興，人無信不立。”誠信是做人的道德底線，是倫理道德的基礎，是“立政和理財之本”。因此，必須加強各級財政部門領(lǐng)導和干部，以及財政關(guān)聯(lián)人的思想道德建設，真正做到“講信用，守規(guī)矩，嚴操守”，用道德和誠信的力量來構(gòu)筑財政之魂，用敬畏、公平、正義和無功利之心來捍衛(wèi)財政底線。四是大力推進預算績效和誠信管理宣傳和培訓工作，努力營造“績效光榮，誠信高尚，失信可恥，低效問責”的良好環(huán)境。利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡平臺，宣傳預算績效和財政誠信管理的目的、意義，開展績效誠信公約活動，加強道德、誠信和績效文化建設，加大干部培訓力度，建立一支具有較高素質(zhì)的預算績效和誠信管理隊伍。五是著力加強預算績效和財政誠信管理法律制度建設。建議將預算績效和財政誠信管理上升到法的層面作出明文規(guī)定，為預算績效和誠信管理的全面推進奠定牢固的法理基礎。積極探索和完善各級預算績效和財政誠信管理規(guī)章制度，不斷強化“低效必查、失信必究、懲罰必嚴”的約束機制，加強嚴格執(zhí)法，威懾不講績效和違規(guī)失信行為，用法治手段治理績效和誠信缺失問題。

（二）管理目標同步實施，管理指標共用，實現(xiàn)兩項管理合力提升

績效目標是預算績效管理的龍頭，是整個預算績效管理系統(tǒng)的基礎。績效目標，包括績效內(nèi)容、績效指標和績效標準。一是同步申報績效目標和誠信內(nèi)容。預算單位根據(jù)政府編制預算的總體要求和財政部門的部署、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送項目績效目標內(nèi)容。同時，按照“二上二下”的預算編制流程和相關(guān)標準，作出預算內(nèi)容和項目申報真實性、準確性、完整性的誠信承諾。尤其對申報的項目要書面作出確保項目達到績效目標、沒有重復和多頭申報的承諾保證，否則，愿意承擔一切行政的、法律的責任。二是同步審核績效目標和誠信內(nèi)容。財政部門依據(jù)國家相關(guān)政策、財政支出方向和重點、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等對預算單位提出的績效目標，結(jié)合上年度績效評價結(jié)果和誠信記錄進行審核比對。對編入預算安排的重大項目支出可通過第三方評審。經(jīng)審核或績效評審不符合要求或存在虛假情況的，財政部門應要求預算單位調(diào)整、修改或糾正。對多年（次）預算績效評價較差，且有較多違規(guī)失信記錄，審計部門、財政專員辦和財政監(jiān)督部門多次查處累教不改的單位要重點審核。對多年項目實施低效、有嚴重不良記錄的或列入黑名單的單位則取消某類項目安排。單位預算經(jīng)審核符合要求的，方可進入下一步預算編審流程，最后報政府和人大審查批準后執(zhí)行。三是誠信指標同步融入績效指標體系框架。誠信就是遵守規(guī)矩，就是追求真實，追求績效。項目支出、部門整體支出、財政預算等共性指標及其個性指標，是預算單位必須嚴格遵守的財政規(guī)章。因此，這些指標既是績效指標，也是誠信指標，兩者互補共用。

