論我國幼兒教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入體制

摘 要：剖析了我國現(xiàn)有的幼兒教育財(cái)政投資體制，指出了我國現(xiàn)有幼兒教育財(cái)政投資體制的條塊分割、不公平、責(zé)任不清等弊端及當(dāng)前面臨的改革壓力。根據(jù)中國目前的幼兒教育和社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出了重構(gòu)幼兒教育財(cái)政體制，配以法規(guī)，引導(dǎo)各級(jí)政府、幼兒家長及工作單位、社區(qū)等承擔(dān)其對(duì)幼兒教育的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的諸項(xiàng)建議。

關(guān)鍵詞：幼兒教育；財(cái)政投資體制；教育經(jīng)費(fèi)；財(cái)政政策

中圖分類號(hào)：G619.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）17-0190-02

一、現(xiàn)有幼兒教育財(cái)政投資體制面臨的挑戰(zhàn)和存在的弊端

自20世紀(jì)80年代中期始，我國企事業(yè)單位和政府機(jī)構(gòu)的改革依次展開，國家的財(cái)政制度開始了以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的財(cái)政改革，基礎(chǔ)教育進(jìn)行了分權(quán)化的制度調(diào)整，而幼兒教育蘊(yùn)含其中，賴以生存的土壤——兒童福利事業(yè)也踏上了社會(huì)化的進(jìn)程。在企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營體制過程中，許多企業(yè)將其福利機(jī)構(gòu)——附屬幼兒園推向了社會(huì)。隨后，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)部門的改革也使其許多附屬園被迫脫離“母體”，流入市場。這些被剝離的附屬幼兒園一般都面臨經(jīng)濟(jì)上的壓力和困難。

在各類公辦托幼機(jī)構(gòu)紛紛“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣”的同時(shí)，我國民辦托幼機(jī)構(gòu)卻如雨后春筍般成長起來。近5年來，我國公辦幼兒園數(shù)和在園幼兒數(shù)都年年下降，民辦幼兒園數(shù)和在園幼兒數(shù)逐年上升。2010年，我國有公辦園8.6萬所，民辦園10.2萬所，民辦園數(shù)首次超過公辦園。同年，在民辦幼兒園就讀的幼兒有1 084萬人，與2003年相比，增加了203.9萬人；公辦園幼兒人數(shù)為1 805.3萬人，比2003年的下降了28.4萬人[1]。顯示出公辦幼兒園在園幼兒人數(shù)呈高平臺(tái)下降之勢(shì)。盡管民辦園的辦園規(guī)模目前還處于弱勢(shì)，但民辦幼兒教育事業(yè)已成為中國幼教事業(yè)中發(fā)展勢(shì)頭迅猛、前景樂觀的新生力量。

公辦園和民辦園發(fā)展的“此消彼長”之勢(shì)，使得政府財(cái)政投入的范圍越來越小，越來越集中，受惠幼兒逐年減少。在社會(huì)各方面急劇變革的背景下，如果政府的財(cái)政投資體制仍不改革，仍不直接財(cái)政扶持企事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體附屬園，不惠及廣大的民辦園，不適當(dāng)資助城、鄉(xiāng)弱勢(shì)家庭的幼兒，那么，其財(cái)政投資就會(huì)逐漸失去公共財(cái)政的應(yīng)有之義，幼兒教育事業(yè)的整體發(fā)展也將步履維艱。另外，從幼兒教育財(cái)政投資角度而言，目前，我國政府主要按編制直接撥款給少數(shù)教辦園、機(jī)關(guān)園等國辦的“特權(quán)幼兒園”，而不管這些幼兒園的保教質(zhì)量、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。“重分配，輕管理”的幼兒教育財(cái)政投資體制使得一些公辦園人浮于事，浪費(fèi)資金。這種“既缺經(jīng)費(fèi)卻又浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)、既沒錢卻又亂花錢”的狀況，無疑進(jìn)一步加重了我國幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的問題。隨著社會(huì)各界社會(huì)化和市場化改革的逐步推進(jìn)，我國幼兒教育財(cái)政投資的輔助部分正面臨全線崩潰的危機(jī)。這種主輔雙線并存、高度分散的幼兒教育財(cái)政投資體制的缺陷是非常明顯的。

第一，幼兒教育資金不能實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。在中央、省、地、縣四級(jí)財(cái)政部門之間一般沒有幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的縱向轉(zhuǎn)移支付關(guān)系和活動(dòng)，同級(jí)的各財(cái)政部門之間、不同部門的財(cái)政機(jī)構(gòu)之間也缺乏橫向聯(lián)系。盡管各部門內(nèi)部和有的區(qū)縣之內(nèi)，縣（區(qū)）級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村財(cái)政之間存在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移活動(dòng)，但這種向下的縱向轉(zhuǎn)移數(shù)額微小。

