“良補(bǔ)統(tǒng)供”政策在安徽省小麥良種推廣中效應(yīng)探析

摘 要：自2003年起，安徽省逐步形成小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種機(jī)制，為小麥持續(xù)增產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。隨著形勢的變化，許多新的問題逐步顯現(xiàn)，亟待完善機(jī)制，加快調(diào)整。該文對當(dāng)前存在的問題進(jìn)行了探討分析，對完善全省小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種提出了思路和建議。

關(guān)鍵詞：小麥良種補(bǔ)貼；種子質(zhì)量；管理部門；市場監(jiān)管；市場化

中圖分類號(hào) S512.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）16-02-03

2003年起，安徽省適時(shí)抓住國家實(shí)施小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種（下稱良補(bǔ)統(tǒng)供）政策之機(jī)，利用小麥良種補(bǔ)貼資金，逐步建立起一套小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種機(jī)制，為我省小麥產(chǎn)量“十連增”發(fā)揮了重要作用。

在小麥良補(bǔ)統(tǒng)供推行前，我省小麥良種應(yīng)用狀況令人堪憂：

1 良補(bǔ)統(tǒng)供前小麥良種應(yīng)用狀況

1.1 農(nóng)民換種率低 小麥作為常規(guī)種子，農(nóng)民留種習(xí)慣由來已久，平均每年換種比率不到1/3，生產(chǎn)上的種子實(shí)際上是“以糧代種”，質(zhì)量普遍較差。在收獲時(shí)節(jié)，田間“三層樓”現(xiàn)象到處可見。

1.2 種子浪費(fèi)嚴(yán)重 由于自留種子狀況普遍，種糧不分，種子在農(nóng)民眼里也就是糧食，因此，節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，加之自留種子質(zhì)量本身就較差，因此，各地的播種量都較大，一般每667m2用種都在15kg左右。由此測算，全省每年浪費(fèi)小麥就達(dá)1億kg以上。

1.3 經(jīng)營單位“散、亂、多”，品種“多、亂、雜” 由于小麥種子易生產(chǎn)，經(jīng)營門檻低，各地都有大量的小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營者經(jīng)營小麥種子，市場散亂，監(jiān)管困難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004年前后，全省市場上每年經(jīng)營的小麥各類品種（老品種、新品種、未認(rèn)定的品種、未審先推的“品種”、起個(gè)名號(hào)的“品種”等）多達(dá)百余個(gè)，這些品種良莠不齊，魚目混珠，但在市場銷售上卻都占有一席之地，極大地削弱了小麥品種的總體水平，使良種增產(chǎn)效應(yīng)難以發(fā)揮。

2 良補(bǔ)統(tǒng)供為小麥產(chǎn)量的“十連增”做出了重大貢獻(xiàn)

國家實(shí)施良種補(bǔ)貼政策，給小麥良種推廣帶來了機(jī)遇，政府部門審時(shí)度勢，抓住天時(shí)地利，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，籌劃運(yùn)行方案，找到了一條加快小麥良種推廣的新路子，即小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種。小麥良補(bǔ)統(tǒng)供政策實(shí)施以來，我省小麥良種推廣工作取得了顯著的成效，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 實(shí)現(xiàn)了小麥主產(chǎn)區(qū)良種全覆蓋目標(biāo) 良補(bǔ)項(xiàng)目從2003年開始試點(diǎn)，逐年擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域范圍，不斷總結(jié)和推廣成功經(jīng)驗(yàn)，迅速在主產(chǎn)區(qū)推行。自2006年起，由省組織統(tǒng)一招標(biāo)，實(shí)行規(guī)范嚴(yán)格的項(xiàng)目管理，至2008年，實(shí)現(xiàn)了全省小麥主產(chǎn)區(qū)良種全覆蓋目標(biāo)（表1）。

在推廣品種的選擇上，我省制定了“審定合法、市場認(rèn)可、農(nóng)民接受”的基本原則，各縣（區(qū)）在具體落實(shí)上，采用種植展示、基層上報(bào)、專家評(píng)選等多種方式，優(yōu)選最適合本地區(qū)的品種。通過幾年來的規(guī)范實(shí)施，從根本上扭轉(zhuǎn)了品種“多、亂、雜”局面，使小麥品種的整體水平得到提升，一批表現(xiàn)突出的優(yōu)良品種成為全省或區(qū)域性的主導(dǎo)品種。同時(shí)，在優(yōu)質(zhì)專用小麥優(yōu)勢區(qū)，通過品種的選擇和集中供種，優(yōu)化了品種結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了品質(zhì)提升，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民增產(chǎn)增收。

