津、渝、桂職業(yè)教育條例的權(quán)責(zé)配置比較

摘 要 津、渝、桂設(shè)為國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)后相繼出臺(tái)了代表同類(lèi)區(qū)域較高水平的《職業(yè)教育條例》。比較三地條例對(duì)職業(yè)教育主體的權(quán)責(zé)配置，有利于推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)并優(yōu)化職業(yè)教育立法。三地條例對(duì)政府的權(quán)責(zé)配置分量重、彈性大；對(duì)教育機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)多，約束嚴(yán)；對(duì)行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育發(fā)展中的主體地位還沒(méi)有充分體現(xiàn)。三地條例的權(quán)責(zé)配置，實(shí)現(xiàn)了基本功能，體現(xiàn)了時(shí)代要求，突出了各自特色，但也存在立法目標(biāo)偏離、實(shí)施路徑迷失及改革勇氣不足、創(chuàng)新智慧缺乏等局限性。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育條例；權(quán)責(zé)配置；政府；教育機(jī)構(gòu)；行業(yè)企業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào) G719.20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2013）28-0039-05

1996年《職業(yè)教育法》頒行后，我國(guó)十余個(gè)省份相應(yīng)制定了職業(yè)教育條例，在奠定法律實(shí)施基礎(chǔ)的同時(shí)，多數(shù)條例帶有濃厚的應(yīng)景意味，對(duì)各法律主體的權(quán)責(zé)配置基本照搬法律規(guī)定，地方職業(yè)教育立法還處在依附中央立法的初級(jí)階段。2005年，中央確定設(shè)立試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)職業(yè)教育改革，并召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育會(huì)議加強(qiáng)對(duì)法律的貫徹落實(shí)，地方職業(yè)教育立法進(jìn)入加速發(fā)展階段，而且這一階段在依法治國(guó)方略及《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的推動(dòng)下高潮迭起。對(duì)地方職業(yè)教育立法開(kāi)展比較研究，將促進(jìn)地方立法水平的提高和職業(yè)教育實(shí)踐的發(fā)展。

一、比較的價(jià)值和基礎(chǔ)

天津市、重慶市和廣西自治區(qū)2005年后相繼成為國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)，并在試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中相繼頒行了職業(yè)教育條例，分別代表東部、西部和少數(shù)民族地區(qū)地方職業(yè)教育立法的較高水平。其中，《天津市職業(yè)教育條例》于2007年7月1日實(shí)施，共32條[1]；《重慶市職業(yè)教育條例》于2007年9月1日實(shí)施，共56條[2]；《廣西壯族自治區(qū)職業(yè)教育條例》于2011年7月1日實(shí)施，共41條[3]。

對(duì)三地職業(yè)教育條例的比較研究具有顯著價(jià)值。首先，有利于促進(jìn)國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)兼具區(qū)域教育統(tǒng)籌試驗(yàn)和重點(diǎn)教育領(lǐng)域試驗(yàn)的雙重任務(wù)，是教育部落實(shí)“區(qū)域統(tǒng)籌”和“重點(diǎn)突破”改革原則的體現(xiàn)[4]。津、渝、桂三地雖然代表著不同區(qū)域職業(yè)教育的發(fā)展水平，但制度創(chuàng)新“先行先試”、“統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展”的改革試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)和主要任務(wù)是一致的[5]，比較三地的職業(yè)教育立法有利于促進(jìn)更自主、自覺(jué)地進(jìn)行制度創(chuàng)新，順利實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。其次，有利于提升職業(yè)教育的立法水平。在法制發(fā)達(dá)的國(guó)家，“比較法的準(zhǔn)備工作幾乎在所有重大的立法計(jì)劃中都可以看到”[6]。而且由于同一時(shí)代的地方立法在立法的系統(tǒng)性和延續(xù)性等方面有相似的要求，在法律文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容體系等方面有接近的內(nèi)涵，在法律價(jià)值追求和精神原則等方面有一致的基礎(chǔ)，因此，對(duì)同一時(shí)代、同一法域內(nèi)地方立法的比較必然促進(jìn)立法水平的提升。