第二，財(cái)政資金分散，不能實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。安排國家撥付的有限的幼兒教育經(jīng)費(fèi)由婦聯(lián)、教育、衛(wèi)生和其他黨政軍部門多個(gè)“條條”下達(dá)，多個(gè)條條之間調(diào)劑困難，幼兒教育資源被條塊分割、部門占有，具有分散性和封閉性，不利于國家統(tǒng)籌安排和管理，也不利于發(fā)揮幼兒教育資源的整體效益。

第三，影響幼兒教育的公平和平穩(wěn)發(fā)展。在這種高度分散的投資體制下，由于幼兒教育資源分配具有明顯的不平衡性和差異性，一般各地、各類托幼機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件和質(zhì)量參差不齊。另外，各種附屬幼兒園對(duì)其所屬部門的福利資金依賴明顯，缺乏獨(dú)立性和安全感，這為幼兒教育事業(yè)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。各托幼機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)和行政管理歸所屬部門，業(yè)務(wù)又歸教育和衛(wèi)生部門，容易形成“權(quán)、利大家搶，責(zé)任無人擔(dān)”的局面。政府也未能給廣大弱勢(shì)地區(qū)、幼兒園和幼兒拉起社會(huì)保教的安全網(wǎng)。

二、我國幼兒教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入體制調(diào)整的建議

鑒于幼兒教育財(cái)政投資體制的以上弊端，我國可以嘗試進(jìn)行以下三方面的改革。

第一，對(duì)幼兒園進(jìn)行歸屬調(diào)整。如打破各公立托幼機(jī)構(gòu)分級(jí)分類的傳統(tǒng)，在堅(jiān)持自愿原則的條件下，將各類公辦托幼機(jī)構(gòu)劃歸地方教育部門，各非公辦托幼機(jī)構(gòu)也按地區(qū)劃片由地方教育部門監(jiān)督管理。實(shí)行幼兒教育“地方負(fù)責(zé)，上級(jí)支持和指導(dǎo)”的管理體制。各企事業(yè)單位附屬幼兒園實(shí)行改制時(shí)，應(yīng)盡可能由地方教育行政部門接管，而不能隨意將其推向市場。

第二，建立各級(jí)教育和財(cái)政部門相互貫通的財(cái)政投資體制。為保證幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)自由流動(dòng)，整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，不同級(jí)別的教育和財(cái)政部門之間要相互配合，形成上下貫通、橫向聯(lián)系的幼兒教育財(cái)政投資網(wǎng)絡(luò)。主要思路是，將托幼機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸地方教育部門管理，由縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)。這將打破托幼機(jī)構(gòu)分屬各級(jí)各類部門單位，依照其掛靠機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別分為不同級(jí)別的問題，使各托幼機(jī)構(gòu)沒有等級(jí)之分，都站在同一起跑線上。同時(shí)又解決了幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分散安排，各級(jí)政府只管直屬幼兒園，只給直屬幼兒園撥款的問題。

第三，各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。首先，國家教育和財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)資金，該資金應(yīng)向省、地、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政與教育部門直接流動(dòng)。國家級(jí)的幼兒教育財(cái)政轉(zhuǎn)移，對(duì)在全國范圍內(nèi)平衡地區(qū)間幼兒教育資源差異具有至關(guān)重要的作用。也可以引導(dǎo)各地方政府配備相應(yīng)比例的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，帶動(dòng)地方政府采取措施實(shí)現(xiàn)地方區(qū)域內(nèi)幼兒教育資源的均衡分布。其次，地方政府也可設(shè)立幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

三、我國幼兒教育財(cái)政投入政策

以上設(shè)計(jì)的上下貫通、橫向聯(lián)合的幼兒教育財(cái)政投資體制，盡管打通了我國幼兒教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)流通的渠道，實(shí)現(xiàn)了資金的統(tǒng)籌管理，發(fā)揮了其整體效益，但有可能引發(fā)如下問題：第一，在加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政責(zé)任之時(shí)，上級(jí)政府，如地市級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)別的政府可能乘機(jī)減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)和轉(zhuǎn)移自己的財(cái)政責(zé)任；第二，各級(jí)部委、其他部門單位不再投資和留取幼兒教育經(jīng)費(fèi)，造成幼兒教育財(cái)政投資輔線的徹底崩潰；第三，各民間團(tuán)體和個(gè)人對(duì)幼兒教育的財(cái)政投資熱情減弱；第四，各地區(qū)、各幼兒園和幼兒之間饑飽不均，所得財(cái)政援助差異懸殊，幼兒教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)新的聚集、浪費(fèi)和缺乏并存的局面。

為此，我國必須借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定與該財(cái)政投資體制相配套的幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)籌資和支出政策，以保障幼兒教育資源的均衡分布和幼兒教育事業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展。其具體措施如下。

