基層土地管理執(zhí)法難及對(duì)策

摘 要：從整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn)、違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化、農(nóng)民土地保護(hù)意識(shí)薄弱，管理體系不健全、運(yùn)行機(jī)制存在疏漏、執(zhí)法人員的素質(zhì)還有待提高等方面對(duì)基層土地管理執(zhí)法難問(wèn)題進(jìn)行分析，并從建立健全管理體系，充分調(diào)動(dòng)各部門協(xié)同工作、加強(qiáng)農(nóng)民土地保護(hù)教育、加強(qiáng)監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯(cuò)誤觀念、提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)等方面提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層土地管理；執(zhí)法難；對(duì)策

中圖分類號(hào) F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）16-09-02

土地是人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的重要資源，具有數(shù)量有限、可持續(xù)使用、方向變更較難、經(jīng)濟(jì)供給稀缺等特征。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們加大了對(duì)土地的使用，同時(shí)也增加了對(duì)土地的破壞，人類生產(chǎn)生存活動(dòng)與土地資源出現(xiàn)了矛盾，土地資源合理優(yōu)化配置的問(wèn)題逐漸凸顯。為了避免國(guó)家土地資產(chǎn)的流失，維護(hù)土地管理和土地市場(chǎng)的秩序，保護(hù)土地合理的使用，加強(qiáng)土地管理成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的必然趨勢(shì)和基本途徑。但是在基層土地管理的過(guò)程中，由于受到局部經(jīng)濟(jì)利益的影響，導(dǎo)致整體規(guī)劃與局部設(shè)計(jì)出現(xiàn)矛盾，從而出現(xiàn)行政干預(yù)、制度束縛、違法行為得不到制止、懲罰力度小，執(zhí)法困難等問(wèn)題。筆者根據(jù)自身體驗(yàn)，對(duì)基層土地管理執(zhí)法難的問(wèn)題進(jìn)行分析，解剖產(chǎn)生矛盾的原因，同時(shí)提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

1 基層土地管理執(zhí)法基本情況

1.1 整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn) 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、土地資源的緊缺以及土地資源保護(hù)三者之間的矛盾成為基層土地管理難的基本原因。在國(guó)家整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地規(guī)劃確定后，各個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際情況制定了局部規(guī)劃與當(dāng)前規(guī)劃，因此在實(shí)際過(guò)程中長(zhǎng)遠(yuǎn)的與當(dāng)前的，整體的與局部的規(guī)劃出現(xiàn)了矛盾。當(dāng)?shù)卣诖龠M(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要求土地管理部門對(duì)涉及土地使用的項(xiàng)目放行，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使得基層土地管理人員在管理過(guò)程中存在來(lái)自地方保護(hù)與行政干預(yù)方面的阻力，造成了基層土地管理和執(zhí)法難的問(wèn)題較為突出。

1.2 違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化 隨著國(guó)家對(duì)土地管理的不斷加強(qiáng)，違法行為逐漸從地上轉(zhuǎn)到地下，如非法買賣土地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓集體土地、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地等行為。違法行為的隱蔽性越來(lái)越強(qiáng)，而且越來(lái)越不易被發(fā)現(xiàn)。特別是一些地方招商引資、政績(jī)形象工程等都隱藏在政績(jī)工程的背后，打著“公共利益”的旗號(hào)將法律規(guī)定形式化、違法行為隱藏化、土地管理空白化。違法方式的多樣化也使執(zhí)法人員在辨別違法行為時(shí)遇到困難，出現(xiàn)了以租代征、明租暗征、老城新建、擴(kuò)建開(kāi)發(fā)區(qū)、擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃，規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)國(guó)務(wù)院審批和違規(guī)下放規(guī)劃審批權(quán)，拆分項(xiàng)目化整為零報(bào)批用地等多種形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地執(zhí)法監(jiān)察人員就目前法律賦予的權(quán)力很難找到和取得證據(jù)。

1.3 農(nóng)民保護(hù)土地意識(shí)薄弱 由于國(guó)家在要求辦理征地出讓手續(xù)時(shí)有嚴(yán)格的審核、審批手續(xù)，部分基層干部為了躲避手續(xù)的辦理，而非法將集體土地私自轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)使用或是承包人。部分農(nóng)民只看到土地占用補(bǔ)償費(fèi)用或是使用土地的經(jīng)濟(jì)收入等眼前短期利益，使得農(nóng)民或基層干部支持甚至縱容違法用地行為。農(nóng)民保護(hù)土地意識(shí)薄弱，不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)利益的面前妥協(xié)退讓，從而使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)土地問(wèn)題，即便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題在進(jìn)行管理時(shí)也會(huì)受到來(lái)自農(nóng)民和基層干部的阻力。