（三）管理評價同步推進，形成績效、誠信評價和問責一條龍

績效和誠信評價是預算績效管理的核心，是提高管理效能的牛鼻子。一是同步建立全過程、全覆蓋的績效和誠信評價機制。全過程，就是建立完善績效和誠信目標管理機制、績效和誠信運行監(jiān)控機制、績效和誠信評價機制、績效和誠信評價結(jié)果應用與獎懲機制；全覆蓋，就是逐步實現(xiàn)覆蓋所有財政資金的績效、誠信評價管理機制。二是同步建立事前、事中和事后績效和誠信監(jiān)管機制。通過信息化技術(shù)全過程監(jiān)控預算單位的績效預算和誠實守信情況。從編制預算的第一時間開始，就真實自動記錄其預算執(zhí)行原始往來狀況，全程介入財政資金在事前、事中和事后的運行績效，使預算單位的“家底”不管好歹全部自動記錄在案。三是同步建立預算績效和誠信等級評價機制。從合規(guī)性、必要性、可行性、經(jīng)濟性、真實性、效益性和效率性等不同層面設置不同的評價定量指標，根據(jù)具體分值和評價情況劃分為“最佳、良好、合格、基本合格、不合格（黑名單）”，五類等級，依次用AA、A、B、C、D表示，實施分類管理。四是同步建立績效和誠信查詢、舉報、質(zhì)疑、公開機制。經(jīng)批準的部門預算（項目）資金安排及其執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果應及時上網(wǎng)公布，接受社會各界監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有異議的，允許查詢、舉報和提出質(zhì)疑，有關(guān)部門應及時解答和回應。五是同步建立績效和誠信激勵和問責機制。每年對績效和誠信評價結(jié)果進行通報，對評價工作表現(xiàn)突出的地區(qū)和預算單位予以表揚和激勵，對績效評價工作做得一般的地區(qū)和預算部門（單位）予以督促提醒，對存在管理低效失信等行為的實行問責追究，對嚴重違反有關(guān)法律法規(guī)的，經(jīng)查實，列入“黑名單”并公布于眾，以儆效尤。

（四）管理同步聯(lián)動，實現(xiàn)績效、誠信管理效能的最大化

預算績效和誠信管理是系統(tǒng)工程，涉及面廣、情況復雜、政策性很強。一是加強組織領(lǐng)導，不斷提升橫縱向管理聯(lián)動績效水平。在管理機構(gòu)聯(lián)動上，績效和誠信管理實行一個牌子、一套人馬、一套制度體系。在橫縱向聯(lián)動上，財政部門內(nèi)部各業(yè)務機構(gòu)要相互支持、相互促進；財政部門與各預算部門以及上下級部門之間要保證信息互通，及時反饋情況。二是加大監(jiān)控與跟蹤問效力度。采取項目跟蹤、數(shù)據(jù)抽查和序時情況反映等方式，定期對部門的績效目標運行情況進行跟蹤管理和監(jiān)督檢查，掌握目標進展、資金支出進度、項目實施情況，促進績效目標的順利實現(xiàn)。當績效運行目標與預期績效目標發(fā)生偏離時，應及時采取措施予以糾正?？冃繕诵枰{(diào)整的，要按規(guī)定程序重新設定與報批。三是突出重大項目支出的績效和誠信評價。對部門報送的較大項目自評報告必要時實施再評價。同時，選取黨委、政府關(guān)注，有一定社會影響，關(guān)系國計民生的重大項目進行重點評價。四是建立與評價結(jié)果掛鉤的應用機制。將預算績效和財政誠信評價結(jié)果及時反饋作為年度預算調(diào)整、專項資金分配和以后年度預算安排的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮或重點支持評價結(jié)果較好的項目，減少評價結(jié)果差的部門項目資金安排，取消無績效、低績效和違規(guī)失信的項目，獎優(yōu)罰劣，推動績效管理水平的提升。五是推進預算績效和誠信管理信息系統(tǒng)建設，對信息共享確定時間表。建立和完善專家?guī)?、中介機構(gòu)庫、監(jiān)督指導庫、行業(yè)標準值庫、績效和誠信管理數(shù)據(jù)庫、等級評價庫建設，加快推進預算績效管理信息系統(tǒng)建設，并與部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購、財政監(jiān)督等系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息共享。

【責任編輯 王東偉】

F812.2

A

1672-9544（2014）12-0033-04

2014-08-19

陳向明，政策研究室主任，研究方向為財政理論與政策。