第一，規(guī)定各級(jí)政府承擔(dān)幼兒教育經(jīng)費(fèi)的比例。以法規(guī)的形式規(guī)定各級(jí)政府出資幼兒教育的份額是世界許多國家的普遍做法。如1996年，挪威政府對(duì)公辦幼兒園的幼兒教育成本的分擔(dān)比例是：州政府補(bǔ)助36.2%、地方政府補(bǔ)助27.9%、父母付費(fèi)和其他收入共35.9%；對(duì)私立托幼機(jī)構(gòu)幼兒教育成本分擔(dān)的比例是州補(bǔ)助39.3%、地方政府補(bǔ)助8.2%、父母和其他收入來源52.5%[2]。美國1995年的幼兒教育和看護(hù)經(jīng)費(fèi)，聯(lián)邦政府、州政府和幼兒家庭承擔(dān)的比例分別為27%、14%和59%[3]，而且多年來基本維持這一比例。我國可以參照這些國家的經(jīng)驗(yàn)，確立我國各級(jí)政府承擔(dān)幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比例，并以法規(guī)形式固定下來。

第二，規(guī)制幼兒父母單位和幼兒居住的社區(qū)。國際經(jīng)合組織每一個(gè)成員國幾乎都有規(guī)制形式的兒童補(bǔ)助項(xiàng)目，以保障孩子父母單位和社區(qū)為孩子提供基本的保教服務(wù)或經(jīng)濟(jì)援助。如美國舊金山規(guī)定，主要開發(fā)商必須在單位內(nèi)為雇員的孩子提供照顧，否則要按照每平方英尺1美元的標(biāo)準(zhǔn)付錢給一個(gè)支持全市照顧中心的特殊基金會(huì)。意大利和比利時(shí)則規(guī)定，雇主必須以職工工資總支出水平為依據(jù)，按比率（意大利0.1%，比利時(shí)0.05%）為0-3歲兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)支持，具體操作辦法包括：自己舉辦、合辦、出資由他人代辦、把經(jīng)費(fèi)交給當(dāng)?shù)氐耐杏坠芾斫M織，由該組織統(tǒng)一支配等[4]。

第三，以稅式補(bǔ)助強(qiáng)制父母為孩子出資，國家財(cái)稅暗補(bǔ)幼兒教育。稅式兒童補(bǔ)貼，即國家通過財(cái)稅系統(tǒng)的減稅、退稅和稅前預(yù)留等措施，給兒童提供補(bǔ)助的一種形式。國際經(jīng)合組織許多國家的兒童補(bǔ)助都采用稅費(fèi)返還和稅費(fèi)抵扣的形式。如美國的工作所得退稅采用了低收入家庭累進(jìn)退稅和高收入家庭累退退稅兩種方式，利用公式計(jì)算補(bǔ)助數(shù)額，隨收入增加或減少退稅比率，并且通過稅法來管理。一般有兩個(gè)子女的家庭，工作收入在9 720美元以下，大約可獲得40%的退稅，即每1美元可退40美分作為補(bǔ)助；收入在9 720-12 690美元之間，大約可獲得38%的退稅，即每1美元可退38美分；收入在12 690-31 152美元之間，退稅率逐步下降，約為21%，即每1美元可退21美分[5]。

第四，網(wǎng)絡(luò)管理幼兒園和幼兒享受的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)。對(duì)各幼兒園和幼兒享受社會(huì)援助的數(shù)額，政府一般不宜進(jìn)行干預(yù)。但對(duì)各幼兒園和幼兒享受的來自各級(jí)政府和各全民所有制部門單位籌集的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，政府還是需要統(tǒng)籌安排，合理調(diào)配，尤其要規(guī)定上限。國際經(jīng)合組織的許多國家規(guī)定幼兒父母依收入狀況須承擔(dān)的幼兒教育成本的份額，或每一家庭、每一幼兒可得各種補(bǔ)助的總額上限，這是一種比較簡單的操作辦法，值得借鑒。

總之，以上提及的各項(xiàng)改革建議，如果單獨(dú)執(zhí)行，勢(shì)必存在諸多漏洞，幼兒教育財(cái)政投資體制的改革必須整體設(shè)計(jì)、綜合配套、穩(wěn)步前行。也必須取得社會(huì)各方面的支持，并在較為穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中展開。

參考文獻(xiàn)：

[1] 教育部：《2004年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2005年4月.

[2] OECD data.The Norwegian Ministry of Children and Family Affairs，OECD Thematic Reviewof Early Childhood Education and Care Policy.

[3] OECD data.See the table 1.Background Report of America，OECDThematic ReviewofEducation and Care Policy.

[4] OECD data.See the table 7：Demand Subsidies for the Use of Private or Public ECEC Services，Gordon Cleveland and Michael Krashinsky：

Financing ECEC Services in OECD Countries.

[5] Neil Gilbert Paul Terrel.社會(huì)福利政策導(dǎo)論[M].黃晨熹，周燁，劉紅，譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2003.

[責(zé)任編輯 柯 黎]