我國民族政策制定和落實(shí)中存在的問題與建議

王 鑒

（西北師范大學(xué) 西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心，甘肅 蘭州 730070）

我國的民族政策既是國家政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，也是國家解決民族問題的專門政策。“當(dāng)教育政策被理解為一個(gè)國家加諸社會(huì)的特定教育活動(dòng)之上的一種具有權(quán)威性的價(jià)值或議論時(shí)，教育政策研究的目的在于提示教育議論如何形成，并檢視它所制度化的教育價(jià)值與實(shí)踐的認(rèn)受性基礎(chǔ)，批判它所造成的在教育及社會(huì)上的偏向與扭曲。若教育政策被理解為國家及其政府在教育事務(wù)上所采取的行支、計(jì)劃以及工程，教育政策研究的目標(biāo)在于對國家在教育領(lǐng)域內(nèi)所采取的行動(dòng)、計(jì)劃與工程加以解釋?！保?］所以，國家在制定民族政策時(shí)，既要符合它的憲法及各項(xiàng)法律法規(guī)，又要體現(xiàn)其民族問題的特殊性。我國在制定和落實(shí)民族政策的過程中，主要的問題表現(xiàn)為：民族政策的不同類型區(qū)分不清，功能發(fā)揮 “表里不一”；民族政策的科學(xué)依據(jù)不足，政治取向明顯；民族政策制定與落實(shí)缺乏協(xié)同創(chuàng)新研究，重大民族問題解決乏力。

一、制定和落實(shí)民族政策要深入分析我國民族政策的類型及其各自功能

問題：民族政策構(gòu)成體系不清， “優(yōu)惠政策”與 “特殊政策”類型區(qū)分模糊，民族政策實(shí)踐效果缺乏有效評估。

建議：將國家民族政策體系分為 “優(yōu)惠政策”與 “特殊政策”兩大類型，“優(yōu)惠政策”為 “表”，“特殊政策”為 “里”，達(dá)成民族政策的 “表里如一”。對民族政策的實(shí)施進(jìn)行有效評估。

論證如下：

我國民族政策的基礎(chǔ)是馬克思主義的民族平等、民族團(tuán)結(jié)理論。中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等，只有民族平等才能保證民族團(tuán)結(jié)。而因?yàn)樽匀?、歷史、社會(huì)等原因，事實(shí)上的各民族在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在著巨大的差異。因此，我國對少數(shù)民族的政策普遍實(shí)行的是一種優(yōu)惠政策，即有利于少數(shù)民族生存與發(fā)展的各類政策。事實(shí)上，“一個(gè)國家的民族政策，除了優(yōu)惠政策之外，還應(yīng)包括民族發(fā)展中的特殊政策。”［2］這兩類政策概相似又相關(guān)，常常被混為一談，統(tǒng)稱為優(yōu)惠政策。我國制定和落實(shí)民族政策中一個(gè)根本性的問題就是沒有明確地區(qū)分優(yōu)惠政策與特殊政策的差異，并使二者有效發(fā)揮各自的作用。

所謂優(yōu)惠政策，在西方國家中大都稱為 “補(bǔ)償政策”，是在充分考慮少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中特殊自然、歷史、社會(huì)等原因之后，所采取的一種傾斜發(fā)展政策或優(yōu)先發(fā)展政策。自中華人民共和國成立以來，黨和國家一直都對少數(shù)民族地區(qū)制定和落實(shí)的是一種積極的優(yōu)惠政策。比如國家對西藏自20世紀(jì)50年代以來大量經(jīng)費(fèi)投入到各行各業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他省 （區(qū)），就是針對西藏的特殊自然、歷史及社會(huì)問題而實(shí)行的優(yōu)惠政策，正是這些優(yōu)惠政策保障了西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。①所謂特殊政策是在充分考慮各少數(shù)民族的信仰、語言、文化等特殊情況后而采取的 “唯其獨(dú)有”的政策，特殊政策有時(shí)從表面上看是一種優(yōu)惠政策，其實(shí)不然，它是一種 “特別的”或 “獨(dú)特的”政策，并沒有什么優(yōu)惠的成份在里面。以民族教育政策為例，民族教育發(fā)展中的特殊因素，特別是語言與文化方面的特殊性，要求在民族地區(qū)的學(xué)校實(shí)行雙語教學(xué)與多元文化的課程之政策。如果不考慮這些特殊因素，民族政策的特點(diǎn)就不能體現(xiàn)出來，就會(huì)陷入一般的、普遍的政策的重復(fù)陷阱之中。事實(shí)上，優(yōu)惠政策與特殊政策常常是交織在一起的。優(yōu)惠政策是 “表”，反映著國家對民族地區(qū)的 “優(yōu)先”、 “優(yōu)厚”、 “優(yōu)越”的發(fā)展政策，以“人、財(cái)、物”的大量投入為表征。特殊政策是“里”，反映著國家對民族地區(qū)的 “特殊”、“特點(diǎn)”、“特別”的認(rèn)識(shí)與把握，以 “特點(diǎn)”、“實(shí)質(zhì)”、“核心”等理解為標(biāo)識(shí)。我國的民族政策體系包括民族政治政策、民族經(jīng)濟(jì)政策、民族文化政策、民族宗教信仰政策、民族語言政策、民族教育政策、民族科技政策、民族生態(tài)保護(hù)政策等，而這些政策中既要體現(xiàn)優(yōu)惠性的一面，又要展示特殊性的一面，使民族教育政策 “表里如一”。

