深圳市非戶籍人口服務(wù)管理問題探討

摘 要：深圳作為一個(gè)典型的移民城市，非戶籍人口和流動(dòng)人口的大量涌入與不斷流動(dòng)，一方面為深圳的城市發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力資源，另一方面也對(duì)城市的可持續(xù)化發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。非戶籍和流動(dòng)人口的管理是深圳市當(dāng)前和今后一段時(shí)期面臨的主要挑戰(zhàn)，深圳市需要從城市長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度制定人口管理政策，創(chuàng)新人口服務(wù)管理模式。

關(guān)鍵詞：人口特征；非戶籍人口；人口服務(wù)管理

中圖分類號(hào)：F243 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）17-0113-03

一、深圳市近10年非戶籍人口變化特征

人口遷移與流動(dòng)是深圳人口的最基本特征。通過對(duì)深圳第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析統(tǒng)計(jì)表明，近十年來深圳非戶籍人口在年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、人口區(qū)域分布、受教育程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了顯著的變化。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1.人口結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，但非戶籍人口增長速度下降，非戶籍人口比例逐年下降。

2010年六普數(shù)據(jù)顯示，深圳非戶籍人口總量接近800萬人，占常住人口比重高達(dá)77.09%。但從年均增長率來看，從2000—2010年10年間，深圳市非戶籍人口增加213.73萬人，增長36.55%，年平均增長率為3.66%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于戶籍人口年均10.47%的增長率。

2.深圳非戶籍人口大部分處于青年期，深圳繼續(xù)處于旺盛的“人口紅利”期。人口的性別結(jié)構(gòu)由“男少女多”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳卸嗯佟?。非戶籍人口性別比由2000年的95.27上升到120.33，10年間深圳人口性別比上升了25.06個(gè)百分點(diǎn)，深圳非戶籍人口性別比出現(xiàn)顯著改變。這與深圳實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)政策緊密相關(guān)。

3.深圳非戶籍人口素質(zhì)在逐步提高，文盲率在快速降低，受過高等教育的人口明顯增加。但在總體上深圳非戶籍人口素質(zhì)仍然偏低，未來人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化工作任重道遠(yuǎn)。

10年來，深圳非戶籍人口中具有?？坪捅究拼髮W(xué)程度的人數(shù)增加了近33萬人，初中及以下文化程度人數(shù)明顯下降。但與北京市每10萬人中31 499人具有大學(xué)程度、上海市每10萬人中21 952人具有大學(xué)程度相比，還是有較大差距。

4.深圳第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員在迅速增加，但以制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)仍然是吸納勞動(dòng)力的主要渠道。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，盡管2010年深圳第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比2000年大幅增加146.11萬人，達(dá)到293.80萬人。但制造業(yè)從業(yè)人員仍占絕對(duì)多數(shù)，達(dá)從業(yè)人口的65.70%。

5.對(duì)應(yīng)深圳市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，非戶籍人口主要居住在寶安、龍崗等傳統(tǒng)制造業(yè)城區(qū)，工業(yè)城區(qū)非戶籍人口占全市非戶籍人口的73.65%。這一現(xiàn)象與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布基本一致，反映出人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)分布方向的密切相關(guān)性。

二、深圳市非戶籍人口服務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

總之，深圳市龐大的非戶籍人口存在的現(xiàn)狀將持續(xù)相當(dāng)長時(shí)期，非戶籍人口管理工作是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)。深圳非戶籍人口服務(wù)管理面臨的巨大挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下方面：

1.非戶籍人口信息統(tǒng)計(jì)工作難度大

信息采集與更新是非戶籍人口管理與服務(wù)的重要基礎(chǔ)，但在實(shí)際工作中，深圳市非戶籍人口信息采集工作存在范圍廣、難度大、落實(shí)難等問題，集中表現(xiàn)為登記信息不全和動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)。統(tǒng)計(jì)分析表明，高達(dá)40%的非戶籍人口來深不滿2年，能堅(jiān)持到5年以上的只有4.17%?，F(xiàn)實(shí)中，出租屋居住人員變動(dòng)頻繁，加之服務(wù)管理人員不足，非戶籍人口漏報(bào)、少報(bào)的情況較為普遍。

2.非戶籍人口信息共享亟待加強(qiáng)

翔實(shí)準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確判斷人口形勢(shì)，實(shí)施科學(xué)決策的重要依據(jù)。盡管深圳各政府部門建立了比較完善的網(wǎng)絡(luò)體系，但由于部門網(wǎng)絡(luò)相對(duì)獨(dú)立，采集渠道和統(tǒng)計(jì)口徑不一，離開信息資源缺乏整合，造成人口信息資源無法實(shí)現(xiàn)共享。如公安機(jī)關(guān)有常住人口基本信息，是以戶籍和辦理居住證人口為統(tǒng)計(jì)對(duì)象。出租屋綜合管理辦公室是社區(qū)實(shí)有人口和流動(dòng)人口信息。計(jì)生部門只有18—59歲常住和流動(dòng)人口基本信息以及配偶子女簡(jiǎn)要信息。