2.2 種子質(zhì)量普遍提高，節(jié)本增收明顯 良補(bǔ)統(tǒng)供項(xiàng)目的實(shí)施，從根本上改變了農(nóng)民“以糧代種”的留種習(xí)慣，告別了常規(guī)種子自留種時(shí)代，使小麥種子做到年年換種。與農(nóng)民自留種子相比，良補(bǔ)統(tǒng)供種子質(zhì)量在各項(xiàng)指標(biāo)上都顯著優(yōu)于自留種子，促使全省種子質(zhì)量得到普遍提升。

基于供種質(zhì)量的改變，隨之促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)習(xí)慣的改變。在小麥留種比率高的時(shí)期，由于對自留種子發(fā)芽率和成苗情況沒有精確標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民長期習(xí)慣于大播種量，以此來保障基本苗，這不僅違背了科學(xué)生產(chǎn)，更直接導(dǎo)致了種子浪費(fèi)。良補(bǔ)統(tǒng)供使供種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，讓農(nóng)民能夠精量播種。近幾年，在正常年景下，一般播種量10kg/667m2，單這一項(xiàng)，每667m2節(jié)約種子至少5kg，全省每年就可節(jié)約小麥種子1億kg以上。

此外，供種招標(biāo)使政府與企業(yè)建立了價(jià)格協(xié)商機(jī)制，這幾年的供種限價(jià)，使農(nóng)民直接受惠，農(nóng)民能以同量的商品小麥價(jià)格獲得所需種子。

綜上可見良補(bǔ)統(tǒng)供的綜合效應(yīng)：統(tǒng)供提高了種子質(zhì)量，促使播種量減少，降低了生產(chǎn)成本，良補(bǔ)使農(nóng)民以優(yōu)惠的價(jià)格獲得優(yōu)良的種子，保障了增產(chǎn)增收，形成了增產(chǎn)和節(jié)本綜合效應(yīng)的良性循環(huán)。

2.3 遏制了種子市場的無序競爭，提高了種子企業(yè)產(chǎn)供能力 良補(bǔ)政策實(shí)施以來，特別是主產(chǎn)區(qū)良補(bǔ)統(tǒng)供全覆蓋之后，全省小麥種子市場無序競爭得到了有效遏制。在供種企業(yè)的選擇上，一些經(jīng)營資質(zhì)不具備、設(shè)施條件不完備、繁種基地不健全、技術(shù)力量比較弱的企業(yè)就難以入列供種企業(yè)，特別是在小麥品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)愈加嚴(yán)格的情況下，沒有品種經(jīng)營權(quán)的企業(yè)將自然被淘汰。由于建立了這樣一套篩選機(jī)制，幾年來，推動(dòng)著種子企業(yè)向前邁進(jìn)：有的企業(yè)傾力設(shè)施投資，強(qiáng)化了倉儲(chǔ)加工，有的企業(yè)狠抓繁種基地，提高了供種質(zhì)量，有的企業(yè)力抓科研育種，聚合品種，增強(qiáng)了核心競爭力，由此打造了一批初具規(guī)模、管理規(guī)范、實(shí)力較強(qiáng)的種子企業(yè)，為全省供種提供了有力的保障。

3 小麥良補(bǔ)統(tǒng)供存在的主要問題

良補(bǔ)統(tǒng)供政策在全省實(shí)施以來，取得了有目共睹的成就。但是，由于形勢的發(fā)展和各種新情況的出現(xiàn)，一些矛盾和問題也逐步顯現(xiàn)，這就需要我們清醒地認(rèn)識(shí)，客觀地面對。

3.1 管理層面的困惑

（1）計(jì)劃色彩比較濃厚。在良補(bǔ)統(tǒng)供操作上，從品種選擇、企業(yè)確定、價(jià)格招標(biāo)、統(tǒng)供面積、生產(chǎn)服務(wù)，直至農(nóng)民的收獲產(chǎn)量，管理部門似有包辦之累。

（2）管理部門角色處風(fēng)口浪尖。不是經(jīng)營主體，但在操作上卻難免“被融入”經(jīng)營環(huán)節(jié)，這就增大了風(fēng)險(xiǎn)，老百姓總以為種子是政府供的，一旦遇到質(zhì)量問題和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（如：2013年春季沿淮淮北的低溫冷害），農(nóng)民總想傍上政府，首先找政府說事。

