當前新華僑出入境權益保護芻議

摘 要：在明確新華僑權利和義務及其地位和作用的同時，應當漸進有序地推進相關政策法規(guī)調整，維護新華僑的出入境合法權益，切實依法保障他們歸國居留的權利。

關鍵詞：華人華僑；國籍問題；出入境權益

中圖分類號：D829.14 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0277-02

一、新時期華僑出入境的特點

20世紀90年代以來，隨著國家改革開放的深入，除了探親、歸國定居等理由入境的華僑外，歸國創(chuàng)業(yè)和投資的海外新華僑也越來越多。新華僑是伴隨著中國改革開放而形成的特殊公民群體，較之老華僑或港澳臺居民，新華僑出入境有其自身的特殊性。調查顯示，現階段新華僑出入境管理呈現出下列特點：

（一）新華僑出入境數量呈上升趨勢

中國留學生是構成新華僑群體的中堅力量。據美國國土安全部公布的《2010年移民統(tǒng)計年鑒》顯示，2010年中國大陸共有70 863人獲得綠卡（即新華僑）。另據統(tǒng)計，自1978年到2011年底，中國出國留學總人數已達224.51萬人；僅2011年度中國出國留學人員就達33.97萬人。上述群體數量的增長必然也會使回流入境人數增加。

（二）出入境的新華僑中多為經商者或科技文化界精英

美國華商的高科技企業(yè)主要集中在硅谷地區(qū)，華人華僑在硅谷創(chuàng)立的企業(yè)每年以20%的比例增長。非洲華商主要以國有企業(yè)、中興通訊、華為集團等大型企業(yè)為背景，以承接當地的一些大型工程為主體，在農業(yè)、教育、能源、基礎設施、IT、電信等領域開展經濟交流合作。這些新華僑與祖國的聯系十分密切，加上國家發(fā)改委發(fā)布《吸引海外人才返回創(chuàng)業(yè)規(guī)劃》以吸引海外人才，這都促使中國出入境管理部門亟需立法解決“引進來和走出去”的相關問題。

（三）國外突發(fā)事件導致新難僑出入境現象時有發(fā)生

據國際移民組織分散統(tǒng)計與估算，海外中國移民是世界上數量最大的移民群體，總數超過450萬，約占國際移民總人數的18.3%。中國移民人數增多客觀上提高了海外華僑華人遭受侵害的概率。當前國際局勢變化多端，非傳統(tǒng)安全威脅因素增加，恐怖主義活動、自然災害、政治動亂、戰(zhàn)爭和地區(qū)沖突，使海外華僑的安全風險系數和領事保護案件數量都大幅度上升。

二、對華僑出入境的政策特點

出入境管理作為政府的行政執(zhí)法行為，必須在體現國家利益的同時，維護管理相對人的合法權益。管理華僑的出入境活動也是在政治、法律、經濟、文化等各項因素的綜合影響下逐步推進的，既有限制，又要鼓勵。

（一）限制政策

中國政府以往對海外華僑大規(guī)模回國定居一直持不鼓勵態(tài)度，換言之，對華僑的入境權是存在限制的。這不僅反映在中國的出入境管理立法上，而且還體現在華僑須持有效證件方能入境、歸國定居必須經過審查批準等法規(guī)和政策方面。若華僑未持有中國護照，則須向中國駐外使、領館或外交部授權的駐外機關申請辦理回國入境證件后才能入境。華僑要回國定居的，入境限制就更為嚴格，不僅要向主管機關提出申請，還要提交相應證明，經多方批準后方能入境，并且在入境后必須辦理落戶手續(xù)。對新華僑入境的限制，除了申請出入境證件的限定外，還有一般性的限制性條款。而中華人民共和國出境入境管理法中關于歸國華僑出境限制的規(guī)定，其實體現的是華僑與內地居民、港澳臺居民一視同仁的待遇。

（二）鼓勵政策

現階段中國對新華僑入境的政策有限制，也有鼓勵。自中國推行出入境體制改革以來，國家第一項出入境管理的松綁措施便是放寬對歸國華僑及其眷屬出國的限制。1984年，公安部下發(fā)經過國務院批準的《關于放寬因私出國審批條件的請示》，標志著近40年來中國首次進行出入境管理改革，該規(guī)定首次承認了公民的出境權。其中第1條第1款規(guī)定：除了被禁止出境的中國公民外，如果目的地國可能批準簽證，無論其社會階級出身、政治思想和家庭情況，均可批準自費出境永久定居、探親、訪友、結婚、繼承財產、就醫(yī)、工作、旅行的申請。由于新華僑大多是因私出境，該項規(guī)定的施行賦予了華僑和僑眷出境的現實可能性，但在1985年之前，包括新華僑在內的中外公民出境仍需辦理出境簽證。鼓勵華僑入境首先表現在簡化入境法律手續(xù)方面。公安部規(guī)定，從2007年1月1日起，所有華僑在入境時都可免填入境登記卡。出入境管理部門也在通關機場為中國公民劃定專門通道，為華僑入境提供便利。其次，為引進國外的資金、先進技術和管理理念，促進高新技術和支柱產業(yè)發(fā)展，推動社會經濟進步，國家采取了一系列措施鼓勵優(yōu)秀海外華僑回國，如提供高薪、資金和建設專門的創(chuàng)業(yè)園。2001年出臺《關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見》不僅在出入境手續(xù)上給予優(yōu)秀海外華僑方便，而且在入境后的購房、就業(yè)等方面也可享受當地居民待遇。此外，2003年8月7日，政府還廢除了在國外居住一年以上的中國公民必須注銷戶籍的要求。