3.基本公共服務(wù)資源短缺

2000年以來，深圳市15歲以下和60歲以上非戶籍人口呈不斷增加趨勢(shì)，加大了對(duì)義務(wù)教育、公共文體設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障的需求；而占90%的16—59歲勞動(dòng)人口，加大了就業(yè)保障、住房保障等公共服務(wù)資源的需求。

盡管深圳按照常住人口配置公共服務(wù)設(shè)施，但公共資源仍然不足，公共服務(wù)供給能力有限。在非戶籍人口子女義務(wù)教育、公共文體設(shè)施、就業(yè)保障、醫(yī)療服務(wù)、住房保障等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。

4.社會(huì)治安管理形勢(shì)嚴(yán)峻

“六普”數(shù)據(jù)表明，深圳市非戶籍人口中20—34歲的青年人達(dá)到463萬，占全部非戶籍人口的54%以上，受教育程度多數(shù)在初中以下。由于這一部分非戶籍人口年輕、相當(dāng)部分人口受教育程度較低，往往工作不穩(wěn)定、生活缺少保障，流動(dòng)性強(qiáng)、季節(jié)性遷移明顯，大多數(shù)在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)從事第一線工作，成為潛在的社會(huì)不安定因素；在這些非戶籍人口聚居的地方，大多居住環(huán)境惡劣，安全缺少保障，無照經(jīng)營、“黑車”營運(yùn)、制販假冒偽劣商品、非法行醫(yī)等問題多發(fā)，對(duì)城市的公共治安帶來極大的挑戰(zhàn)。

5.管理法規(guī)體制不完善

現(xiàn)有的非戶籍、流動(dòng)人口管理?xiàng)l例、法規(guī)存在明顯的缺陷和問題，為城市人口管理帶來極大政策性阻礙。一是戶籍制度使自發(fā)性的人口流動(dòng)與現(xiàn)有的戶籍屬地管理體制之間產(chǎn)生制度性沖突，人戶分離帶來一系列社會(huì)問題。二是非戶籍、流動(dòng)人口權(quán)益保障制度不完善，非戶籍人口在很大程度上不能分享城市發(fā)展成果。享受均等化的義務(wù)教育、醫(yī)保、社保等基本公共服務(wù)。三是非戶籍、流動(dòng)人口管理制度的協(xié)調(diào)性不夠。目前，缺乏全國性的、統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法規(guī)、條例，各地在非戶籍、流動(dòng)人口管理實(shí)踐中沒有權(quán)威依據(jù)，地方性法規(guī)的區(qū)域有效性特點(diǎn)使得極易出現(xiàn)地區(qū)間利益沖突。

6.人口融合與多元文化

深圳市非戶籍人口來自全國31個(gè)省市自治區(qū)，包括全部56個(gè)民族，是典型的移民城市。深圳市非戶籍人口地域構(gòu)成的廣泛性和文化背景的多元性，構(gòu)成了深圳市獨(dú)特的多元性移民社會(huì)，其主要特征是人口流動(dòng)性大、社會(huì)開放、多元文化并存。而人口年齡構(gòu)成的年輕化，使深圳社會(huì)的這些特征更加明顯。

三、深圳市非戶籍人口服務(wù)管理政策建議

人口管理是國家行政管理的一項(xiàng)基本制度，需要綜合運(yùn)用行政、法律、稅收、規(guī)劃、市場(chǎng)、福利、信息等各種手段，夯實(shí)人口管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，吸引人口主動(dòng)接受管理，合理引導(dǎo)人口流量和流向，從而有效調(diào)控城市的人口規(guī)模，保障區(qū)域內(nèi)的社會(huì)融合進(jìn)程。

1.更新人口服務(wù)管理理念

流動(dòng)人口管理理念需要適應(yīng)全國流動(dòng)人口管理模式的轉(zhuǎn)變，從單純的治安管理發(fā)展到管理與服務(wù)并重。一方面，政府努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，為流動(dòng)人口營造公平的社會(huì)生活環(huán)境；另一方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)政府部門的服務(wù)管理職能，形成部門合力，通過增加流動(dòng)人口就業(yè)成本和生活成本，從而達(dá)到調(diào)控常住人口總量、優(yōu)化區(qū)域人口結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

同時(shí)，深圳市需要放長眼光，把流動(dòng)人口、非戶籍人口，特別是青年人口作為寶貴的人力資源，構(gòu)建吸引高層次、高素質(zhì)、高學(xué)歷、高技能人口的政策體系和環(huán)境。

