集體林權(quán)改革與林權(quán)證頒發(fā)存在的問(wèn)題及解決途徑

摘 要：集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村土地施行家庭承包之后的又一重大制度變革，是土地承包經(jīng)營(yíng)在林地上的實(shí)踐，是農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的豐富和完善，改革的主要標(biāo)志體現(xiàn)在發(fā)放林權(quán)證上。在山東省萊蕪市抽樣選取28個(gè)村的部分承包方林農(nóng)進(jìn)行了走訪調(diào)查，調(diào)查的主要內(nèi)容為承包方林農(nóng)在林權(quán)證申辦過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題，并針對(duì)林農(nóng)反映的主要問(wèn)題提出解決途徑。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)改革；林權(quán)證；存在問(wèn)題；解決途徑

中圖分類號(hào) F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）19-95-02

1 集體林權(quán)制度改革

2003年，集體林權(quán)制度改革開(kāi)始試點(diǎn)。2008年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，集體林權(quán)制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。集體林權(quán)改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革。集體林權(quán)改革以不改變集體林地所有權(quán)為前提，將林業(yè)物權(quán)化，即將林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)能賦予林地承包經(jīng)營(yíng)者，是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度從耕地向林地的拓展，是具有中國(guó)特色的新一輪的農(nóng)村改革，使林權(quán)歸屬更加清晰，管理更加規(guī)范，像農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包那樣，給林農(nóng)一顆“定心丸”，實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心”，確立了林農(nóng)個(gè)人經(jīng)營(yíng)的主體地位，有效地調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者營(yíng)林造林的積極性。簡(jiǎn)言之，所謂的集體林權(quán)改革，其中心點(diǎn)就是“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)”，作為林地經(jīng)營(yíng)者，其他權(quán)益的實(shí)現(xiàn)都是為收益權(quán)做鋪墊，以實(shí)現(xiàn)收益權(quán)為最終目標(biāo)[1]。

集體林權(quán)制度改革是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐，是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路，對(duì)于提高集體林地生產(chǎn)率、解決林業(yè)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、發(fā)展集體林業(yè)等具有重要意義。集體林權(quán)改革的實(shí)施，為林農(nóng)創(chuàng)造了很多有利條件，的確是一項(xiàng)利國(guó)利民的重大舉措[2]。

國(guó)務(wù)院前總理溫家寶在中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)與網(wǎng)民在線交流時(shí)說(shuō)，集體林權(quán)制度改革是繼家庭承包經(jīng)營(yíng)制度以后的又一項(xiàng)重大改革，推進(jìn)這項(xiàng)改革，給老百姓又一條發(fā)展生產(chǎn)的路子，他們的生活一定會(huì)得到改變。國(guó)家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)黃建興說(shuō)，林地林木產(chǎn)權(quán)有長(zhǎng)期保障，廣大林農(nóng)群眾吃了‘定心丸’，注重追求長(zhǎng)期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。原山東省副省長(zhǎng)賈萬(wàn)志說(shuō)，集體林改就是一次山林權(quán)益的重新分配，必須將黨的林改政策原原本本交給老百姓，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，改革的最終目的是讓生態(tài)更好，農(nóng)民增收；改革的主要標(biāo)志體現(xiàn)在確權(quán)發(fā)證上。林權(quán)證不僅是唯一合法的權(quán)屬憑證，也是以后農(nóng)民進(jìn)行合作、入股、抵押貸款、林權(quán)交易的重要憑證。為防患未然，必須杜絕漏洞[3]。

《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！笨梢?jiàn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立依據(jù)的是承包經(jīng)營(yíng)合同，并通過(guò)林權(quán)證的頒發(fā)來(lái)確認(rèn)。

2 林權(quán)證

2.1 林權(quán)證的概念 林權(quán)證是縣級(jí)以上地方人民政府或國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門，依據(jù)《森林法》或《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，按照有關(guān)程序，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)，并登記造冊(cè)、發(fā)放的證書。根據(jù)《森林法實(shí)施條例》的規(guī)定，森林、林木和林地的權(quán)屬證書式樣由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門規(guī)定，全國(guó)統(tǒng)一式樣和編號(hào)的林權(quán)證，外封為綠色塑封，印有燙金國(guó)徽和“中華人民共和國(guó)林權(quán)證”字樣。