長期以來，我國民族政策的制定與落實(shí)都是“重”優(yōu)惠政策 “輕”特殊政策，造成的結(jié)果是民族地區(qū)的各級政府與各行各業(yè)過份依賴民族優(yōu)惠政策，等待新的優(yōu)惠政策出臺(tái)，爭搶更優(yōu)惠政策受益權(quán)。比如長期爭搶的國家級少數(shù)民族貧困縣及相關(guān)優(yōu)惠政策便是典型。②解決這一問題的關(guān)鍵是要有意識(shí)地區(qū)分民族政策中的優(yōu)惠政策與特殊政策，使其各自發(fā)揮其功能，使優(yōu)惠政策體現(xiàn)國家的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略與優(yōu)惠待遇，使特殊政策能夠切合民族地區(qū)及民族的實(shí)際情況，有較強(qiáng)的針對性。在民族政策調(diào)整方面，對過去因輕視特殊政策而產(chǎn)生的問題進(jìn)行修正，在保障優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)特殊政策的制定與落實(shí)，且將重心逐漸地、因地制宜地從“重優(yōu)惠”轉(zhuǎn)移到 “重特殊”上來。

二、制定和落實(shí)民族政策要充分考慮民族政策的多元基礎(chǔ)

問題：民族政策制定與落實(shí)的政治性依據(jù)突出，科學(xué)性基礎(chǔ)不足，自上而下為政治服務(wù)目的明顯。

建議：深入研究民族政策制定與落實(shí)的多元基礎(chǔ)，不僅為國家政治服務(wù)，也要為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，且將二者有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)民族政策的科學(xué)性。

論證如下：

（一）民族政策制定與落實(shí)的歷史性依據(jù)

不同的民族問題，在不同的時(shí)代都會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，即使是同一民族問題，在不同的歷史時(shí)期，也會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。民族問題是一個(gè)歷史性的問題，民族政策更是一個(gè)歷史性的問題。制定和落實(shí)民族政策不能憑主觀的需求而不顧歷史的經(jīng)驗(yàn)，尤其不能為了政策利益或經(jīng)濟(jì)效益而不顧民族問題的歷史沿續(xù)性。民族政策的發(fā)展猶如一條歷史的長河，透視歷史總能發(fā)現(xiàn)共同的規(guī)律，這些規(guī)律是我們制定民族政策時(shí)必須遵守的，否則會(huì)受到歷史的懲罰。比如，在民族的語言政策方面，我國歷來都十分尊重少數(shù)民族使用自己語言文字的權(quán)利，這一政策在憲法中有明確定規(guī)定，并在我國歷來的教育政策中得以體現(xiàn)。在學(xué)習(xí)和使用本民族語言的同時(shí)，鼓勵(lì)和提倡少數(shù)民族學(xué)習(xí)通用語言文字，推廣普通話。③當(dāng)然，這一政策的兩個(gè)方面會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展，語言關(guān)系的變化而不斷地調(diào)整，但其歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)不能忘記。如果我們不顧及這一歷史經(jīng)驗(yàn)，而單一強(qiáng)調(diào)通用語言文字來制定政策，并企圖通過學(xué)習(xí)漢語或英語等第二語言來代替少數(shù)民族母語的學(xué)習(xí)與使用，不僅是違背歷史規(guī)律的，而且還會(huì)因喪失多元的語言與多元文化而成為歷史的罪人。

（二）民族政策制定與落實(shí)的時(shí)代性依據(jù)