對(duì)三地職業(yè)教育條例的比較研究具有充分的可行性。不僅產(chǎn)生的時(shí)代背景、制度環(huán)境、社會(huì)基礎(chǔ)等完全一致，更重要的是，三地條例在功能和內(nèi)容等方面具備比較的條件。首先，三地條例的功能都是為國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)奠定基礎(chǔ)，為改革試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)和任務(wù)的落實(shí)提供保障。“人們不能對(duì)不能比較的事物作比較，而在法律上，只有那些完成相同任務(wù)、具有相同功能的事物才可以比較”[7]。其次，三地條例的主要內(nèi)容都是對(duì)職業(yè)教育涉及的各類(lèi)主體進(jìn)行權(quán)責(zé)配置[8]。作為職業(yè)教育改革試驗(yàn)過(guò)程中的制度創(chuàng)新成果，三地條例都嘗試在《職業(yè)教育法》的框架內(nèi)對(duì)各主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行調(diào)整和再分配，內(nèi)容的一致性也為比較研究的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

二、對(duì)政府權(quán)責(zé)配置的比較

美國(guó)教育學(xué)家伯頓·克拉克提出，由政府、教育機(jī)構(gòu)和行業(yè)企業(yè)分別掌握的國(guó)家權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力及其相互影響，是決定各類(lèi)教育發(fā)展模式、速度、效益的“協(xié)調(diào)三角形”[9]。世界各國(guó)基于不同的教育管理體制和教育發(fā)展理念，在發(fā)展職業(yè)教育的過(guò)程中對(duì)政府的權(quán)責(zé)配置有很大差異[10]。1996年我國(guó)《職業(yè)教育法》頒行，規(guī)定各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)將發(fā)展職業(yè)教育納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，由教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理[11]。不過(guò)以“統(tǒng)籌規(guī)劃”來(lái)概括的政府權(quán)責(zé)，在就業(yè)制度改革、高等教育擴(kuò)招、教育管理權(quán)限下放等不同語(yǔ)境下，實(shí)在是內(nèi)涵豐富、歧義叢生的概念。2008年以來(lái)，教育部多次將《職業(yè)教育法》的修訂列為工作重點(diǎn)，但對(duì)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的角色定位、政府權(quán)責(zé)配置等問(wèn)題仍存在激烈爭(zhēng)議[12]。

三地職業(yè)教育條例在政府權(quán)責(zé)配置方面的共同點(diǎn)，一方面，都體現(xiàn)了下位法對(duì)上位法的尊重，在概念和功能上與《職業(yè)教育法》保持一致。三地條例都設(shè)定了“政府統(tǒng)籌、分級(jí)管理”的職業(yè)教育管理方針，并通過(guò)具體條文發(fā)揮了對(duì)政府權(quán)責(zé)加以規(guī)范、調(diào)整的功能。對(duì)《職業(yè)教育法》已經(jīng)設(shè)定的規(guī)劃統(tǒng)籌、督導(dǎo)協(xié)調(diào)、宣傳獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償弱勢(shì)群體、師資培養(yǎng)、投入保障等政府主要權(quán)力和責(zé)任，三地條例都作出了明確具體的規(guī)定。另一方面，由于新形勢(shì)下我國(guó)教育體制改革的思路和方向還處于不斷調(diào)整狀態(tài)，而三地又都是國(guó)家教育改革試驗(yàn)區(qū)，在改革試驗(yàn)、先行先試的過(guò)程中，對(duì)政府權(quán)責(zé)的配置呈現(xiàn)出積極創(chuàng)新的態(tài)度。如，三地在落實(shí)政府的師資培養(yǎng)職責(zé)時(shí)，結(jié)合人事制度的變化并針對(duì)職業(yè)院校的師資特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了柔性引進(jìn)和鼓勵(lì)兼職等制度；在落實(shí)政府的投入保障職責(zé)時(shí)，也充分考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，利用土地置換、稅費(fèi)減免等措施來(lái)配合財(cái)政直接投入。同時(shí)，三地條例都要求政府承擔(dān)職業(yè)教育及人力資源信息的收集和公開(kāi)以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)職責(zé)。這些超出《職業(yè)教育法》范圍的規(guī)定，是三地條例適應(yīng)時(shí)代特征和當(dāng)前任務(wù)而踴躍創(chuàng)新的亮點(diǎn)。