（3）運(yùn)行成本越來越高。除省里制定運(yùn)行規(guī)則和組織招標(biāo)外，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村連成了龐大的運(yùn)作系統(tǒng)，甚至“替代”了企業(yè)的一些功能，本來應(yīng)是企業(yè)主體承擔(dān)供種工作，卻過度地動(dòng)用了政府資源，甚至增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（4）運(yùn)行結(jié)果偏離本意。政府的本意是要選擇優(yōu)秀的企業(yè)供應(yīng)優(yōu)良的品種，但實(shí)際上，現(xiàn)在的絕大多數(shù)品種經(jīng)營權(quán)是企業(yè)專有的，選定了品種同時(shí)就是選定了企業(yè)，但供種企業(yè)未必一定是優(yōu)秀企業(yè)，即使是好品種，也未必能供出好質(zhì)量的種子。同時(shí)，政府要求企業(yè)保質(zhì)保量供種，但企業(yè)難以及時(shí)掌握市場需求計(jì)劃，無法確定良種繁殖面積，在招標(biāo)確定品種和良補(bǔ)面積后，許多企業(yè)沒有足夠中標(biāo)小麥品種種子數(shù)量，只得拼湊種源，甚至以次充好，既不能保量，也難以保質(zhì)，埋下了質(zhì)量隱患，結(jié)果與政府的本意發(fā)生了偏離。

3.2 企業(yè)層面遇到的問題

（1）企業(yè)的市場能動(dòng)性未能發(fā)揮。企業(yè)是獨(dú)立的法人主體，它應(yīng)根據(jù)市場的需求制定生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃，做好產(chǎn)品供應(yīng)，對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。在現(xiàn)行機(jī)制下，企業(yè)為獲得更多的良補(bǔ)面積，不是圍繞消費(fèi)者的需求去“研產(chǎn)品、抓質(zhì)量、做服務(wù)”，而是花大力氣在“品種入圍”、“良補(bǔ)面積”上做文章。在供種過程中，企業(yè)被動(dòng)跟隨，消極應(yīng)對，一些企業(yè)不是想以高標(biāo)準(zhǔn)去提高競爭力，而是愿以低標(biāo)準(zhǔn)去完成供種任務(wù)。企業(yè)處于脫離市場的狀態(tài)，企業(yè)的市場競爭主體地位被弱化。

（2）難以培育出有綜合競爭力的優(yōu)秀企業(yè)。如前所述，良補(bǔ)統(tǒng)供的選擇機(jī)制只是囿于品種選擇，而品種的確定基本上采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦，縣（區(qū)）確定的模式。擁有品種經(jīng)營權(quán)的企業(yè)為了在多個(gè)區(qū)域進(jìn)入良補(bǔ)范圍，往往把品種經(jīng)營再劃分給各個(gè)地方企業(yè)去操作，目的是要調(diào)動(dòng)他們的積極性去做好地方工作，實(shí)現(xiàn)供種目的，而這些地方企業(yè)因自身?xiàng)l件和管理能力參差不齊，限制了供種質(zhì)量水平的提高。基于圍繞良補(bǔ)的劃區(qū)經(jīng)營，簡單化操作，企業(yè)沒有壓力去系統(tǒng)建設(shè)高水準(zhǔn)的繁種基地，也沒有動(dòng)力去投資建設(shè)專業(yè)化的種子加工中心，使得產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行系統(tǒng)處于低水準(zhǔn)狀態(tài)，長期以往，將扼殺優(yōu)秀種子企業(yè)的競爭優(yōu)勢。這與國家構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，基地為依托，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，“育繁推一體化”的現(xiàn)代種業(yè)體系的要求不相適應(yīng)。

（3）企業(yè)不能長久發(fā)展，也就不利于小麥種子產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。政府基于良補(bǔ)統(tǒng)供的惠農(nóng)宗旨和政策實(shí)施過程中的可操作性，實(shí)行了限價(jià)供種措施，這樣限價(jià)供種更多的是考慮了農(nóng)民的承受力，但對于企業(yè)來說，沒有積累就難以發(fā)展，企業(yè)不能發(fā)展，同樣不能為農(nóng)民提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。供種價(jià)格不僅受到限制，連較低的供種利潤還要切割分配，企業(yè)被擠到了最小的利潤空間，大多數(shù)企業(yè)只能維持生存，難有更多的積累發(fā)展再生產(chǎn)。由此，涉及品種研發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣的長遠(yuǎn)發(fā)展策略，企業(yè)就很難辦到，長期下去，就會(huì)影響小麥種子產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

