基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的“人地掛鉤”土地綜合整治模式研究

摘 要：人地掛鉤是在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤，是破解當(dāng)前用地矛盾的有益嘗試。以安徽省宿州市為例，在對(duì)研究區(qū)人地掛鉤潛力進(jìn)行測(cè)算的基礎(chǔ)上，指出開(kāi)展這項(xiàng)工作應(yīng)堅(jiān)持的原則，得出開(kāi)展人地掛鉤工作能取得的效益，最后對(duì)開(kāi)展該工作給出切實(shí)可行的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 人地掛鉤 土地整治

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-3973（2013）010-157-02

1 引言

為深入貫徹落實(shí)黨的十八大、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》以及國(guó)土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見(jiàn)》精神，創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)和美好鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，通過(guò)創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理制度，實(shí)施人地掛鉤政策，推進(jìn)全市城鄉(xiāng)之間土地資源合理配置，促進(jìn)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，構(gòu)建耕地得到嚴(yán)格保護(hù)、各類土地得到有效利用、集體土地資產(chǎn)價(jià)值得到充分顯化、農(nóng)民權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)的土地管理新格局，為皖北后發(fā)地區(qū)跨越發(fā)展探索新路。

通過(guò)人地掛鉤搭建城鄉(xiāng)土地一體化配置的新平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化重構(gòu)，奠定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間基礎(chǔ)。新時(shí)期農(nóng)村土地整治，與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及美好鄉(xiāng)村建設(shè)完全合拍，不失時(shí)機(jī)地大力推進(jìn)，恰逢其時(shí)。

2 人地掛鉤政策的內(nèi)涵

人地掛鉤是在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上“實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤”，把“地隨人走”作為人地掛鉤政策的核心內(nèi)容，遵循人口遷移規(guī)律和現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，以現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系聚集人口增量控制城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，以現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系聚集人口增量（以前兩個(gè)年度城鎮(zhèn)化率之差，即城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率）與人口總量的乘積，扣除上級(jí)下達(dá)的年度土地利用計(jì)劃后，作為開(kāi)展人地掛鉤的年度規(guī)?？刂浦笜?biāo)。通過(guò)優(yōu)化土地空間布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民園區(qū)就業(yè)、農(nóng)村環(huán)境改善。

3 研究區(qū)人地掛鉤潛力測(cè)算

3.1 宿州市農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

3.1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地中空閑土地多，利用效率低

宿州市農(nóng)村居民點(diǎn)面臨布局分散、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重的局面。農(nóng)村居民點(diǎn)是以低層、單戶房為主，樓房很少，居民點(diǎn)建筑物密度與建筑容積率低。另外農(nóng)村居民點(diǎn)用地中的一些生產(chǎn)性用地，如庭院用地，存在土地利用不充分和閑置問(wèn)題。

3.1.2 農(nóng)村居民宅基地超標(biāo)多，農(nóng)民集約用地觀念淡薄

宿州市一戶多宅、“空心村”及閑置宅基地等問(wèn)題突出，造成土地資源使用粗放浪費(fèi)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來(lái)農(nóng)村相繼出現(xiàn)建房高潮，由于缺乏嚴(yán)格管理、科學(xué)規(guī)劃和合理引導(dǎo)，農(nóng)民建房一直處于隨意性的自發(fā)建設(shè)狀態(tài)，致使農(nóng)村居民宅基地超標(biāo)嚴(yán)重，許多新建房戶并不退出舊宅，已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商并購(gòu)置商品房在城市居住的農(nóng)民大多也還保留農(nóng)村舊宅，于是就出現(xiàn)雙重占地，甚至一戶多宅、多重占地的現(xiàn)象，而老宅的棄置不用則出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象，土地資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題十分突出。

3.1.3 農(nóng)村建房無(wú)序，村容村貌較差

由于農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，農(nóng)民建房隨意性很大，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，農(nóng)民在建新房時(shí)多選擇在村莊外圍交通方便，視野開(kāi)闊，自然條件優(yōu)越的地段建房。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)性指導(dǎo)，致使新建住房新房零亂無(wú)章很難達(dá)到美觀及質(zhì)量要求，廁所、牲畜圈等輔助設(shè)施常與新建住宅連在一起，而且生活垃圾隨處亂棄，沒(méi)有統(tǒng)一的處置措施和統(tǒng)一的污水排放管道，雨天污水橫流，晴天穢氣難聞，農(nóng)村居民點(diǎn)生活環(huán)境狀況較差。

3.2 潛力測(cè)算

農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的測(cè)算方法較多，比較常用的方法主要有：（1）人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法；（2）農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)法；（3）戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法；（4）農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部土地閑置率法；（5）根據(jù)農(nóng)村人口及人均居民點(diǎn)用地變化趨勢(shì)測(cè)算規(guī)劃潛力。

本研究采用第（5）種方法，即根據(jù)農(nóng)村人口及人均居民點(diǎn)用地變化趨勢(shì)測(cè)算規(guī)劃潛力。主要基于由住建部規(guī)定的不同地區(qū)農(nóng)村宅基地占用面積標(biāo)準(zhǔn)推算得出的人均居民點(diǎn)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算農(nóng)村集體建設(shè)用地理論上具備的整治潛力。

以建設(shè)部規(guī)定的人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積最高限150m2，利用宿州市現(xiàn)狀農(nóng)村人口數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)得出的宿州市未來(lái)農(nóng)村人口規(guī)模，計(jì)算得出宿州市的農(nóng)村集體建設(shè)用地整治的潛力，具體計(jì)算公式（1）：