民族政策制定與落實(shí)的歷史性不能輕視，但它絕對不是靜態(tài)不變的，而是要隨著時(shí)代的發(fā)展不斷地變化，這就是民族政策制定與落實(shí)的時(shí)代性。民族問題在不同的時(shí)代會(huì)有不同的表現(xiàn)，不同的時(shí)代制定相應(yīng)的民族政策以解決這一時(shí)代急需解決的相關(guān)問題。比如，在民族團(tuán)結(jié)教育方面，我國一直倡導(dǎo)的是 “三個(gè)離不開”，即少數(shù)民族離不開漢族，漢族離不開少數(shù)民族，各少數(shù)民族相互離不開。并以此強(qiáng)調(diào)民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的高度統(tǒng)一。理論上形成了費(fèi)孝通先生著名的 “各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的理論和楊建新先生 “各民族共創(chuàng)中華”的理論。但在推行民族團(tuán)結(jié)教育的過程中，民族認(rèn)同與國家認(rèn)同之間的矛盾有時(shí)會(huì)成為學(xué)校教育的難題。隨著時(shí)代的發(fā)展，隨著對民族團(tuán)結(jié)教育認(rèn)識(shí)的深化，民族團(tuán)結(jié)教育的目標(biāo)有了新的調(diào)整。2014年5月28日，習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作座談會(huì)上發(fā)表重要講話，他指出：“新疆的問題最長遠(yuǎn)的還是民族團(tuán)結(jié)問題。民族分裂勢力越是企圖破壞民族團(tuán)結(jié)，我們越要加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，筑牢各族人民共同維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的鋼鐵長城。要堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的民族政策、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度。民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線。要高舉各民族大團(tuán)結(jié)的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識(shí)、公民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)，最大限度團(tuán)結(jié)依靠各族群眾，使每個(gè)民族、每個(gè)公民都為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)力量，共享祖國繁榮發(fā)展的成果。各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起。”④新的民族團(tuán)結(jié)教育以 “緊緊抱在一起的石榴籽”為隱喻，突出強(qiáng)調(diào)了 “國家意識(shí)、公民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)”，進(jìn)而把民族團(tuán)結(jié)教育的重點(diǎn)放在了加強(qiáng) “三大意識(shí)”的目標(biāo)上來。又比如，同樣是少數(shù)民族雙語教育政策，隨著時(shí)代的發(fā)展，語言環(huán)境的變化，雙語教育的有效普及，不同時(shí)代雙語教育政策重點(diǎn)解決的問題就會(huì)不同，相應(yīng)的雙語教育的政策就會(huì)打上時(shí)代的烙印。經(jīng)過60多年的發(fā)展，新時(shí)期的藏漢雙語教學(xué)政策、維漢雙語教學(xué)政策、蒙漢雙語教學(xué)政策等各少數(shù)民族的雙語政策，與20世紀(jì)50年代、80年代的雙語政策相比，都發(fā)生了很大的變化，有些民族地區(qū)已經(jīng)提出了三語教學(xué)的政策，還有的民族地區(qū)將雙語教學(xué)的重心進(jìn)行了調(diào)整，這些都是時(shí)代的需求，是歷史性表征中的階段性政策，這些政策還會(huì)不斷地變化與調(diào)整。我們今天所處的時(shí)代，民族問題已經(jīng)成為全球性的問題，在民族問題領(lǐng)域，還存在極端宗教勢力與恐怖主義，還存在民族分裂與流血沖突。而這些問題的解決不能靠軍事或武力，而是要依靠教育。正因?yàn)檫@樣，民族教育政策中的多元文化教育政策在全球盛行，這也是時(shí)代性需求所致。

（三）民族政策制定與落實(shí)中的科學(xué)性依據(jù)

民族政策制定的影響因素較多，科學(xué)性應(yīng)該是較為重要的影響因素。關(guān)于民族政策中的區(qū)域自治政策就要考慮民族政治學(xué)；關(guān)于民族語言的政策，就要依據(jù)民族語言學(xué)的理論；關(guān)于民族教育的政策就要充分考慮與民族學(xué)生的學(xué)習(xí)方式與評價(jià)相關(guān)的民族心理學(xué)；關(guān)于民族經(jīng)濟(jì)政策就要考慮民族地區(qū)的生態(tài)與傳統(tǒng)的產(chǎn)生結(jié)構(gòu)等民族生態(tài)學(xué)問題；關(guān)于民族文化政策必須考慮民族傳統(tǒng)文化的特點(diǎn)及傳承相關(guān)的民族文化學(xué)等等?？茖W(xué)的依據(jù)是客觀的依據(jù)，尤其在民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族教育政策制定、民族文化傳承與創(chuàng)新等方面，科學(xué)的政策依據(jù)需要深入地研究并制定落實(shí)，而非一切以政治政策為依據(jù)，這還是政治掛帥時(shí)代的產(chǎn)物，缺乏一定的科學(xué)性。目前，必須在科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)下，重新考慮制定與落實(shí)民族政策的科學(xué)依據(jù)。民族政策制定與落實(shí)中的非科學(xué)性的表現(xiàn)在于政治或經(jīng)濟(jì)利益至上，主觀主義，民族主義成為制定落實(shí)民族政策的思維方法等。

（四）民族政策制定與落實(shí)的現(xiàn)實(shí)性依據(jù)

