現(xiàn)代財政制度的歷史邏輯和大國戰(zhàn)略

馬洪范

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

現(xiàn)代財政制度的歷史邏輯和大國戰(zhàn)略

馬洪范

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

黨的十八屆三中全會決議提出“完善財稅體制，建立現(xiàn)代制度”，為我國財政改革與發(fā)展指明了方向。本文通過梳理近代中國的歷史變遷，探尋現(xiàn)代財政制度的歷史邏輯，挖掘財政制度現(xiàn)代化的動力之源，對于我國財政制度現(xiàn)代化的路徑及戰(zhàn)略選擇具有決定性的意義。

財政 現(xiàn)代化 生產力 生產關系

一、近代中國的歷史變遷

從1840年到今天，時間過去了174年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展走過了三個歷史階段：一是大衰敗，二是大動蕩，三是大發(fā)展。

（一）大衰敗

1840年鴉片戰(zhàn)爭，我們失敗了；1894年甲午戰(zhàn)爭，我們失敗了；1900年，八國聯(lián)軍占領北京，我們又敗了。在外族入侵勢力面前，我們一敗再敗，直至1911年發(fā)生了辛亥革命，沒多久，晚清滅亡了。

從1840年到1911年71年的時間里，我們也有中國夢。林則徐最早提出來“師夷長技以制夷”，未能成功。后來，李鴻章提出來“以夷制夷”，用外國人制約外國人，這是一種不得已的夢想，依然未能成功。

在這71年大衰敗過程之中，社會逐漸走向動蕩，不僅有外患，還有內憂。體制內的統(tǒng)治階層在解決外患的問題上步步退卻，但是在解決內憂方面還很有力量，在付出沉重的代價之后，最終平定了太平天國運動、義和團運動。但如何把外國人趕走，始終是民族的噩夢。最終的結果是，體制內的力量解決不了這個事，就會有體制外的力量崛起。晚清政權的覆滅，是必然的結局。

（二）大動蕩

1911年辛亥革命開啟了大動蕩時代的到來。沒多久，北洋軍閥開始崛起。1927年以后，蔣介石國民政府形式上統(tǒng)一了中國。1949年毛澤東主席領導全國人民建立了新中國，但直到1978年，大動蕩的局面才真正結束。

新中國建國以后，自1958年開始，出現(xiàn)了經(jīng)濟上的大動蕩，跑步進入共產主義，“大躍進”，“以鋼為綱”，多快好省建設社會主義，由于違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，最終是良好的愿望未能變成現(xiàn)實。從1966年至1976年，十年“文化大革命”是全面的社會動蕩，由于違背了社會發(fā)展規(guī)律，最后以國民經(jīng)濟幾乎處于崩潰的邊緣而結束。

在這近70年的時間里，我們也有中國夢。我們的中國夢是什么？第一個是趕走外國人，1949年我們做到了。1949年以后，“超英趕美”成為新社會的夢想，而且是“一萬年太久，只爭朝夕”。愿望非常好，精神狀態(tài)非常好，但是方式、方法超越了客觀規(guī)律，最終沒能成功。

在大動蕩的過程中，經(jīng)濟社會也有發(fā)展。第一次歷史機遇，是第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后的十年，西方資本主義列強陷入了內戰(zhàn)，無暇顧及侵略我們，國民經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。第二次歷史機遇，是新中國建立以后的十年，國民經(jīng)濟從戰(zhàn)爭創(chuàng)傷中得到迅速恢復。但在1958年以后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展格局逐漸為動蕩所取代。

這70年大動蕩的歷史告訴我們，有夢想很好，但是實現(xiàn)夢想的方式、方法一定要尊重客觀規(guī)律，不能超越客觀規(guī)律。否則，一定會受到規(guī)律的懲罰。

（三）大發(fā)展

1978年鄧小平開啟了大發(fā)展時代。迄今為止，已經(jīng)過去了一個30年。2009年，我們進入了改革開放的第二個30年。經(jīng)過35年的努力奮斗，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了非常輝煌的成就。近代170多年來，從來沒有像今天這樣，如此接近民族復興夢想的實現(xiàn)。

2013年7月16日《參考消息》（第14版）刊登了西班牙中國問題專家胡利奧·里奧斯的一篇短文，他在文章中提出：“中國希望促進發(fā)展和現(xiàn)代化，結束19世紀鴉片戰(zhàn)爭以來的衰弱周期，最終目的不是機械地移植美國，或者西方的做法，中國夢是成為中國自己，中國必須走自己的道路，而且需要面臨道路尚未建成的額外困難?！?/p>