3.3 市場化與農(nóng)民需求不匹配

（1）市場需求的多樣化受到限制。品種類型多種多樣，市場需求也千姿百態(tài)。隨著科技的快速發(fā)展，一些新類型的品種可能會(huì)引領(lǐng)著新的市場消費(fèi)。因此，在治理了品種“多、亂、雜”之后，也要防止失去了市場的多樣化。

（2）農(nóng)民需求的個(gè)性化不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在以種子為載體的附屬性需求比較多，如：有的農(nóng)民需求包衣種子，有的農(nóng)民希望種“原種”等更高品質(zhì)的種子，有的農(nóng)民還希望試種雜交小麥等，農(nóng)民這些個(gè)性化的需求是市場的客觀存在，我們也要重視。

4 完善小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種的措施和建議

綜上所述，小麥良補(bǔ)統(tǒng)供近10a來，為我?。ㄏ罗D(zhuǎn)42頁）（上接3頁）小麥連年增產(chǎn)做出了重要貢獻(xiàn)，使我省小麥生產(chǎn)發(fā)生了一系列深刻的變化。但是，任何好的生產(chǎn)方式都只有它階段的合理性，有的做法在初始階段是引領(lǐng)和創(chuàng)新的舉措，但在新的條件下，就會(huì)影響發(fā)展。因此，小麥良補(bǔ)統(tǒng)供也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢發(fā)展，面對新的矛盾，適時(shí)作出改革和調(diào)整，完善機(jī)制，以適應(yīng)發(fā)展的新要求。

4.1 完善小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種的措施 改革完善良補(bǔ)統(tǒng)供機(jī)制，應(yīng)從以下兩方面著眼改革，一是從管理層面著眼改革，努力探索建立一套新機(jī)制，真正按市場規(guī)律辦事，使管理部門更好地當(dāng)好裁判，做好指導(dǎo)和服務(wù)；二是從企業(yè)層面著眼改革，努力創(chuàng)造一個(gè)好環(huán)境，更好的發(fā)揮市場配置資源的功能，使良種供求的市場化機(jī)制更好地得到體現(xiàn)，讓企業(yè)當(dāng)好市場的主角，在公平競爭中成長壯大。

（1）探索良補(bǔ)統(tǒng)供的“升級(jí)版”模式。對良補(bǔ)統(tǒng)供操作的關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行探索調(diào)整，尋求“升級(jí)版”模式。一是對良補(bǔ)品種的選擇方式進(jìn)行探索調(diào)整，探索建立一套由“中介機(jī)構(gòu)”操作的方式。這個(gè)“中介機(jī)構(gòu)”的設(shè)立和構(gòu)成要體現(xiàn)權(quán)威性和代表性，然后制定一套科學(xué)公正的操作方式。建議可以先行試點(diǎn)摸索；二是對招標(biāo)方式進(jìn)行探索調(diào)整，可以委托專業(yè)化的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)；三是對供種的價(jià)格體系進(jìn)行探索，既要考慮可操作性和農(nóng)民利益，也應(yīng)充分考慮企業(yè)的發(fā)展利益。

（2）對小麥良種補(bǔ)貼招標(biāo)時(shí)間適當(dāng)調(diào)整。以有利于企業(yè)及時(shí)把握生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃，真正做到保質(zhì)保量供種為目的。可以借鑒外省的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我省的實(shí)際，探討在小麥?zhǔn)斋@前或在上一年度播種前進(jìn)行招標(biāo)。對在招標(biāo)之后可能發(fā)生的重大變化因素進(jìn)行設(shè)定，保留在特定條件下調(diào)整中標(biāo)的權(quán)利。這樣做，可以解決企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃問題，會(huì)改變現(xiàn)在供種中的許多不良狀況。建議進(jìn)行試點(diǎn)探索。

（3）組建高效的供種組織和服務(wù)實(shí)體。各縣（區(qū)）可以聯(lián)合鄉(xiāng)村設(shè)立一個(gè)服務(wù)性的企業(yè)法人實(shí)體組織，以這個(gè)法人組織與農(nóng)民對接，集中農(nóng)民選種意愿，接受農(nóng)民委托選種購種，以這個(gè)法人組織與各個(gè)供種企業(yè)形成供求關(guān)系，這樣就能理順經(jīng)營供求關(guān)系和利益分配關(guān)系。