2.提升人口信息管理水平

首先，要規(guī)范非戶籍人口登記內(nèi)容，建立人口信息監(jiān)控和核查制度，提高租賃人口信息統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性、及時(shí)性和完整性；建立非戶籍流動(dòng)人口信息的社會(huì)化采集系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口信息網(wǎng)上申報(bào)工作，積極探索非戶籍人口管理社會(huì)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

其次，在人口管理基礎(chǔ)設(shè)施上，要加快推進(jìn)建立實(shí)有人口信息各部門共享、定期更新的高效信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口、企業(yè)、地理空間信息的動(dòng)態(tài)跟蹤和各部門信息資源的聯(lián)通共享。以社區(qū)為平臺(tái)，在社區(qū)層面編織社區(qū)公共服務(wù)民心網(wǎng)，整合各部門在基層的服務(wù)管理資源，破解各部門信息溝通渠道不暢，“縱向應(yīng)用充分，橫向協(xié)同不足”，以及人口信息準(zhǔn)確度不夠，動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)的難題。

3.擴(kuò)展和完善居住證功能

事實(shí)證明，居住證是在現(xiàn)有戶籍制度框架下最能體現(xiàn)現(xiàn)代人口管理理念的制度平臺(tái)。要以“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”為準(zhǔn)繩，結(jié)合法律、稅收等行政性限制措施，實(shí)現(xiàn)人口準(zhǔn)入及分類管理；對(duì)持有長期居住證的人口逐步增加社會(huì)福利和其他權(quán)益，在就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、住房保障等方面逐步賦予居住證與戶籍居民基本相當(dāng)?shù)拇?，為居住證制度與戶籍遷入政策直接對(duì)接創(chuàng)造條件。

要強(qiáng)化居住證的綜合管理職能，拓展居住證在商業(yè)、金融、就醫(yī)、就學(xué)、出境入境等領(lǐng)域的服務(wù)功能，將個(gè)人居住、就業(yè)、社保、納稅、子女義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、駕照、貸款、信用等信息納入居住證管理平臺(tái)，盡快實(shí)現(xiàn)“一卡多能、一卡通用”；增加居住證持有人的查閱功能，讓其了解可享受的基本公共服務(wù)內(nèi)容。

4.改革完善積分入戶制度

深圳市2010年9月以來推行的積分入戶制度，為非戶籍人口入戶提供了一個(gè)常態(tài)化通道。

在積分入戶制度的改革上，首先，要合理調(diào)整技術(shù)技能和投資納稅遷戶政策，放寬高學(xué)歷型人才入戶條件，適度放寬投資納稅遷戶政策條件要求，適度降低投資納稅遷戶核準(zhǔn)政策標(biāo)準(zhǔn)。其次，繼續(xù)完善積分入戶實(shí)施辦法，以積分入戶制度為載體，建立綜合評(píng)價(jià)式入戶政策體系，形成對(duì)條件準(zhǔn)入式入戶政策體系的有益補(bǔ)充。第三，適度調(diào)整政策性遷戶規(guī)定，繼續(xù)擴(kuò)大積分入戶渠道的政策覆蓋面。

5.促進(jìn)非戶籍人口社會(huì)融合

社區(qū)是非戶籍、流動(dòng)人口遷入和融入城市的終點(diǎn)，應(yīng)重視和加強(qiáng)社區(qū)在非戶籍、流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)過程中的作用。把管理與服務(wù)相結(jié)合，在對(duì)非戶籍人口合法權(quán)益的保護(hù)中實(shí)現(xiàn)管理。通過宣傳引導(dǎo)、均等化服務(wù)、鼓勵(lì)非戶籍人員參與社區(qū)管理等方式，提升非戶籍、流動(dòng)人口的主人翁意識(shí)和責(zé)任感、義務(wù)感。要與時(shí)俱進(jìn)，深入研究新生代非戶籍、流動(dòng)人口的特點(diǎn)，提供有針對(duì)性的服務(wù)管理，幫助他們盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活。

6.探索人口管理法制建設(shè)

目前有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的法規(guī)分布在不同的法律規(guī)章中，沒有全國統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法律、法規(guī)，現(xiàn)行政策規(guī)章多是地方性法規(guī)或政府規(guī)章，部分政策法規(guī)或過于籠統(tǒng)缺乏操作細(xì)則，或覆蓋面不夠造成一些工作難以開展。

深圳可以利用擁有立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，在探索制訂全國統(tǒng)一的規(guī)范流動(dòng)人員服務(wù)管理的法律法規(guī)、建立全國統(tǒng)一的流動(dòng)人員管理機(jī)構(gòu)等頂層設(shè)計(jì)問題上先行先試。

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[責(zé)任編輯 杜 鵑]