在改革試驗(yàn)的探索中，由于具體任務(wù)、地域條件、試驗(yàn)先后的不同，三地條例對(duì)政府權(quán)責(zé)的配置還各有顯著差異。大多數(shù)差異是客觀條件差異的反映，如，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、職業(yè)教育環(huán)境優(yōu)良的天津，在條例中對(duì)政府開(kāi)辟職業(yè)學(xué)校學(xué)生升學(xué)通道、政府主辦示范性職業(yè)學(xué)校等沒(méi)有規(guī)定，而重慶和廣西仍需要通過(guò)這兩項(xiàng)制度來(lái)鼓勵(lì)參與職業(yè)教育的積極性并樹(shù)立發(fā)展的標(biāo)桿。再如，廣西的條例有多個(gè)條文涉及對(duì)農(nóng)村職教的政策傾斜，天津條例有多個(gè)條文要求政府為下崗工人提供職業(yè)培訓(xùn)與教育，而重慶條例則要求政府綜合職業(yè)教育的城鄉(xiāng)需求。還有一些差異體現(xiàn)了地方立法特征的差異。三地條例雖然都號(hào)稱以“政府主導(dǎo)”為辦學(xué)方針，但在具體條文上對(duì)政府的賦權(quán)和賦責(zé)有顯著不同。如，天津條例以力求落實(shí)《職業(yè)教育法》對(duì)政府權(quán)責(zé)的主要規(guī)定為重點(diǎn)，務(wù)實(shí)為本；重慶條例以規(guī)范政府運(yùn)行為特點(diǎn)，程序嚴(yán)格；廣西條例對(duì)政府權(quán)責(zé)的配置創(chuàng)設(shè)最多，尚新求全。

總體而言，由于現(xiàn)行《職業(yè)教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中關(guān)于政府“主導(dǎo)地位”的內(nèi)涵存在差異[13]，試驗(yàn)區(qū)在先行先試、制度創(chuàng)新的教育改革試驗(yàn)中，對(duì)政府權(quán)責(zé)的配置既存在概念“表達(dá)”上的一致，又在具體權(quán)責(zé)“實(shí)踐”中有較大差異。地方立法在政府權(quán)責(zé)配置上進(jìn)行了可貴的嘗試，卻又不得不面對(duì)名實(shí)不能相符的尷尬。

三、對(duì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置的比較

《職業(yè)教育法》要求“建立健全職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉、并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系”，由此賦予幾乎所有教育機(jī)構(gòu)從事相應(yīng)職業(yè)教育的權(quán)利，只是要求非專門(mén)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)“根據(jù)辦學(xué)能力”和“按照教育行政部門(mén)的統(tǒng)籌規(guī)劃”[14] 開(kāi)展職業(yè)教育。然而，現(xiàn)有法律框架中對(duì)于教育機(jī)構(gòu)和政府之間的關(guān)系定位，民辦和公辦職業(yè)教育的協(xié)調(diào)合作等影響職業(yè)教育機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置的重要問(wèn)題仍然沒(méi)有定論[15]。

三地職業(yè)教育條例在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)，對(duì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的應(yīng)有權(quán)責(zé)進(jìn)行了配置，呈現(xiàn)出以功能實(shí)現(xiàn)為追求、缺乏改革銳氣的共同特征。首先是實(shí)現(xiàn)了地方立法的功能。三地條例基本沿襲《職業(yè)教育法》對(duì)教育機(jī)構(gòu)的分類(lèi)和權(quán)責(zé)劃界，對(duì)法律明文規(guī)定的產(chǎn)教結(jié)合義務(wù)、足額投入義務(wù)、弱勢(shì)群體保障義務(wù)及師資引進(jìn)權(quán)利進(jìn)行細(xì)化，為法律的具體實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。其次是實(shí)現(xiàn)了改革試驗(yàn)區(qū)立法的功能。三地條例把改革試驗(yàn)的大量成果納入制度建設(shè)，對(duì)大量國(guó)家法律框架內(nèi)無(wú)明文規(guī)定的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)范，如，教育機(jī)構(gòu)的終止清算義務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)義務(wù)、專業(yè)水平保障義務(wù)以及職業(yè)資格鑒定權(quán)、集約化辦學(xué)權(quán)等，是對(duì)改革試驗(yàn)成果的有力推廣。第三，在確保功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，三地條例都沒(méi)有觸及有關(guān)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議問(wèn)題，雖則保證了自身正確，卻難免留下制度創(chuàng)新乏力的遺憾。對(duì)政策和法律法規(guī)明確一致的領(lǐng)域，三地條例的制度構(gòu)建不遺余力，如，對(duì)教育機(jī)構(gòu)的規(guī)制無(wú)微不至；但對(duì)政策和法規(guī)沖突或不明確的問(wèn)題，三地條例則視若無(wú)物，明哲保身，如，對(duì)政學(xué)關(guān)系及民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題等。