西班牙中國問題專家的見解，對于我們理解與認識“中國夢”極具啟發(fā)與借鑒意義?！爸袊鴫簟本褪浅蔀橹袊约?，而不是成為美國，也不是成為蘇聯(lián)，更不是成為日本，是要成為更強大的自己，這是“中國夢”的真諦所在。今天，我們應該看到，大發(fā)展中隱藏著不容忽視的危機。怎樣成為更強大的自己，還有四大問題亟待解決：一是公平收入分配；二是維護生態(tài)環(huán)境；三是應對外部挑戰(zhàn)；四是重建中國文化。這四個問題如果得不到及時解決，我們將沒有辦法成為我們自己，更不可能成為更強大的自己。

二、兩個層次的現(xiàn)代化

“中國夢”的提出，源于“現(xiàn)代化”三個字；“中國夢”的實現(xiàn)，也離不開“現(xiàn)代化”三個字?！艾F(xiàn)代化”這個概念，大家都很熟悉。新中國建立以后，最早是周恩來總理代表國家最高領導層提出工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術“四個現(xiàn)代化”。2013年，習近平總書記提出“國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”。第五個現(xiàn)代化與前四個現(xiàn)代化的區(qū)別之處非常明顯，它不能像前四個現(xiàn)代化一樣在車間里面生產出來。從根本上講，“四個現(xiàn)代化”是生產力的現(xiàn)代化，第五個現(xiàn)代化是生產關系的現(xiàn)代化。“中國夢”的實現(xiàn)，不是幾個現(xiàn)代化的問題，而是能不能實現(xiàn)兩個層次的現(xiàn)代化的問題，一是生產力的現(xiàn)代化，二是生產關系的現(xiàn)代化。

（一）生產力的現(xiàn)代化

自新中國建立到今天，我們?yōu)椤八膫€現(xiàn)代化”付出了巨大的努力，也取得了輝煌的成就。比如，我們已經(jīng)可以用飛船把中國人送到太空當中，我們自己的高速列車在中華大地上奔馳。2010年我國的經(jīng)濟總量首次超過日本，成為全世界第二大經(jīng)濟體。2013年9月，我國工業(yè)生產總值首次超過美國，中國成為世界第一生產制造大國。這些都是生產力的現(xiàn)代化所能取得進步的具體體現(xiàn)。

（二）生產關系的現(xiàn)代化

除了生產力的現(xiàn)代化，還有一項很重要的任務，是生產關系的現(xiàn)代化。馬克思告訴我們，生產力決定生產關系，但是生產關系可以反作用于生產力。在生產力的發(fā)展進程中，如果生產關系不能同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，將成為生產力進一步發(fā)展的阻力。

康乾盛世，是我國1949年以前的最后一個盛世。歐洲經(jīng)濟史學家安格斯·麥迪森，根據(jù)我們的史料，運用GDP這個概念，做了一項研究。他提出，康乾鼎盛時期，中國的GDP占世界總量的比重約為40%左右。到了1820年，鴉片戰(zhàn)爭前20年，中國經(jīng)濟實力下滑了，但依然高達33.4%。又過了20年，到1840年，英國人開始侵略我們的那一年，中國的GDP占世界總量的比重下滑到了28.9%。

而我國2010年的GDP占世界總量的比重只有9.5%，2012年中國GDP占世界總量的比重也僅僅超過10%多一點點。現(xiàn)在，美國是世界上唯一的超級大國，它的GDP占世界總量的比重約為20%。

這兩組數(shù)據(jù)一比較就會提出一個問題：1840年我們被英國人侵略的時候，好像不比今天的美國實力差。但是，為什么1840年—1949年100多年的近代史，告訴我們的是一場悲劇，我們?yōu)楹温浜螅蚝伟ご颍?/p>

“五四運動”給出兩個答案，一是因為我們沒有科學，二是因為我們沒有民主。我認為這是問題的答案，但絕對不是答案的全部。因為我們至今都缺少一個專業(yè)的視角，反思恥辱的近代史，這個專業(yè)視角就是財政。

我們被西方列強侵略的時候是世界上最有錢的國家，人口最多的國家，國土面積最大的國家之一，我們有人、有錢、有物，但是不能轉換成保衛(wèi)自己民族獨立、國家安全、人身和財產安全的實力，換句話說，我們的生產力沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化，而在生產關系（特別是財政）領域，“有財不會理、有財理不好”的問題非常突出。