所謂現(xiàn)實(shí)依據(jù)，又稱為實(shí)踐依據(jù)。民族政策的制定應(yīng)該自下而上，有根有本，從民族地區(qū)中存在的問題出發(fā)，形成民族問題意識(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，敢于正視民族問題，發(fā)現(xiàn)民族問題，為制定民族政策提供充足的實(shí)踐依據(jù)。而不是因?yàn)槊褡鍐栴}敏感，有意地逃避民族問題、隱藏民族問題，使民族問題由小到大，進(jìn)而發(fā)展為民族矛盾與民族沖突。所以，在民族地區(qū)要善于發(fā)現(xiàn)民族問題，堅(jiān)持用科學(xué)的方法分析和研究民族問題，并且通過一定的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)探索，解決民族問題，這都有助于形成民族政策的實(shí)踐性基礎(chǔ)。我國民族政策幾十年的發(fā)展，解決了民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題，形成了中國特色的民族政策體系，這是得到了國際社會(huì)的普遍認(rèn)同的。但是，不能因此而回避我國民族地區(qū)的問題與民族政策的問題，尤其在新的歷史時(shí)期，要勇于面對復(fù)雜的民族問題，應(yīng)當(dāng)有敢于觸及問題、解決問題的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更要到實(shí)踐中和群眾中尋找解決民族問題的辦法，提高解決民族問題的能力以及制定與落實(shí)民族政策的能力等。從提升民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的目的出發(fā)，“因地制宜”制定民族地區(qū)的政策。國家層面民族政策的制定與落實(shí)更應(yīng)注重專家咨詢和調(diào)查研究，尤其是要開展試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，有理有據(jù)地解決民族地區(qū)較為突出的重點(diǎn)問題。民族政策制定與落實(shí)的實(shí)踐依據(jù)的核心在于“因地制宜”，同一民族政策，應(yīng)該有多種執(zhí)行模式。例如，我國新世紀(jì)以來實(shí)行的教育之 “撤點(diǎn)并校”政策，重點(diǎn)考慮了辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益問題，卻忽視了教育文化自身的特點(diǎn)。在民族地區(qū)自然環(huán)境的特點(diǎn)，人口居住的特點(diǎn)決定了民族地區(qū)的辦學(xué)形式。撤點(diǎn)并校的結(jié)果使民族教育的數(shù)量化問題再一次成為主要問題，質(zhì)量問題的重心轉(zhuǎn)移又被人為地推遲滯后。［3］

（五）民族政策制定與落實(shí)的民族性依據(jù)

民族政策制定與落實(shí)中講得最多的恐怕是 “因地制宜”的問題，其實(shí)還有一個(gè)問題應(yīng)該引起大家的重視，即 “因族制宜”。將此二者有機(jī)地結(jié)合起來，才能有效地制定與落實(shí)民族政策。所謂 “因族制宜”，是在統(tǒng)一的民族政策的基礎(chǔ)上，考慮不同民族的具體特點(diǎn)與實(shí)際情況而彈性地制定與落實(shí)一些民族政策。比如，長期以來，民族問題中最重要也是最困難的恐怕是西藏問題了，因此國家在西藏的政策方面，會(huì)考慮專門的優(yōu)惠政策，我們國家定期召開的西藏工作會(huì)議，就是專門解決西藏問題而制定與落實(shí)民族政策的會(huì)議。 “七五”事件之后，新疆的民族問題越來越突出，加上三股恐怖勢力在新疆活動(dòng)頻繁，新疆的民族問題又一次成為西藏問題之后國家急需解決的重大問題，新疆工作會(huì)議由此產(chǎn)生，一系列有關(guān)新疆、有關(guān)維吾爾族的政策隨之出臺(tái)，比如國家新疆工作會(huì)議提出率先在南疆地區(qū)普及包括普通高中在內(nèi)的十二年義務(wù)教育政策，就是 “因族制宜”的產(chǎn)物。即使在國家已有的民族政策中，常常會(huì)因?yàn)椴煌褡宥胁煌哪Ｊ?，比如雙語教學(xué)政策，在西藏與新疆有不同的模式，那是 “因族制宜”，事實(shí)上不同的少數(shù)民族內(nèi)部，各地的差異也很大，雙語教學(xué)的模式也就不同，這樣形成了我國豐富多樣而且行之有效的雙語教學(xué)的多元模式并存局面，這恰恰是有利于雙語教學(xué)的推進(jìn)與實(shí)施的。“在同一民族內(nèi)部，不同的地區(qū)，雙語教學(xué)的模式便不相同，西藏的雙語教學(xué)模式與甘肅甘南的雙語教學(xué)模式不同，這便是因地制宜。”［4］所以，將 “因地制宜”與 “因族制宜”結(jié)合起來制定與落實(shí)民族政策是我國發(fā)展教育地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要經(jīng)驗(yàn)之一，值得進(jìn)一步發(fā)揮其作用與價(jià)值。

（六）民族政策制定與落實(shí)的比較性依據(jù)

“他山之石，可以攻玉”，民族政策比較研究是民族政策制定與落實(shí)中十分重要的領(lǐng)域。加強(qiáng)不同國家民族政策的比較研究，對于制定我國民族政策有十分重要的參考價(jià)值。我國民族政策的理論源淵自然是馬克思主義的民族理論與中國實(shí)際的具體結(jié)合。我國民族政策的實(shí)踐源淵當(dāng)然是蘇聯(lián)民族政策模式及我國早期在解放區(qū)的實(shí)踐探索。20世紀(jì)50年代，蘇聯(lián)的民族問題得以有效解決，成為中國學(xué)習(xí)和效仿的對象，甚至成為照抄照搬的模式。到了20世紀(jì)80年代末，蘇聯(lián)的民族問題的暴露也成為導(dǎo)致蘇聯(lián)的解體的重要因素，宣告了蘇聯(lián)民族政策模式的結(jié)束，我國也隨之開始研究與反思蘇聯(lián)民族模式存在的問題，進(jìn)而在改革開放的大潮中將焦點(diǎn)鎖定在美國的民族政策與模式上，多元文化主義的理論與實(shí)踐盛行至今。然而西方國家的民族政策在成功解決西方民族問題的同時(shí)，仍然暴露了其政策的明顯不足，反多元文化主義的浪潮此起彼伏。進(jìn)入新世紀(jì)，我國民族地區(qū)的問題在國際民族問題層出不窮的背景下也逐漸暴露出來，蘇聯(lián)模式與西方經(jīng)驗(yàn)都不足以成為我們簡單解決民族問題的方法，但其中又不乏我們解決中國民族問題的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，所以比較研究民族政策，是制定我國新時(shí)期民族政策的比較性依據(jù)。開展主要國家民族政策的比較研究的學(xué)術(shù)價(jià)值在于進(jìn)一步分析國外主要發(fā)達(dá)國家民族政策發(fā)生的背景、政策制定的過程、重點(diǎn)解決的問題等，不僅從理論上豐富民族政策研究的內(nèi)容，而且從實(shí)踐上促進(jìn)中國民族政策的科學(xué)制定。開展主要國家民族政策的比較研究的應(yīng)用價(jià)值在于通過學(xué)術(shù)理念影響治國策略。