除上述共同特征外，三地職業(yè)教育條例對(duì)教育機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)配置，也根據(jù)具體情況各有特色。如，天津和重慶的職業(yè)教育資源相對(duì)豐富且集中，因此在集約化辦學(xué)方面比較深入，在條例中主要以完善學(xué)分互認(rèn)制度為表現(xiàn)；而廣西則仍強(qiáng)調(diào)以區(qū)域性或?qū)I(yè)性職業(yè)教育集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的集約化。再如，就職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的收益分配問(wèn)題，也因三地經(jīng)濟(jì)狀況的不同，在條例中表現(xiàn)出制度化程度的差異。天津條例規(guī)定通過(guò)收費(fèi)公示對(duì)機(jī)構(gòu)的收入進(jìn)行規(guī)制、通過(guò)建立獎(jiǎng)助學(xué)生的回饋機(jī)制對(duì)機(jī)構(gòu)的收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，制度明確且具可操作性；重慶條例要求保護(hù)民辦機(jī)構(gòu)投資者的合法回報(bào)，強(qiáng)調(diào)按機(jī)構(gòu)性質(zhì)依法對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，是對(duì)法律規(guī)定的具體化，但還不夠明確；廣西條例要求教育機(jī)構(gòu)足額保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，公開(kāi)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)收入收益應(yīng)用于職業(yè)教育，基本是對(duì)法律規(guī)定口號(hào)性的宣示和重復(fù)。

職業(yè)教育機(jī)構(gòu)作為聯(lián)系政府、行業(yè)企業(yè)及受教育者的樞紐，是支撐職業(yè)教育發(fā)展的重要元素。三地條例努力以法律規(guī)范的形式將其權(quán)利和職責(zé)予以明確并賦予法律效力，是對(duì)教育機(jī)構(gòu)的重大支持；精致準(zhǔn)確的立法文本，為職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。三地條例既回避了尖銳的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又沒(méi)有對(duì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)作出分類(lèi)指導(dǎo)和規(guī)范，對(duì)試驗(yàn)區(qū)立法這一大好機(jī)遇的利用仍留有余地。

四、對(duì)行業(yè)企業(yè)權(quán)責(zé)配置的比較

行業(yè)企業(yè)的人力資源需求是職業(yè)教育發(fā)展的動(dòng)力和保障，因而行業(yè)企業(yè)是職業(yè)教育發(fā)展中的重要主體，理應(yīng)發(fā)揮重要作用。我國(guó)《職業(yè)教育法》、《勞動(dòng)法》明文規(guī)定發(fā)展職業(yè)教育是行業(yè)組織和企業(yè)的法定義務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代用人制度的影響、低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)人才需求的不振，以及最主要的企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期的不理想，這些因素都導(dǎo)致企業(yè)在職業(yè)教育的投入上缺乏熱情，行業(yè)組織也由于職能轉(zhuǎn)變難以承擔(dān)引導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展的責(zé)任[16]。因此，當(dāng)前對(duì)行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)責(zé)配置，不僅內(nèi)容少、發(fā)展慢，而且多是缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力的引導(dǎo)性規(guī)范。

三地職業(yè)教育條例沿襲了《職業(yè)教育法》的做法，對(duì)行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育權(quán)利和職責(zé)的規(guī)定同樣聊勝于無(wú)。在這一問(wèn)題上，三者的第一個(gè)共同點(diǎn)是沒(méi)有一地條例將《職業(yè)教育法》所列的引導(dǎo)性規(guī)范完整采納?！堵殬I(yè)教育法》在規(guī)定企業(yè)具有發(fā)展職業(yè)教育、保證資金投入的法定義務(wù)外，還明確了諸如鼓勵(lì)行業(yè)組織舉辦或明確聯(lián)合舉辦職業(yè)教育，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金、落實(shí)勞動(dòng)預(yù)備制度和職業(yè)資格制度等引導(dǎo)性規(guī)范。但是三地條例沒(méi)有將法律設(shè)定的引導(dǎo)性規(guī)范完全落實(shí)，也很少在法律規(guī)定之外賦予新的權(quán)責(zé)。三地條例在行業(yè)企業(yè)規(guī)定上的第二個(gè)共同點(diǎn)，就是在明確企業(yè)法定投入義務(wù)之外，三地條例都重視為產(chǎn)教合作創(chuàng)造條件，要求企業(yè)提供充分的實(shí)習(xí)保護(hù)。