（三）財政的現(xiàn)代化

1949年毛澤東主席建立了新中國，帶領我們進入了一個新的歷史時代。對于近代的落后挨打，毛主席在1963年做過深刻反思，他說：“從1840年到1945年，全世界幾乎一切大中小帝國主義國家都侵略過我們，除了最后一次抗日戰(zhàn)爭我們勝利了，其他的都失敗了，原因有兩個，一個是社會制度腐敗，第二是經(jīng)濟技術落后，我們應當以可能挨打為出發(fā)點來部署我們的工作，力求在一個不太長久的時間內改變我國社會經(jīng)濟、技術方面的落后狀態(tài)?！?/p>

這段話距今已過去了半個多世紀。但直到今天，毛主席提出的兩個層面的原因，仍然有許多問題有待于解決。而今天很多人已經(jīng)忘掉了“可能挨打”這個出發(fā)點來部署我們的工作，忘掉了要在一個不太長久的時間內改變我國經(jīng)濟、技術方面的落后狀態(tài)，尤其是在生產關系的現(xiàn)代化這個層面，有些因素成為阻礙生產力現(xiàn)代化的力量。

關于我們近代為什么落后挨打，黃仁宇先生在《萬歷十五年》這本書中也反思過，他提出來的觀點是一個新的視角，他認為問題的根源在于我們是一個不能在數(shù)目上管理的國家。他發(fā)現(xiàn)，時常侵略別國的國家，大都可以實現(xiàn)“數(shù)目字管理”，而沒有“數(shù)目字管理”能力的國家，常常被有這種能力的國家所侵略。

在我國看來，“數(shù)目字管理”是指整個社會資源均可如實以數(shù)字計算，整合進一個記錄系統(tǒng)，可以自由流動和交換的管理系統(tǒng)，其關鍵點是信息。20世紀90年代我國啟動了“三金”工程（“金稅”、“金卡”、“金關”），2000年以后啟動了“金財”、“金?！钡仁畮讉€金字工程。為了這些工程，我們可能花了數(shù)千億的財政資金，買了很多硬件、軟件，要干什么呀？就是要建立一種依托于現(xiàn)代信息技術基礎之上的“數(shù)目字管理”能力。二十多年過去了，我們花了很多錢，但客觀講，依托于現(xiàn)代信息技術基礎之上的“數(shù)目字管理”能力，至今仍然沒有形成。

我們雖然知道了努力的方向，但是做的依然不夠。我們要實現(xiàn)“中國夢”，首先必須認清自己的歷史?！爸袊鴫簟敝蕴岢鰜?，恰恰是因為我們沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化，而實現(xiàn)“中國夢”最關鍵的途徑，就是要把沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化的生產力和生產關系的兩個層次，都要與時俱進地改革和完善。這其中，建立現(xiàn)代財政制度，是一項艱巨而光榮的歷史任務。

三、現(xiàn)代財政的大國戰(zhàn)略

中國是大國。在中國建立現(xiàn)代財政制度具有一定的特殊性。從人口規(guī)?？矗袊痪邮澜绲谝?；從國土面積看，中國位居世界第三；從歷史長度看，中國是延續(xù)5000多年從未中斷的唯一古文明國家；從影響力看，中國已成為今天世界經(jīng)濟增長的主要引擎，是全球政治中的重要一極。何謂大國？大國之大，本不在面積和人口，而在于實力和影響！

黨的十八大報告明確提出“兩個一百年”奮斗目標，到2020年全面建成小康社會，到2049年建成社會主義現(xiàn)代化強國。中華民族偉大復興的“中國夢”，同時也是中國洗刷近代百年恥辱、重新成為真正的大國之夢?！爸袊鴫簟钡膶崿F(xiàn)，要靠每一個中國人的不懈努力。財政是“庶政之母”，是國家治理的基層和重要支柱。黨的十八屆三中全會決議進一步提出“深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度”，為我們迎來了新一輪財政改革與發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。解決我們自身問題的根本出路，是樹立大國戰(zhàn)略，建立現(xiàn)代財政制度。

