托市糧收購改革引關(guān)注

近期，托市糧收購政策不斷引起爭議，這起源于在收購、存儲過程中暴露出來的多種問題。8月份，檢察機(jī)關(guān)在中儲糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”，查出其利用國家“托市糧”收購政策，空買空賣“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，以此騙取國家糧食資金7億多元，揭開了中儲糧系統(tǒng)運(yùn)營監(jiān)管中存在的巨大漏洞，也引來了人們改革托市糧政策的再一次爭議。

自2011年以來，中儲糧河南周口直屬糧庫主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國外，中儲糧河南分公司總經(jīng)理李長軒因受賄1407.9萬元人民幣、4.5萬美元被判無期徒刑，而 5月31日發(fā)生在黑龍江省林甸縣國家級糧庫的火災(zāi)，更造成78個儲糧囤中的幾萬噸糧食過火，直接損失近億元。

弊端漸顯

國家糧庫的糧食大體上分為三種：國家儲備糧、托市糧、以及貿(mào)易糧。貿(mào)易糧即糧庫按實(shí)際價格收購糧食，自行銷售。就托市糧收購政策而言，包括兩部分：糧食最低收購價和臨時收儲。顧名思義，糧食最低收購價的執(zhí)行預(yù)案在市場價格低于國家的最低收購價格時啟動。臨時收儲則是“國家根據(jù)局部地區(qū)糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)的需要而采取的一項(xiàng)臨時性托市收購政策”。黑龍江林甸大火中燒的糧食即為這種臨時收儲糧。

2004年開始，我國糧食產(chǎn)量豐收，糧食價格面臨較大的下行壓力。為了穩(wěn)定市場糧價，避免重蹈谷賤傷農(nóng)的老路，自2004年以來，我國放開了糧食收購市場，并逐步建立了糧食補(bǔ)貼、糧食最低收購價和臨時收儲制度。

肩負(fù)國家糧食戰(zhàn)略儲備和平抑糧價穩(wěn)定市場兩項(xiàng)重任的中儲糧系統(tǒng)，是最大的委托收購主體。承擔(dān)托市糧收購任務(wù)，同時也享有國家專項(xiàng)的政策優(yōu)惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續(xù)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元，陳糧輪換銷售手續(xù)費(fèi)30元，還有差價補(bǔ)貼。但是，中儲糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當(dāng)成了個人牟利的工具。

隨著托市收購的執(zhí)行，國內(nèi)整個市場價格被抬高，但是隨著與國際市場價格差的擴(kuò)大，進(jìn)口量越來越大，國內(nèi)市場免不了受到?jīng)_擊而價格波動，在農(nóng)產(chǎn)品價格波動過程中，中間的收儲和加工企業(yè)庫存成本大幅增加。

糧食越收越多，糧多倉少的現(xiàn)象就無法避免。以發(fā)生火災(zāi)的黑龍江林甸直屬庫為例。該庫核定倉容量約為7.6萬噸，但據(jù)報道，在火災(zāi)發(fā)生時，這個庫的實(shí)際存放糧食已經(jīng)達(dá)到15萬噸。很多糧食只能露天存放在用草圍成的臨時糧囤中。數(shù)百個草制的糧囤集中堆放，加上大風(fēng)高溫的天氣，造成了最后的“火燒連營”。即便沒有這場大火，這些多余的糧食也難免腐爛變質(zhì)的命運(yùn)。

去年我國糧食的自給率約為89.4%，已經(jīng)低于政府強(qiáng)調(diào)的95%以上的政策“紅線”。 2003—2011年，國內(nèi)糧食生產(chǎn)累計增長33%，而同期消費(fèi)累計增長41%，消費(fèi)增長超過供給增長，顯示出快速城鎮(zhèn)化過程中的糧食供求矛盾。

在本刊記者采訪中，山東財經(jīng)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心教授王蔚表示，當(dāng)前應(yīng)該提高糧食的收購價，讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)加到糧食收購價和種糧人手中，防止土地流轉(zhuǎn)棄糧棄農(nóng)。但王蔚同時表示，在提高糧食收購價的同時，有可能擴(kuò)大進(jìn)口量，糧食政策的實(shí)施需要平衡好二者。