△S= S現(xiàn)狀-P規(guī)劃€？50 （1）

式中，△S為農(nóng)村集體建設(shè)用地整治的潛力，S現(xiàn)狀為現(xiàn)狀農(nóng)村集體建設(shè)用地，P規(guī)劃為目標(biāo)期宿州市農(nóng)村人口規(guī)模預(yù)測(cè)值。

2012年宿州全市總?cè)丝跒?51.66萬(wàn)人，其中常住人口為537.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為34.8%，農(nóng)村人口為350.6456 萬(wàn)人。2012年土地變更調(diào)查全市村莊用地為180.89 萬(wàn)畝，人均村莊占地面積為343.59 m2/人。所有村莊全部進(jìn)行集中整治后按照人均150 m2計(jì)算，需要安置用地78.90萬(wàn)畝，可節(jié)余土地101.99萬(wàn)畝，節(jié)地率高達(dá)56.38%。

4 人地掛鉤土地綜合整治模式需要堅(jiān)持的原則

4.1 堅(jiān)持保護(hù)耕地，節(jié)約集約

嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。通過(guò)土地綜合整治，增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化建設(shè)用地布局，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)耕地和基本農(nóng)田面積不減少質(zhì)量有提高、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加用地更集約，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

4.2 堅(jiān)持以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

始終把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，把保障和改善民生作為根本目的，把保障縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展作為立足點(diǎn)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)新機(jī)制，理順農(nóng)民、集體和政府之間土地收益分配關(guān)系，促進(jìn)土地、資金、人口等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)優(yōu)化配置。

4.3 堅(jiān)持依法穩(wěn)妥，有序推進(jìn)

堅(jiān)持遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策，因地制宜、分類指導(dǎo)、量力而行、有序推進(jìn)；始終把握政策走向，制定配套政策和嚴(yán)格的監(jiān)管措施，確保土地綜合整治和人地掛鉤工作依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序開(kāi)展。

5 開(kāi)展人地掛鉤土地綜合整治的預(yù)期目標(biāo)

5.1 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)

現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃得到全面實(shí)施，土地節(jié)約集約利用水平持續(xù)提高，土地閑置浪費(fèi)、低效利用的局面得到根本扭轉(zhuǎn)，用地布局更合理、糧食安全有保障。到試驗(yàn)期期末，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，耕地耕地保有量不減少質(zhì)量有提高，有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

5.2 人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)

通過(guò)優(yōu)化土地、人口、產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展布局，構(gòu)建中心城市、縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)四級(jí)特色鮮明、產(chǎn)城共融的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系，形成產(chǎn)業(yè)支撐有力、人口轉(zhuǎn)移有序、資源集約利用、環(huán)境保護(hù)良好、發(fā)展成果共享的城鎮(zhèn)化發(fā)展新局面。

5.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制初步建立

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)初步建立，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本形成，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和股份化經(jīng)營(yíng)穩(wěn)妥推進(jìn)，農(nóng)民合法權(quán)益有效維護(hù)，美好鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立農(nóng)村集體土地使用、宅基地管理、社會(huì)資金參與農(nóng)村土地綜合整治等制度體系，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

6 開(kāi)展人地掛鉤土地綜合整治的建議

6.1 探索資金籌措渠道

由于掛鉤項(xiàng)目投入巨大，因此必須建立多方而的融資渠道。一方面，政府可以每年拿出部分國(guó)土專項(xiàng)資金包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金、采煤塌陷區(qū)村莊搬遷資金等及整合涉農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、小型農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村環(huán)保工程等各項(xiàng)涉農(nóng)資金用于人地掛鉤土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施。另一方而，也可以出臺(tái)配套政策以及管理措施，引導(dǎo)社會(huì)資金投入到此項(xiàng)工作當(dāng)中。

6.2 探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利益共享機(jī)制

探索城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)共建美好鄉(xiāng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新路徑，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村人口在新型社區(qū)集中居住、轉(zhuǎn)移園區(qū)就業(yè)；原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾整治，在核銷(xiāo)美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地、留足農(nóng)村發(fā)展用地后，節(jié)余指標(biāo)經(jīng)批準(zhǔn)有償調(diào)劑用于結(jié)對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)；指標(biāo)收益全額返還結(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專項(xiàng)用于拆舊區(qū)復(fù)墾、新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民拆舊補(bǔ)償與建新補(bǔ)貼以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間土地、資金、勞動(dòng)力等資源要素優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理配置，逐步形成城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的良性機(jī)制。

6.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度

按照產(chǎn)權(quán)清晰、用途管制、依法自愿、有償有序的原則，全面推行農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證；引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集體土地股份合作制改革，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；探索依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按規(guī)劃用于除商品住房以外的建設(shè)；探索宅基地使用權(quán)有償退出、流轉(zhuǎn)機(jī)制，開(kāi)展轉(zhuǎn)移落戶到城鎮(zhèn)的居民退出農(nóng)村宅基地、房屋交易試點(diǎn)等工作。

6.4 推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

通過(guò)集群式承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力推進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民由個(gè)體進(jìn)城務(wù)工向家庭式遷居城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，完善相關(guān)政策、推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益和待遇，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。深入推進(jìn)戶籍制度改革，加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，完善農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育的保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受均等化的公共衛(wèi)生服務(wù)，健全農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的管理制度，建立以公共租賃住房為主的住房保障體系，確保進(jìn)城農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。

6.5 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)）為平臺(tái)，加快培育以農(nóng)業(yè)企業(yè)為龍頭、專業(yè)合作組織為紐帶、家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建立完善金融、科技等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，引導(dǎo)城市工商資本投資農(nóng)業(yè)，促進(jìn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

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