三、制定和落實(shí)民族政策要牢牢抓住民族問題的重點(diǎn)并開展協(xié)同創(chuàng)新研究

問題：民族政策的制定與落實(shí)雖然有重點(diǎn)，但并沒有通過協(xié)同創(chuàng)新解決重大民族問題。

建議：成立國家層面的民族問題協(xié)同創(chuàng)新中心，為國家制定與落實(shí)民族政策服務(wù)。

論證如下：

我國民族政策制定與落實(shí)的思維模式是借鑒他國的基礎(chǔ)上走中國特色的道路，先是蘇聯(lián)模式，其次是美國模式。但進(jìn)入新世紀(jì)以來，這兩種模式都不能有效地解決中國的民族問題。大家都清楚地意識(shí)到民族政策的頂層設(shè)計(jì)與理論基礎(chǔ)出了問題，至于如何解決這些問題，大家又陷入了迷茫之中。尤其是面對一些重大的民族問題的解決，缺乏一種大智慧來確定政策，有時(shí)還會(huì)陷入一種不知所措的困境之中，國家層面原有的民族政策已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中民族問題解決的需求，學(xué)術(shù)層面因國家政策的限制而難以突破性地開展研究。這樣，民族政策的制定與落實(shí)處在一種等待與變革的過程之中，而民族問題解決的迫切性時(shí)不我待。比如，在西藏問題上，如何解決與達(dá)賴?yán)锏恼勁袉栴}？如何與西藏分裂勢力在藏區(qū)的活動(dòng)作斗爭的問題？又比如，在新疆問題上，如何解決恐怖主義和分裂勢力的影響問題，如何解決民族地區(qū)不同民族之間的沖突問題，如何解決邊境民族的發(fā)展問題，如何解決少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展落實(shí)的現(xiàn)實(shí)問題，如何解決東西部發(fā)展失衡的問題，如何解決民族地區(qū)貧富懸殊分配不公問題，如何解決民族地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的問題，如何解決民族地區(qū)教育的特殊需求問題，如何解決民族文化的傳承與保護(hù)問題？等等。這些問題的解決必須依賴國家層面的民族政策支持，而出臺(tái)這些政策的前提條件是對這些民族問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的協(xié)同創(chuàng)新研究，對癥下藥，穩(wěn)步解決民族問題中的重大問題，最終解決民族問題中的根本問題。

當(dāng)然，黨和政府越來越重視決策的科學(xué)性依據(jù)問題了，對面臨的各種社會(huì)問題開始注重研究了，形成了以科學(xué)研究為政策制定的主要依據(jù)的國家決策模式。比如早期對 “香港問題”的研究，對 “三農(nóng)”問題的研究，對 “三峽”問題的研究，對 “西藏問題”的研究，對 “新疆問題”的研究，對 “南海問題”的研究，對 “食品安全問題”的研究，對“公共衛(wèi)生問題”的研究，等等，均采取了國家戰(zhàn)略急需的協(xié)同創(chuàng)新研究模式，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。在這些研究中，以 “南海問題”研究為主的 “中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心”成為首批14個(gè)國家協(xié)同創(chuàng)新研究中心之一。這一中心由南京大學(xué)牽頭，在外交部、海南省、國家海洋局的支持下，聯(lián)合中國人民大學(xué)、海軍指揮學(xué)院、中國南海研究院、四川大學(xué)、中國科學(xué)院、中國社會(huì)科學(xué)院等單位成立，目標(biāo)是打造綜合研究南海問題的中心平臺(tái)。中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心將依托南京大學(xué)地理信息、海洋海島研究、邊疆史學(xué)、國際關(guān)系、文獻(xiàn)情報(bào)等方面的多學(xué)科優(yōu)勢，協(xié)同國內(nèi)外相關(guān)研究力量，通過創(chuàng)新機(jī)制的改革，帶動(dòng)南海問題的研究，為國家有關(guān)部門提供基礎(chǔ)信息與決策支持服務(wù)。目前，國家關(guān)于南海問題方面的政策制定與落實(shí)有了豐富的綜合的研究作為基礎(chǔ)，這些政策科學(xué)合理，有理有據(jù)，成為中國解決南海問題的重要智囊機(jī)構(gòu)。這一政策制定與落實(shí)的有效模式，對于我們解決民族問題有著很大的啟發(fā)。