盡管在行業(yè)企業(yè)權(quán)責(zé)配置方面都較為薄弱，但三地條例的不同取舍也反映出各自的特色。天津的職業(yè)教育基礎(chǔ)雄厚、行業(yè)組織和企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的需求較強(qiáng)，在對(duì)行業(yè)企業(yè)權(quán)責(zé)的配置上就表現(xiàn)出顯著的主動(dòng)性。如，規(guī)定企業(yè)享有獲得訂單培養(yǎng)的權(quán)利，行業(yè)組織應(yīng)承擔(dān)專業(yè)人力資源預(yù)測(cè)和規(guī)劃的義務(wù)，體現(xiàn)了天津職業(yè)教育及其制度發(fā)展的較高水平。廣西在三者中設(shè)立國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)最晚，條例也最后出臺(tái)，因此對(duì)近年來(lái)研究較多的產(chǎn)教結(jié)合問(wèn)題有更多創(chuàng)新。如，規(guī)定企業(yè)不僅應(yīng)享有參與職業(yè)教育及培訓(xùn)的權(quán)利，而且應(yīng)賦予企業(yè)評(píng)估教育成果的權(quán)利，以保證產(chǎn)教結(jié)合的效果。重慶條例這方面內(nèi)容最少，但相關(guān)的五個(gè)條文分別對(duì)應(yīng)企業(yè)在職業(yè)教育發(fā)展中的職工培訓(xùn)義務(wù)、實(shí)習(xí)生保護(hù)義務(wù)、落實(shí)勞動(dòng)預(yù)備制度義務(wù)、實(shí)習(xí)指導(dǎo)義務(wù)及實(shí)習(xí)保護(hù)義務(wù)，指向明確、內(nèi)涵具體，簡(jiǎn)潔卻并不簡(jiǎn)單。

不論是回歸職業(yè)教育的本質(zhì)，還是面對(duì)“窮國(guó)辦大教育”的現(xiàn)實(shí)，都決定了我國(guó)必須依靠行業(yè)企業(yè)的發(fā)展來(lái)奠定職業(yè)教育繁榮的根基，因此健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為行業(yè)企業(yè)的良性發(fā)展掃清障礙，是職業(yè)教育發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求。在這個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程中，三地條例嘗試為行業(yè)企業(yè)明確權(quán)責(zé)、創(chuàng)設(shè)規(guī)范，必將促進(jìn)行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育中發(fā)揮更大作用。但三地條例對(duì)行業(yè)企業(yè)的權(quán)責(zé)配置總體而言作為不大，對(duì)學(xué)界討論清楚的觀點(diǎn)未能充分采納[17]，對(duì)行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育中的主體地位未能完全揭示，不能適應(yīng)當(dāng)前及未來(lái)產(chǎn)教結(jié)合的基本要求。

五、三地職業(yè)教育條例在權(quán)責(zé)配置方面的局限性

對(duì)職業(yè)教育主體的權(quán)責(zé)配置，是地方立法為執(zhí)行法律法規(guī)和發(fā)展本地事務(wù)而進(jìn)行資源和利益分配的正當(dāng)行為，也是對(duì)國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果的總結(jié)和提升。三地職業(yè)教育條例通過(guò)權(quán)責(zé)配置，較圓滿地實(shí)現(xiàn)了地方立法的功能，為《職業(yè)教育法》的實(shí)施、為當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育的發(fā)展、為試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供了制度保障。此外，三地條例對(duì)政府、教育機(jī)構(gòu)設(shè)定了許多具有時(shí)代特色的職責(zé)，充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的精神，顯著突出了各自特色，如天津條例簡(jiǎn)約務(wù)實(shí)、重慶條例嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、廣西條例周密新穎等。然而，從宏觀和微觀兩個(gè)層面，三地職業(yè)教育條例的權(quán)責(zé)配置都存在一定的局限性。