1.4 管理體系不健全，運(yùn)行機(jī)制存在疏漏 從土地管理執(zhí)法體系、管理機(jī)制來(lái)看，基層土地管理還存在一定的漏洞。如土地執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中由于得不到其他職能部門的協(xié)助與配合，使得管理成效較低。同時(shí)相關(guān)制度法規(guī)規(guī)定的模糊，可操作性差，原則化過(guò)強(qiáng)，規(guī)定查處案件時(shí)間較長(zhǎng)，再加上違法手段和工具較為先進(jìn)等問(wèn)題，導(dǎo)致違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)已成事實(shí)，土地的破壞或非法使用已基本建成。違法者在收到執(zhí)法者的書(shū)面停工通知后，仍繼續(xù)施工，基層土地管理者由于沒(méi)有辦法通過(guò)強(qiáng)制手段阻止，所以管理失去力度與威信。如果涉及強(qiáng)制執(zhí)行還要依法申請(qǐng)法律程序，時(shí)間拖延較長(zhǎng)，給執(zhí)法帶來(lái)難度，同時(shí)也助長(zhǎng)了違法者的囂張氣焰。再加上，違法當(dāng)事人躲避工作人員，不協(xié)助配合工作進(jìn)行，造成工作人員調(diào)查取證較難，管理被動(dòng)。在懲治力度上，由于規(guī)定懲罰金額較小，對(duì)于非法占用土地的單位和個(gè)人來(lái)說(shuō)起不到威懾和以儆效尤的作用。

1.5 執(zhí)法人員的素質(zhì)不高 首先，部分基層土（下轉(zhuǎn)18頁(yè)）（上接9頁(yè)）地管理的執(zhí)法人員素質(zhì)較低，業(yè)務(wù)能力差，對(duì)自身的工作職責(zé)還不完全了解，對(duì)國(guó)土資源管理、行政執(zhí)法、辦案流程等知識(shí)缺少學(xué)習(xí)和了解。土地執(zhí)法人員制止違法占用土地時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到暴力抗法的事件，導(dǎo)致執(zhí)法者人身安全無(wú)法得到保障，使得辦案過(guò)程中執(zhí)法受阻，部分人員存在辦案畏懼心理或缺失辦案尺度，對(duì)涉及勢(shì)力較強(qiáng)的案件畏首畏尾，不能依法辦案。對(duì)于普通案件執(zhí)法人員還存在不文明執(zhí)法、不按法律程序執(zhí)行，粗暴蠻橫等行為，嚴(yán)重影響基層土地管理者的形象。其次，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員較少，管轄范圍較大，巡查過(guò)程缺少法律化、科學(xué)化。

2 基層土地管理執(zhí)法對(duì)策

2.1 建立健全管理體系，充分調(diào)動(dòng)各部門積極性協(xié)同工作 依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)，制定關(guān)于違反土地管理規(guī)定的行為處分辦法、制度、措施，使其具有可操作性，縮短辦案時(shí)間、減化執(zhí)行環(huán)節(jié)，健全管理體系。加強(qiáng)基層土地管理執(zhí)法應(yīng)與相關(guān)行政執(zhí)法部門協(xié)作，如規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)保、電力、供水、工商、稅務(wù)等，全面管理和制衡違法使用土地的行為；與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、司法聯(lián)合查處，實(shí)施違法行為聯(lián)合問(wèn)責(zé)，以法律法規(guī)、行政制度等形式增加對(duì)違法侵占土地的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，加大基層土地管理的力度。

2.2 加強(qiáng)農(nóng)民法律法規(guī)政策教育，增強(qiáng)保護(hù)土地意識(shí) 對(duì)于土地保護(hù)意識(shí)較為薄弱的農(nóng)民應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)、環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，促進(jìn)國(guó)家的土地政策與制度的貫徹與落實(shí)，從而提高農(nóng)民對(duì)土地的保護(hù)與利用的正確認(rèn)識(shí)，可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、生態(tài)發(fā)展等角度進(jìn)行考慮，摒棄狹隘的、自私的、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益觀念，減少基層土地管理執(zhí)法的難度。

2.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯(cuò)誤觀念 對(duì)于部分地方政府只重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略土地保護(hù)，存在違法用地的行為和意識(shí)，一方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理力度，從重處罰，避免來(lái)自地方保護(hù)和行政干擾等問(wèn)題。另一方面應(yīng)改變衡量地方政府業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，擺脫盲目追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象，加強(qiáng)文化、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展等軟指標(biāo)的考核力度、減少基層土地管理的阻力。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)地方官員的思想教育，提高認(rèn)識(shí)，從國(guó)家發(fā)展出發(fā)，樹(shù)立全局意識(shí)。

2.4 加強(qiáng)管理人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì) 應(yīng)定期組織管理人員對(duì)國(guó)土資源管理、行政執(zhí)法、辦案流程等知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，了解工作職責(zé)，提高責(zé)任意識(shí)，摒棄畏懼心理，把握辦案尺度，避免不文明執(zhí)法行為，將基層管理隊(duì)伍統(tǒng)一化、專業(yè)化，提高基層土地管理者的形象。穩(wěn)定和配置管理人員，合理安排組織工作，使監(jiān)督管理科學(xué)化、法律化。

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