（一）建設現(xiàn)代化的財政

大國財政，首先是現(xiàn)代化的財政。今天的時代是工業(yè)文明的時代，時代方位決定了我們要建設的大國財政必須是與工業(yè)文明相適應的財政。如何建設一個現(xiàn)代化的財政？我的理解是，如同建設一棟現(xiàn)代化的大廈，首先要打好地基，其次要在地基上豎起支撐整個大廈的支柱?，F(xiàn)代化的財政“大廈”的地基是信息，而在這個地基之上，要牢固樹立六根支柱，一是權力，二是利益，三是制度，四是技術，五是組織，六是文化。這六個要素，是實現(xiàn)財政現(xiàn)代化的基本渠道。

（二）建設公共化的財政

大國財政，其次是公共化的財政。社會與經(jīng)濟協(xié)調并行發(fā)展，這是大國財政的本質屬性。新中國建國65年來，第一個30年，國家財政的資金、資源集中投向國防和基礎工業(yè)，解決了中華民族的生存問題；第二個30年，國家財政的資金、資源在保障吃飯等基本需求之外，主要投向經(jīng)濟建設領域，解決了國民經(jīng)濟的發(fā)展問題。當前，我國已進入第三個30年，國家財政的資金、資源在保障基本需求和經(jīng)濟發(fā)展之外，迫切需要投向公共服務領域，為經(jīng)濟發(fā)展積蓄更大的動力，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化及可持續(xù)發(fā)展，努力實現(xiàn)社會安全、穩(wěn)定與繁榮。

（三）建設均等化的財政

大國財政，還是均等化的財政。實現(xiàn)全民的共同富裕和國家的永續(xù)發(fā)展，這是客體方面的基本需求。鄧小平同志在改革開放之初提出兩個大局觀，首先是一部分人先富起來，其次是先富起來的這批人要幫后富實現(xiàn)共同富裕。今天，客觀講，第一個大局實現(xiàn)的比較好，第二個大局實現(xiàn)的不是很好。什么樣的中國，才是均等化的中國，才是“美麗中國”？一是實現(xiàn)公共服務的均等化，特別是基本公共服務的均等化，二是實現(xiàn)橫向的區(qū)域均等化，三是實現(xiàn)縱向的政府間均等化。實現(xiàn)上述三個均等化，實質是建立一種覆蓋全社會的共富機制，這是中華民族永續(xù)發(fā)展的最佳途徑。

（四）建設法治化的財政

大國財政，應該是法治化的財政。財政收支能夠規(guī)范運行和有效管理，這是過程管理的客觀需要。國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步都需要資金的支持，但財政的錢畢竟是有限的，只夠吃飯，建設怎么辦，說到底還是要靠財政以外的融資工具。在現(xiàn)行經(jīng)社發(fā)展格局和事權財力配置格局沒有實質性改革的情況下，地方政府基本形成了地方債、城投債、銀行信貸和公私合作“四位一體”的融資格局。從歷史上看，政府債務是財政體制變遷和財政制度創(chuàng)新的動力源。政府融資管理看似一個金融問題，實質是國家財政問題，必須予以高度重視。我們要懂得“傷于財政，毀于金融，禍及社會”的歷史規(guī)律，國家財政和政府融資管理都要走法治化的規(guī)范發(fā)展之路，這是未雨綢繆和防控風險的唯一正確道路。

（五）弘揚有良知的理財文化

大國財政，一定是有良知的財政。沒有“靈魂”的財政注定無法實現(xiàn)善治，這是大國財政必備的主體條件。鴉片戰(zhàn)爭以后，我們被外國侵略，反思過來，反思過去，最后得出一個結論，是我們的文化太落后了。所以，洋務運動提出“中學為體，西學為用”，開始學習西方；到了“新文化運動”的時候，我們干脆打倒“孔家店”，開始拋棄傳統(tǒng)文化。此后，我們開始學日本，建國后學蘇聯(lián)，改革開放后學西方國家，學了幾十年、近百年，學來學去，不知道自己的文化在哪里？不知道怎么去做自己？夢想有用嗎？這個問題，不僅在文化建設層面存在，在財政工作中也存在，在每個人的工作生活中同樣存在。只有將現(xiàn)代工業(yè)文明與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化有機結合起來，弘揚與樹立一種有良知的理財文化，才能在繼承中發(fā)展壯大自己，也才能夠為現(xiàn)代化的財政治理奠定更牢固的社會基礎。

【責任編輯 王東偉】

F812.5

A

1672-9544（2014）12-0004-04

2014-08-29

馬洪范，金融研究室副主任，研究員，主要研究方向為財政金融理論與實踐。