民族問題的解決復(fù)雜而艱難，民族政策的制定必須有充分的研究作為基礎(chǔ)。過去我們在解決民族問題時(shí)意識(shí)到了解決重大問題的必要性、重要性，并出臺(tái)了相應(yīng)的民族政策，比如西藏問題與西藏民族政策等。但是這些政策常常是政治決策的一個(gè)分支，按照國家的政治政策而演繹出來一個(gè)民族政策體系，再根據(jù)民族政策體系而演繹不同領(lǐng)域的具體政策。這樣形成的一個(gè)演繹性的政策體系具有明顯的政治色彩，缺乏科學(xué)依據(jù)，從意圖上看，都是好的，都是為民族地區(qū)的發(fā)展而采取的優(yōu)惠政策，但在落實(shí)過程中常常會(huì)遇到許多問題，有時(shí)不被民族成員所理解，有時(shí)會(huì)帶來一些負(fù)面的影響，有時(shí)會(huì)執(zhí)行受阻。遇到問題時(shí)，有時(shí)又多強(qiáng)制執(zhí)行，使民族政策的問題越積越多，最終形成較為重大的民族問題。借鑒國家在南海問題及南海政策制定的有效模式，結(jié)合國家制定一切政策的戰(zhàn)略思維模式，我國在制定民族政策時(shí)同樣可以形成協(xié)同創(chuàng)新研究基地，分別成立國家層面的 “西南民族問題協(xié)同創(chuàng)新研究中心”、 “西北民族問題協(xié)同創(chuàng)新研究中心”，前者以 “西藏問題協(xié)同創(chuàng)新研究中心”為重點(diǎn)，后者以 “新疆問題協(xié)同創(chuàng)新研究中心”為重點(diǎn)?！拔鞑貑栴}協(xié)同創(chuàng)新研究中心”可由四川大學(xué)牽頭，聯(lián)合國家藏學(xué)研究中心、西南大學(xué)、西藏大學(xué)、西藏民族學(xué)院、青海大學(xué)、甘肅民族師范學(xué)院等，形成西藏問題研究的國家隊(duì)，為國家制定西藏民族政策提供智力支持?！靶陆畣栴}協(xié)同創(chuàng)新研究中心”可由蘭州大學(xué)牽頭，聯(lián)合新疆大學(xué)、新疆師范大學(xué)、西北民族大學(xué)、西北師范大學(xué)、中央民族大學(xué)等形成研究新疆問題的國家隊(duì)，為國家解決新疆問題，制定民族政策發(fā)揮智囊作用。兩個(gè)協(xié)同創(chuàng)新中心可在國家民委、國家教育部、國家統(tǒng)戰(zhàn)部、國家宗教局等的支持下，開展有關(guān)民族問題的專題研究，比如地理研究、生態(tài)研究、歷史研究、民族研究、文化研究、教育研究、經(jīng)濟(jì)研究、政策研究等。這種協(xié)同創(chuàng)新中心是國家2011協(xié)同創(chuàng)新計(jì)劃中的區(qū)域與文化的結(jié)合類型，解決的是國家急需的重大問題。⑤在協(xié)同創(chuàng)新研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家需求及民族問題解決之需要，制定相應(yīng)的民族政策，解決中國民族問題中的重大問題。重大問題解決了，民族問題中的其他問題也會(huì)迎刃而解。民族問題中的重大問題解決了，就可以在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決中國民族問題的根本性問題，即各民族共同發(fā)展、共同繁榮的問題，實(shí)現(xiàn)真正的民族平等、民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的光輝夢想。國家層面的民族問題研究協(xié)同創(chuàng)新中心的設(shè)立，已經(jīng)有了前期的基礎(chǔ)，也有著現(xiàn)實(shí)的近切性，是國家發(fā)展中的急需。在新世紀(jì)初，國家就成立了百所人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地，其中包括民族問題研究中心、民族教育問題研究中心。在中央民族大學(xué)設(shè)有“中國少數(shù)民族研究中心”，在蘭州大學(xué)、新疆大學(xué)設(shè)有 “西北少數(shù)民族研究中心”，在西北師范大學(xué)設(shè)有 “西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心”，在四川大學(xué)設(shè)有 “中國藏學(xué)研究中心”，在西南大學(xué)設(shè)有“西北少數(shù)民族教育與心理研究中心”，在云南大學(xué)設(shè)有 “西南邊疆少數(shù)民族研究中心”，這是國家層面的早期協(xié)同研究中心，已經(jīng)在國家決策中發(fā)揮了重要的作用。在新的國家2011協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略提出之后，也形成了一些協(xié)同創(chuàng)新的研究中心，如 “中華多民族文化遺產(chǎn)與文化凝聚協(xié)同創(chuàng)新中心”，該中心由四川大學(xué)牽頭，北京大學(xué)、中國社科院、文化部、中央民族大學(xué)、內(nèi)蒙古大學(xué)、西北民族大學(xué)、西南民族大學(xué)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和院所核心協(xié)同，復(fù)旦大學(xué)、廈門大學(xué)、南京大學(xué)、上海交通大學(xué)以及重慶文理學(xué)院和成都市人民政府等機(jī)構(gòu)和部門主要參與。中心協(xié)同創(chuàng)新的重要機(jī)構(gòu)跨越了內(nèi)蒙、新疆、西北和西南等國內(nèi)主要的民族地區(qū)，知名學(xué)者來自漢族、蒙古族、藏族、維吾爾族、滿族、回族、苗族、彝族、裕固族等眾多民族，此外還包括了海外人類學(xué)、民族學(xué)以及文化遺產(chǎn)研究等領(lǐng)域的著名學(xué)者數(shù)十名。中心的目標(biāo)是面對社會(huì)緊迫問題、響應(yīng)國家現(xiàn)實(shí)急需，力爭創(chuàng)建一個(gè)好的機(jī)制、匯聚一群好的人才、培育一種好的氛圍，最終提交一批好的成果，通過進(jìn)一步發(fā)掘源遠(yuǎn)流長的中華多民族文化遺產(chǎn)，增強(qiáng)國內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)凝聚、提升兩岸四地的文化交往、擴(kuò)展全球華人的文化認(rèn)同，為增強(qiáng)中華文化的國際話語權(quán)和國際競爭力做出貢獻(xiàn)。但這一中心的研究對象較泛，因些還需要進(jìn)一步凝煉方向，鎖定研究問題域?，F(xiàn)在根據(jù)形勢發(fā)展的需要，根據(jù)國家戰(zhàn)略重點(diǎn)的進(jìn)展，需要對這些已經(jīng)有相當(dāng)基礎(chǔ)的中心進(jìn)行再協(xié)同，形成真正能為國家戰(zhàn)略需要服務(wù)的人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地，形成新時(shí)期國家新的協(xié)同創(chuàng)新工程的亮點(diǎn)。以其雄厚的綜合研究成果，為國家決定服務(wù)，進(jìn)而從根本上解決中國的民族問題。