2.2 林權(quán)證的法律效力 林權(quán)證是權(quán)利人持有的確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證。我國(guó)《森林法》第三條規(guī)定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”?！渡址▽?shí)施條例》第三條規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行森林、林木和林地登記發(fā)證制度，依法登記的森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，對(duì)林地所有權(quán)或使用權(quán)的登記造冊(cè)和核發(fā)證書，應(yīng)按《森林法》的規(guī)定執(zhí)行，縣級(jí)以上地方人民政府依照《森林法》的有關(guān)規(guī)定核發(fā)的確定林地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書，也就是關(guān)于該土地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書?？h級(jí)以上人民政府頒發(fā)的林權(quán)證，不僅是森林、林木權(quán)屬的法律憑證，而且也是林地權(quán)屬的有效法律憑證。

2.3 林權(quán)證獲取的流程 （1）申請(qǐng)林權(quán)登記：承包方林農(nóng)作為林權(quán)權(quán)利人向當(dāng)?shù)厝嗣裾牧謽I(yè)主管部門提出林權(quán)登記申請(qǐng)，林權(quán)權(quán)利人提出林權(quán)登記時(shí)應(yīng)當(dāng)按照要求提交相關(guān)材料。

（2）審核：各級(jí)人民政府的林業(yè)主管部門是受理林權(quán)登記申請(qǐng)和依法履行相應(yīng)職責(zé)的機(jī)關(guān)。各級(jí)林業(yè)主管部門在接受林權(quán)權(quán)利人的登記申請(qǐng)后，首先要對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審查，經(jīng)審查認(rèn)為申請(qǐng)材料符合《森林法》及其實(shí)施條例、《農(nóng)村土地承包法》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》等規(guī)定的，予以受理；認(rèn)為不符合規(guī)定的，向申請(qǐng)人說(shuō)明不受理的理由或者要求林權(quán)權(quán)利人補(bǔ)充材料。

（3）現(xiàn)地勘察：受理申請(qǐng)的機(jī)關(guān)組織林業(yè)調(diào)查人員進(jìn)行現(xiàn)地勘察核實(shí)。

（4）公示：經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘察審核無(wú)異議，毗鄰單位或個(gè)人認(rèn)定后，由基層林業(yè)站填寫《林權(quán)登記公示表》一式兩份，報(bào)林業(yè)局林政科簽字蓋章。一份張貼在鄉(xiāng)村明顯位置，并留下影像資料，一份存檔。

（5）核發(fā)證書：對(duì)公示無(wú)異議的，由基層林業(yè)站將相關(guān)資料移送縣林業(yè)局林政科?？h林業(yè)局林政科對(duì)經(jīng)審查符合發(fā)證條件的登記申請(qǐng)材料，以林業(yè)主管部門名義簽署審核意見(jiàn)，上報(bào)縣政府?？h級(jí)人民政府進(jìn)行審查、核準(zhǔn)，經(jīng)審查、核準(zhǔn)無(wú)誤的，準(zhǔn)予登記并及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。

2.4 林權(quán)證的作用 （1）保護(hù)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益；（2）明晰林權(quán)歸屬；（3）林地征占和流轉(zhuǎn)的必備條件；（4）申請(qǐng)采伐證的要件；（5）貸款抵押、作價(jià)入股、林權(quán)交易等的憑證。

3 調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

筆者對(duì)山東省萊蕪市的28個(gè)村集體中的部分承包方林農(nóng)進(jìn)行了走訪調(diào)查。這28個(gè)村集體分別為：茶業(yè)口、西圈、閣老、珍峪、李白楊、劉白楊、高白楊、王白楊、上茶業(yè)、中茶業(yè)、下茶業(yè)、上王莊、下王莊、上法山、中法山、下法山、臥鋪、逯家?guī)X、曼里、吉山、?？?、上宅科、下宅科、上溫峪、下溫峪、中溫峪、董家峪、龍?zhí)?。通過(guò)調(diào)查28個(gè)村集體中93戶承包方林農(nóng)，發(fā)現(xiàn)自2008年以來(lái)承包的林農(nóng)基本都有林權(quán)證而早期承包方林農(nóng)基本都沒(méi)有林權(quán)證，主要問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)很多村的承包方林農(nóng)根本不知道什么是林權(quán)證，更不用說(shuō)主動(dòng)申請(qǐng)辦理。經(jīng)筆者告知集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革以來(lái)關(guān)于林權(quán)證的各項(xiàng)政策和各種益處，很多林農(nóng)立即表示要抓緊時(shí)間申請(qǐng)辦理。暴露出的主要問(wèn)題是不少林農(nóng)信息閉塞，對(duì)集體林權(quán)制度改革了解的不及時(shí)、不到位，鎮(zhèn)政府的林業(yè)相關(guān)部門宣傳的廣度和力度還不夠。