政策走向

收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開了中儲糧系統(tǒng)運(yùn)營監(jiān)管中存在的巨大漏洞。呼吁改革托市糧收購政策的聲音也就一直不斷。

現(xiàn)階段中國究竟應(yīng)該選擇怎樣的補(bǔ)貼政策工具？學(xué)術(shù)界許多人提出中國應(yīng)采取直接補(bǔ)貼措施，理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下，而且被WTO國際規(guī)則所約束。但也有學(xué)者認(rèn)為，中國近幾年對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的政策實(shí)踐表明，直接補(bǔ)貼的生產(chǎn)效應(yīng)具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊氖杖胫С终摺?/p>

對此，一直進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策、糧食經(jīng)濟(jì)研究的國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強(qiáng)認(rèn)為，糧食管理體制改革的關(guān)鍵在于，一要改革政策，停止實(shí)施現(xiàn)行托市政策，采取不扭曲的支持政策；二要調(diào)整職能，重構(gòu)糧食管理機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為，今后若繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行政策，將可能帶來的影響是：糧食進(jìn)口持續(xù)大幅增加；政府糧食調(diào)控陷入“國家收儲-進(jìn)口增加-國家增儲”的不利局面，財政負(fù)擔(dān)不斷加重；糧食市場被嚴(yán)重歪曲，糧食市場化改革功虧一簣；突破WTO承諾的黃箱約束水平，受到國際規(guī)則的挑戰(zhàn)。

改革的方向在于價格支持政策作為基礎(chǔ)工具，是保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵措施，是確保國家糧食安全的核心和基礎(chǔ)。但價格支持具有剛性特征，路徑依賴嚴(yán)重，今后調(diào)整改革的路徑選擇與政策設(shè)計比較困難。從現(xiàn)行政策執(zhí)行效果來看，亟待調(diào)整和完善政策設(shè)計，重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的種糧利益保護(hù)機(jī)制。探索實(shí)行對糧食市場扭曲較小的差價補(bǔ)貼、穩(wěn)定價格帶等，逐步替代最低收購價和臨時收儲措施；推行種糧收入保險制度，徹底根除扭曲市場的政策因素，程國強(qiáng)表示。

據(jù)報道，在今年8月初，一份由國家發(fā)改委上報的重點(diǎn)針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核。在這之前，業(yè)內(nèi)盛傳從今年秋糧政策收購開始，國家將對進(jìn)口依賴程度較高的大豆、油菜籽實(shí)施差價補(bǔ)貼措施，如果試點(diǎn)取得成功，該項(xiàng)政策將逐步推廣至水稻以及具有類似特點(diǎn)的棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品；對于近年來市場頗為關(guān)注的玉米，官方將以東北玉米主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)，制定玉米穩(wěn)定價格帶制度。

差價補(bǔ)貼作為由糧食價格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整中被美國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家廣泛使用。有專家認(rèn)為，這種政策比較適宜先在我國東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽實(shí)行試點(diǎn)，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農(nóng)產(chǎn)品。

由國家發(fā)改委牽頭完成的糧改方案在最后審定環(huán)節(jié)卡“殼”，據(jù)稱這主要是基于兩方面的原因，一是目前農(nóng)業(yè)部門、糧食部門等方面發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與實(shí)際糧食種植面積、產(chǎn)量等出入較大；二是中儲糧作為糧食政策收儲主體，在糧食收儲特別是儲備方面還存在諸多管理漏洞。

在提到改革糧食托市政策時，程國強(qiáng)曾在不同場合重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)實(shí)施差價補(bǔ)貼制度，并建議以東北主產(chǎn)區(qū)的玉米作為試點(diǎn)，盡快研究設(shè)計玉米穩(wěn)定價格帶制度。近年來，三大主糧中的玉米價格的波動最大，程國強(qiáng)認(rèn)為，有關(guān)方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者以及下游養(yǎng)殖業(yè)承受能力和玉米成本收益等因素，合理確定玉米的最低保證價格和最高干預(yù)價格。國家調(diào)控應(yīng)避免政策收購主體收儲玉米過多，造成市場玉米糧源減少，反而加劇玉米市場價格波動。