從宏觀規(guī)劃層面而言，三地條例存在立法目標(biāo)偏離、實(shí)施路徑迷亂等局限性。首先，三地的立法不僅僅是一般的“地方立法”，更應(yīng)包含“國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)立法”的內(nèi)涵，在立法目標(biāo)上應(yīng)以體現(xiàn)、提煉改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，鞏固、推廣制度創(chuàng)新成果為主。但從三地條例的內(nèi)容看，反映制度創(chuàng)新、先行先試的成果占比很小，解決現(xiàn)有問(wèn)題的的意圖遠(yuǎn)勝于建章立制的雄心。其次，三地條例作為立法成果，本應(yīng)以“法治思維和法治方式”作為天然實(shí)施路徑和方式，但受制于職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境、地方立法的實(shí)施和實(shí)效等諸多因素，三地條例在設(shè)計(jì)各項(xiàng)制度的落實(shí)機(jī)制時(shí)，往往不是主要依靠法律責(zé)任機(jī)制，而是滑向行政權(quán)力和政策約束一邊。這就陷入一個(gè)怪圈：政府設(shè)計(jì)的改革試驗(yàn)本以簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)揮市場(chǎng)作用為目標(biāo)，但三地條例賦予政府的權(quán)責(zé)仍遠(yuǎn)重于其他主體；教育機(jī)構(gòu)和行業(yè)企業(yè)都希望職業(yè)教育面向市場(chǎng)，卻又期待甚至坐待政府牽頭組織。尤其行業(yè)企業(yè)的主體地位在條例中曖昧不明，不僅權(quán)責(zé)賦予很少，而且實(shí)施保障薄弱，使“行業(yè)引導(dǎo)、校企合作”的辦學(xué)方針難以落實(shí)。具體實(shí)施仍是由政策和行政命令來(lái)推動(dòng)，由政府和受其控制的教育機(jī)構(gòu)唱主角。

在微觀操作層面，三地職業(yè)教育條例的局限性主要表現(xiàn)為勇氣不足和智慧缺乏。首先，勇氣不足表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是不敢放開(kāi)手腳攻堅(jiān)克難，試驗(yàn)區(qū)對(duì)職業(yè)教育制度的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，本來(lái)有制度創(chuàng)新、先行先試的任務(wù)和條件，但對(duì)于諸如政府和教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系、校企合作的保障條件、勞動(dòng)預(yù)備和職業(yè)資格制度的落實(shí)等問(wèn)題，三地條例都采取了回避態(tài)度。二是不敢向政府自身權(quán)力開(kāi)刀，沒(méi)有破除現(xiàn)有的利益格局。在我國(guó)當(dāng)前政治體制下，地方立法行為很大程度上反映了行政機(jī)構(gòu)的意志，所以三地條例對(duì)政府在職業(yè)教育制度中的地位和作用問(wèn)題，都采用了宏大的概念和實(shí)用主義的態(tài)度。當(dāng)前立法本應(yīng)順應(yīng)教育改革思路，以平衡政府權(quán)力和市場(chǎng)力量為重點(diǎn)，但三地條例卻轉(zhuǎn)移為對(duì)教育機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)管理和控制，貶損了改革試驗(yàn)的初衷和誠(chéng)意。其次，在現(xiàn)有體制的框架下，更需要改革的智慧來(lái)彌補(bǔ)騰挪空間狹小的不足，需要科學(xué)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)去爭(zhēng)取改革試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。三地條例在權(quán)責(zé)配置方面有許多閃光之處，但總體上支離破碎且顯著失衡，還需要集中職業(yè)教育所有主體的力量、汲取社會(huì)各界的智慧，進(jìn)一步理順政府、教育機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)三方面之間的關(guān)系。

津、渝、桂三地職業(yè)教育條例的權(quán)責(zé)配置，豐富了我國(guó)職業(yè)教育法制的內(nèi)容，促進(jìn)了國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。同時(shí)也給出提示——未來(lái)職業(yè)教育制度的發(fā)展，必須使立法和政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確賦予政府、教育機(jī)構(gòu)和行業(yè)企業(yè)相應(yīng)權(quán)責(zé)，更要依法保障各主體行使權(quán)責(zé)，真正落實(shí)“以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”的辦學(xué)方針。

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Comparison of Rights and Liabilities Allocation in Local Legislation of Vocational Education between Tianjin， Chongqing and Guangxi

WANG Wei-dong

（School of Politics and Law， Zhongyuan College of Industry， Zhengzhou He’nan 450007， China）

Abstract Tianjin， Chongqing and Guangxi are all national reform pilot area of vocational education， and they all have promulgated local legislations to allocate rights and liabilities between government， educational services and industries and enterprises. To compare， we find that it seems allocating more rights and liabilities to government， yet with large elasticity； the dominant position of industries and enterprises in the development of vocational education has been neglected. The limitations of the regulations lie in the ambiguous legislative goal， the pronged ways and tools， the lack of courage and wisdom to push on innovation and trial.

Key words vocational education legislation； allocation of rights and liabilities； government； education institutes； industries and enterprises