總之，當(dāng)前我國民族政策正處在一個(gè)特殊的變革與發(fā)展的時(shí)期，不僅從頂層研究與設(shè)計(jì)民族政策的理論架構(gòu)，把馬克思主義的民族理論與中國的具體實(shí)際進(jìn)一步相結(jié)合，解決中國當(dāng)前重大的民族問題，而且從民族政策的制定與落實(shí)方面，開展協(xié)同創(chuàng)新研究，根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展需要轉(zhuǎn)移民族工作的重心，使民族政策的制定與落實(shí)科學(xué)合理，同時(shí)，將我國民族政策與國家大政方針有機(jī)統(tǒng)一起來，使民族政策的價(jià)值更加符合其本質(zhì)的定位。

［注 釋］

① 關(guān)于中央對西藏的優(yōu)惠政策主要包括六個(gè)方面：在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，充分行使民族區(qū)域自治的自治權(quán)利。從當(dāng)前西藏的情況出發(fā)，堅(jiān)決實(shí)行休養(yǎng)生息的政策，大力減輕群眾的負(fù)擔(dān)。在所有的經(jīng)濟(jì)政策方面，西藏要實(shí)行特殊的靈活政策，便于促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展。國家支持大量經(jīng)費(fèi)，用到發(fā)展農(nóng)牧業(yè)和改善藏族人民生活。在堅(jiān)持社會(huì)主義方向的前提下，大力地、充分地發(fā)展藏族的科學(xué)文化教育事業(yè)。要正確執(zhí)行黨的民族干部政策，極大加強(qiáng)藏漢干部的親密團(tuán)結(jié)。這六個(gè)方面的政策既有優(yōu)惠政策，又有特殊政策。政治、文化、信仰、教育等方面多為特殊政策，經(jīng)濟(jì)與經(jīng)費(fèi)投入、民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目開發(fā)等方面多為優(yōu)惠政策。關(guān)于國家對西藏的經(jīng)費(fèi)投入，從20世紀(jì)50年代到80年代的三十年間，國家給西藏投入了453，000多萬元，而三十年西藏的地方收入包括工商業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅一共5，738萬元。到2013年西藏地方公共財(cái)政收入641，329萬元，中央補(bǔ)助5，826，106萬元。2013年西藏教育投入經(jīng)費(fèi)過百億元。

② 國家級貧困縣，是國家為扶持貧困地區(qū)設(shè)立的一種標(biāo)準(zhǔn)。2006年，全國共有592個(gè)國家貧困縣，其中民族自治區(qū)貧困縣341個(gè)。國家級貧困縣在各級地方政府中會(huì)得到重視，優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。享受中央財(cái)政扶貧資金，同時(shí)中央亦會(huì)通過多種方式進(jìn)行扶貧。按照貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，即人均GDP以2700元為標(biāo)準(zhǔn)；人均財(cái)政收入以120元為標(biāo)準(zhǔn)。有的縣已經(jīng)不在國家級貧困縣的范圍之內(nèi)，但各地為了享受到這種優(yōu)惠政策，而想方設(shè)法降低自己的人均財(cái)政收入。