（2）有些林農(nóng)雖然知道有申辦林權(quán)證這回事，但表示辦了林權(quán)證也沒(méi)用，只要有承包合同就行了。筆者為他們?cè)敿?xì)介紹了林權(quán)證的作用和法律效力，比如可以將林權(quán)證抵押給銀行如農(nóng)村信用社就可獲得低息貸款，因此有林權(quán)證可以有效解決融資難題，林權(quán)證是唯一合法的權(quán)屬憑證，依法持有了林權(quán)證，權(quán)利人就擁有了該林權(quán)證所記載范圍內(nèi)的森林、林木、林地的所有權(quán)或使用權(quán)，并受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。林農(nóng)們了解后，申請(qǐng)林權(quán)證的積極性顯著提高。暴露出的主要問(wèn)題是很多林農(nóng)缺乏維護(hù)自身權(quán)益的觀念，法律意識(shí)也比較淡薄。

（3）有部分林農(nóng)主動(dòng)申請(qǐng)辦理了林權(quán)證，但不符合規(guī)定中村集體黨員或群眾代表要超過(guò)2/3簽字同意的必要條件。因簽字同意的代表達(dá)不到規(guī)定比例而申辦林權(quán)證未果，究其原因主要是很多代表對(duì)林權(quán)證的各種權(quán)屬關(guān)系不明了。據(jù)林農(nóng)反映，不少代表說(shuō)林權(quán)證一旦辦理集體就沒(méi)有權(quán)利了，權(quán)利就全歸林農(nóng)，就變成林農(nóng)私有了。還有些林農(nóng)反映，村干部以農(nóng)忙等各種理由推脫，遲遲不召開(kāi)代表會(huì)議，導(dǎo)致林權(quán)證無(wú)法辦理。暴露出的主要問(wèn)題為：部分村委會(huì)干部所了解的林權(quán)證方面的知識(shí)比較貧乏，工作能力比較欠缺，部分村委的行政效率比較低下。

（4）有些林農(nóng)反映，按照相關(guān)規(guī)定申辦林權(quán)證前期工作都比較順利，但在指定權(quán)屬界線時(shí)卻與四鄰發(fā)生了爭(zhēng)議?；鶎恿謽I(yè)站的工作人員也進(jìn)行了調(diào)解，但大多調(diào)解未果。所以按照規(guī)定，林權(quán)證申辦被暫停受理，有了處理結(jié)果才能重新受理。因爭(zhēng)議雙方長(zhǎng)期沒(méi)有處理結(jié)果，申辦工作被擱置。引發(fā)爭(zhēng)議的主要原因是：有些林農(nóng)與村委的承包合同在劃定權(quán)屬界線方面不夠完善；承包時(shí)間已經(jīng)若干年，承包合同中寫明的界線特征已消失或已不明顯。暴露出的主要問(wèn)題為：部分村委與林農(nóng)簽訂承包合同時(shí)留下了權(quán)屬爭(zhēng)議隱患，在界線特征趨于消失時(shí)沒(méi)有及時(shí)消除隱患，調(diào)解爭(zhēng)議的力度還不夠。

4 解決途徑

（1）鎮(zhèn)政府的林業(yè)相關(guān)部門組織專業(yè)技術(shù)人員積極下鄉(xiāng)到村，大力宣傳集體林改政策，使林農(nóng)對(duì)林業(yè)方面重大或涉及其切身利益的信息及時(shí)到位全面的了解；定期舉辦林農(nóng)大會(huì)，在會(huì)上組織各種類型的專家講座，提高林農(nóng)在維護(hù)自身權(quán)益、提高法律意識(shí)等方面的自身素質(zhì)。

（2）鎮(zhèn)政府應(yīng)該對(duì)村干部召開(kāi)林改動(dòng)員會(huì)，提高其積極為林農(nóng)服務(wù)的積極性；舉辦培訓(xùn)班，增強(qiáng)其工作能力，提高其工作效率。

（3）鎮(zhèn)政府應(yīng)組織安排機(jī)關(guān)工作人員主動(dòng)下鄉(xiāng)，與村干部一起，及時(shí)調(diào)解林農(nóng)和有關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)屬爭(zhēng)議，承包合同中寫明的按照合同執(zhí)行，沒(méi)寫明的可以聯(lián)系當(dāng)時(shí)與林農(nóng)簽訂合同的村干部、勘界人員、相關(guān)知情人員調(diào)查取證，還原事實(shí)真相，盡早妥善處理好。屬于承包方林農(nóng)侵權(quán)的，應(yīng)停止辦理林權(quán)證，并通知林農(nóng)。如果是有關(guān)利害關(guān)系人提出的異議主張無(wú)效的，應(yīng)繼續(xù)辦理。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）