三、當前維護華僑出入境權益的舉措

（一） 重視華僑的出入境合法權益

隨著中國經濟地位在國際社會的崛起，國內法治環(huán)境的改善，近年來有不少有所成就的新華僑紛紛準備歸國創(chuàng)業(yè)、投資并定居下來。雖然中國政府的政策原則上不鼓勵華僑回國定居，而主張華僑融入居住國的社會，在其居留國生存發(fā)展，但當華僑有必要回國定居時，國家也應依法保護其“遷徙自由”的權利，實現華僑歸國定居的愿望?；趪鴥鹊慕洕?、政治、社會等各方面因素的考慮，對于新華僑回國定居的要求，政府并非無條件地滿足，是以符合法定條件和經過法定程序為前提的。

（二） 依法保障華僑歸國居留的權利

根據現行法規(guī)與政策，七類海外華僑須提交相關材料同時滿足不會成為中國社會負擔的條件后才有資格申請并有可能被準許回國定居。因為海外華僑歸國定居的問題除了回國審批手續(xù)外，主要集中在歸僑僑眷的住房、工作和生活安排、子女讀書等政策執(zhí)行上，所以對華僑歸國定居申請審批謹慎。

盡管中國政府一般不提倡、不鼓勵大量華僑歸國定居，但若確有特殊情況需要回國定居的，應當在入境前就近向中國駐其所在國的使領館提出申請，也可以由本人或經由其國內親屬向擬定居地的市、縣僑務辦公室提出申請，填寫定居申請表、申明理由，并提供相應的證明材料，由擬定居地的省（ 自治區(qū)、直轄市） 僑務辦公室審查、核實，再會同公安、勞動、民政等部門充分協調研究，最后作出批準與否的決定，并簽發(fā)批準通知書。申請人收到《華僑回國定居證》后，應在入境抵達定居地30日內持上述證明到當地公安機關辦理落戶手續(xù)。

（三） 完善歸國華僑相關法規(guī)的建議

1.通過立法規(guī)范新華僑的身份和居留等法律關系

對于新華僑回國居留的管理，筆者認為有必要簡化并規(guī)范華僑入境居留管理手續(xù)；可以立法規(guī)范定居國外的中國公民在內地停留、居留，應當辦理登記或者許可手續(xù)；歸國華僑在內地旅行、臨時住宿應當辦理住宿登記；回國長期居留或定居的華僑，則應當辦理許可手續(xù)；撤銷關于華僑回國工作必須先找到雇傭單位的規(guī)定。對于短期居留的華僑，參照管理國內流動人口的居住登記制度，由居住地公安機關審核頒發(fā)一年有效期的《華僑臨時居留證》實行統(tǒng)一管理；對于長期居留的新華僑，可參照來華外國人的綠卡制度，由公安機關審核頒發(fā)5年有效期的《華僑居留證》，在證件的有效期內，華僑可以憑此證和本人有效護照或旅行證在國內旅行、居住或多次出入國境；對于永久居留的華僑，暫適用目前國內公民的戶籍管理制度。歸國華僑可憑各自的居留證件或身份證件，辦理儲蓄、購房、入學、就業(yè)等活動。

2.完善華僑僑眷歸國定居的相關政策

堅持“以人為本，為僑服務”的宗旨。新華僑歸國定居后，應享有與普通公民同等的待遇，特殊情況下還應予以照顧。建議各級僑務部門對公安、財政、金融、教育、勞動和人事、街道社區(qū)等部門工作人員不定期舉辦相關內容的學習班，宣傳國家的涉僑法規(guī)與政策，不僅要讓他們了解國家的僑務方針政策，同時也要向歸僑僑眷及其所在單位和普通公民宣傳僑務政策，提高社會對僑務政策的認知度，這是落實歸僑政策的關鍵。

華僑僑眷在國內權益一旦受損，目前主要的救濟手段仍停留在信訪渠道或通過各級僑辦表達其利益要求，很少訴諸仲裁或司法渠道救濟。筆者以為，今后處理華僑出入境及歸國定居權益的保護問題，不僅要借助于行政手段，更不能忽視民間仲裁和司法的功能。

3.有效規(guī)范華僑出入境和歸國定居

新華僑歸國定居，首先面臨的就是回國定居條件的審批。關于華僑的歸國定居條件，原主要散見于各級政府的政策性規(guī)定，且規(guī)定也不統(tǒng)一，結果導致新華僑在申請時很難確切了解這些規(guī)定內容，何況相關部門的審批標準還存在一定的不可預知性?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》今年7月1日就要付諸實施，從立法上明確了華僑歸國定居的條件，將進一步有效規(guī)范華僑出入境和歸國定居。

在僑務立法方面，國務院僑辦應重視與外交部、公安部、司法部及港澳臺事務辦公室等部門溝通與合作，一方面，應及時了解與僑務工作相關的立法動態(tài)；另一方面，應加強調查研究，到基層收集僑務信息，抓住其中一些苗頭性和普遍性問題，從立法和政策層面加以解決，為《中華人民共和國華僑法》的盡早出臺做好充分的前期準備工作。

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[責任編輯 仲 琪]