③ 從我國歷屆民族工作會(huì)議中，可以看出這一政策的發(fā)展脈絡(luò)。1951年第一次全國民族教育會(huì)議。會(huì)議規(guī)定凡有現(xiàn)行通用文字的民族，小學(xué)和中學(xué)的各科課程必須用本民族語文教學(xué)。有獨(dú)立語言而尚無文字或文字不完全的民族，一面著手創(chuàng)立文字和改革文字，一面得按自愿原則，采用漢族或本民族所習(xí)用的語文進(jìn)行教育。1956年第二次全國民族教育會(huì)議，提出民族教育事業(yè)逐步接近和趕上漢族水平，在民族地區(qū)開展掃盲教育和普及小學(xué)義務(wù)教育。在語言政策方面沿用了第一次全國民族教育會(huì)議的政策。1981年第三次全國民族教育工作會(huì)議，要尊重民族特點(diǎn)，在學(xué)校教育中，要加強(qiáng)少數(shù)民族語文教學(xué)，切實(shí)搞好少數(shù)民族語文教材的建設(shè)。少數(shù)民族學(xué)生在中小學(xué)階段應(yīng)先學(xué)好本民族語文，在此基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)漢語文，有條件的還要學(xué)習(xí)外語。1992年第四次全國民族教育會(huì)議，在語言政策上沿用了第三次全國教育工作會(huì)議的政策。2002年第五次全國民族教育會(huì)議，民族教育在發(fā)展目標(biāo)上要堅(jiān)持突出基礎(chǔ)教育，大力推進(jìn) “兩基”，促進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展的方針。語言政策沒有明顯變化。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》有關(guān)民族教育的新政策進(jìn)行了一定的調(diào)整，加大了對國家通用語言文字學(xué)習(xí)要求的力度：大力推進(jìn)雙語教學(xué)。全面開設(shè)漢語文課程，推廣國家通用語言文字。尊重和保障少數(shù)民族使用本民族語文接受教育的權(quán)利。重視加強(qiáng)學(xué)前雙語教育。國家對雙語教學(xué)的師資培養(yǎng)培訓(xùn)、教學(xué)研究、教材開發(fā)和出版給予支持。

④ 在民族教育概念體系中，傳統(tǒng)的民族團(tuán)結(jié)教育強(qiáng)調(diào)的是民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的高度統(tǒng)一。而在新的有關(guān)民族團(tuán)結(jié)教育的概念中強(qiáng)調(diào)了國家意識(shí)認(rèn)同、公民意識(shí)認(rèn)同、中華民族共同體意識(shí)認(rèn)同，即強(qiáng)調(diào)的是國家公民教育的概念，這一點(diǎn)已經(jīng)成為全球多元文化國家公民教育的核心理念，在我國已經(jīng)明確使用。

⑤ 在最近幾年國家協(xié)同創(chuàng)新研究中心的申報(bào)過程中，不論西北地區(qū)，還是西南地區(qū)，不論西藏地區(qū)，還是新疆地區(qū)，都沒有認(rèn)識(shí)到成立國家急需的民族問題的協(xié)同創(chuàng)新研究中心。西北與西南地區(qū)的一流高校，其實(shí)是國內(nèi)的三流大學(xué)，多將自己的目標(biāo)定位于科技前沿，其實(shí)它們根本到不了科技前沿的水平，就是跟著國內(nèi)科技前沿的后面走，都是跟不上的，定位十分不準(zhǔn)。如四川大學(xué)的 “生物醫(yī)用材料2011協(xié)同創(chuàng)新中心”，”先進(jìn)磷化工技術(shù)與裝備協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟”，西北大學(xué)的“大陸構(gòu)造協(xié)同創(chuàng)新中心”，蘭州大學(xué)的 “干旱環(huán)境與氣候變化研究中心”等，而一些民族院校與師范院校，自知科技前沿沒有希望，就定位于文化領(lǐng)域，如西北師范大學(xué)的 “華夏文明與絲綢之路文化傳承創(chuàng)新中心”，寧夏大學(xué)的 “阿拉伯世界與中國內(nèi)陸向西開放協(xié)同創(chuàng)新中心”，新疆大學(xué)的 “新疆區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”等。在這些各自為陣，難以協(xié)同創(chuàng)新的中心中，由四川大學(xué)牽頭，聯(lián)合國家民委、云南大學(xué)、西藏大學(xué)、新疆大學(xué)共同組建的 “中國西部邊疆安全與發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同創(chuàng)新中心”較為接近國家急需的領(lǐng)域，但是在凝練主攻方向、服務(wù)國家戰(zhàn)略、聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、提升創(chuàng)新能力等方面還略顯不足。

［1］ 曾榮光．教育政策行動(dòng)：解釋與分析框架 ［J］．北京大學(xué)教育評論，2014，（1）．

［2］ 王鑒．中國少數(shù)民族教育政策體系研究 ［M］．北京：民族出版社，2011：135．

［3］ 王鑒．當(dāng)前民族文化與教育面臨的主要問題與對策［J］．民族教育研究，2010，（2）．

［4］ 王鑒．我國民族教育政策問題研究三題 ［J］．當(dāng)代教育與文化，2010，（6）．