4.2 完善小麥良種補(bǔ)貼統(tǒng)一供種的建議 實(shí)現(xiàn)我省小麥良種推廣工作更好地發(fā)展，不僅要對良補(bǔ)統(tǒng)供操作機(jī)制進(jìn)行改革調(diào)整，還需要從政府層面強(qiáng)化政策支持。

（1）增加小麥良補(bǔ)資金數(shù)額.現(xiàn)在的補(bǔ)貼供種數(shù)量每667m2只有8㎏，數(shù)量不足，農(nóng)民還需購種補(bǔ)種，會(huì)造成種子混雜，影響統(tǒng)供效應(yīng)。建議財(cái)政按每667m210㎏增加補(bǔ)貼。

（2）設(shè)立專項(xiàng)資金，支持小麥優(yōu)勢繁種基地建設(shè)。我省的小麥良種體系建設(shè)，種子繁殖基地是一個(gè)突出的薄弱環(huán)節(jié)。目前，農(nóng)墾農(nóng)場有待挖潛，地方農(nóng)場的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)管理比較薄弱，規(guī)模也不大，鄉(xiāng)、村繁種基地更缺少基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)范管理，抗御自然災(zāi)害的能力也較弱，具有很大的不確定性，因此，對全省的小麥良種繁殖基地應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃布局和大力建設(shè)，省級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立“小麥良種生產(chǎn)基地建設(shè)項(xiàng)目”資金給予推動(dòng)，優(yōu)選項(xiàng)目，分期分批給予投入，爭取2～3a建成一批初具規(guī)模的專業(yè)化繁種基地，全省如建成4.7～5.3萬hm2比較穩(wěn)定的基地，供種質(zhì)量和保障能力就能得到根本改變。近年，繁種基地發(fā)展的重點(diǎn)：一是要挖潛農(nóng)墾農(nóng)場的產(chǎn)能，這一塊基礎(chǔ)條件較好，容易上規(guī)模上水平，二是要把扶持的重點(diǎn)放在小麥主產(chǎn)區(qū)具有一定規(guī)模的市、縣（區(qū)）農(nóng)場和農(nóng)林系統(tǒng)的農(nóng)場，三是應(yīng)支持大型龍頭企業(yè)在小麥主產(chǎn)區(qū)建立規(guī)范的鄉(xiāng)、村繁種基地，投資基礎(chǔ)設(shè)施，探索管理方式，逐步將其建成專業(yè)化的繁種基地。

（3）培育一批“育繁推一體化”的大型企業(yè)。各級(jí)政府應(yīng)支持和促進(jìn)種子企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合發(fā)展，形成集團(tuán)化優(yōu)勢，提升綜合實(shí)力，要把培育一批“育繁推一體化”大型企業(yè)作為小麥良種工作再上新臺(tái)階的重要支撐。

我省小麥種子產(chǎn)業(yè)仍處于初級(jí)階段，多數(shù)小麥種子企業(yè)的實(shí)力仍較弱。近年來，一些大型企業(yè)雖涉足小麥種子產(chǎn)業(yè)，但也是投資不足，發(fā)展不快，與“育繁推一體化”的要求都有較大差距?；谖沂〉默F(xiàn)實(shí)狀況，要打造一批綜合實(shí)力較強(qiáng)的小麥種子龍頭企業(yè)，就應(yīng)走聯(lián)合發(fā)展的路子。

目前，我省有不少企業(yè)和單位在單方面有一定優(yōu)勢，如：有的農(nóng)場有良好的繁種條件，但沒品種沒營銷，有的企業(yè)在本地區(qū)有較強(qiáng)的營銷和服務(wù)能力，但產(chǎn)品是其短板，還有的單位有一定的科研育種實(shí)力，但缺乏開發(fā)能力，等等，如果把這些優(yōu)勢資源有效地聚合起來，就能形成綜合實(shí)力和發(fā)展能力。

因此，各級(jí)政府應(yīng)把支持的重點(diǎn)放到企業(yè)的聯(lián)合發(fā)展上，解放思想，打破地區(qū)局限和體制障礙，促成企業(yè)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。 （責(zé)編：徐煥斗）