黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)存在的主要問題及對策建議

摘 要：黑龍江省委、省政府把東部煤電化基地建設(shè)作為“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”中重要增長極來抓，為該省資源型城市的資源轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)優(yōu)、體制轉(zhuǎn)新、城市轉(zhuǎn)型提供了難得的機(jī)遇，但還存在著總體規(guī)劃不完善、煤炭資源接續(xù)緊缺、投資融資明顯不足等諸多問題和制約瓶頸。對此，提出對策建議。

關(guān)鍵詞：煤電化基地；煤炭資源；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類號：F426.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0104-02

黑龍江省委、省政府把東部煤電化基地建設(shè)作為“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”中重要增長極來抓，將煤炭轉(zhuǎn)換成電、焦、油及其他化工產(chǎn)品，為該省資源型城市的資源轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)優(yōu)、體制轉(zhuǎn)新、城市轉(zhuǎn)型提供了難得的機(jī)遇。但要真正把黑龍江省的煤炭資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，還存在著總體規(guī)劃不完善、煤炭資源接續(xù)緊缺、投資融資明顯不足、政策扶持力度不夠、人才匱乏、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等諸多問題和制約瓶頸。

一、黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)存在的主要問題

（一）黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)總體規(guī)劃不完善

一是地方規(guī)劃與總體規(guī)劃不盡一致?？傮w規(guī)劃要求穩(wěn)定煤炭產(chǎn)量。煤炭豐富的雙鴨山市規(guī)劃“十一五”末煤炭產(chǎn)量翻一番，達(dá)到4 000萬噸。雞西市規(guī)劃煤炭產(chǎn)量由2008年的3 500萬噸到2020年增加到4 500萬噸。僅這兩市規(guī)劃煤炭生產(chǎn)規(guī)模就增加3 000萬噸。不協(xié)調(diào)的原因，主要是省里的相關(guān)職能部門制定規(guī)劃時(shí)，沒有認(rèn)真聽取并研析基層的意見，而地方政府也不愿接受總體規(guī)劃的約束，各自為戰(zhàn)。二是總體規(guī)劃缺乏與之相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，如水源工程建設(shè)規(guī)劃至今尚未確定。而水源、電網(wǎng)、交通、土地等一系列配套規(guī)劃需要超前制定。三是產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，總體規(guī)劃中并未針對東部七市，特別是四個(gè)煤城資源、現(xiàn)狀和基礎(chǔ)做出相應(yīng)的發(fā)展定位，使東部七市不能各有側(cè)重、合理分工，不能促進(jìn)資源的有效配置和合理流動，無法實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。四是盡管總體規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作了明確規(guī)定，但是高耗能、高污染的煤化工低端產(chǎn)品項(xiàng)目仍然在新建和擴(kuò)建。此外，有些地方如果要落實(shí)規(guī)劃項(xiàng)目，與資源需求之間也存在矛盾，有的項(xiàng)目明顯地表露出“圈資源”的意圖，實(shí)施的難度很大。

（二）煤炭資源接續(xù)緊缺，原煤穩(wěn)產(chǎn)困難加大

當(dāng)前，黑龍江省煤炭資源已探明儲量約為273億噸，保有儲量約220億噸，其中已開發(fā)的礦井占用90億噸，尚可利用的130億噸資源中僅有89.5億噸可供規(guī)劃建設(shè)大中型礦井，其余40億噸近期不能規(guī)劃建井。由此可見，黑龍江省的資源總量已構(gòu)不成大省，東部四煤城中，七臺河市被列為全國第二批煤炭資源枯竭城市，鶴崗市礦區(qū)穩(wěn)產(chǎn)時(shí)間也不容樂觀，煤電化基地建設(shè)面臨著嚴(yán)重的資源保障問題。同時(shí)，地方煤礦規(guī)模小、布局散、產(chǎn)業(yè)集中度低，將成為下一輪國家煤炭產(chǎn)業(yè)政策調(diào)查的對象，這對煤電化基地建設(shè)的煤源保障將產(chǎn)生非常大的影響。此外，地質(zhì)勘探投資萎縮，煤炭資源儲量增長遲緩。

（三）投資融資渠道較窄，資金投入明顯不足

黑龍江省東部煤電化基地六城市財(cái)力基礎(chǔ)相對薄弱，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“多取少予”導(dǎo)致這些城市普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、城市化進(jìn)程緩慢等問題。同時(shí)，由于金融機(jī)構(gòu)少、金融產(chǎn)品少、融資難、貸款難困擾企業(yè)發(fā)展，使已制定的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃難以實(shí)施。由于投入不足，運(yùn)力和電力輸出的難度也在加大。區(qū)域內(nèi)鐵路運(yùn)力緊張，許多企業(yè)采用汽運(yùn)方式，增加了經(jīng)營成本。電力輸出設(shè)施發(fā)展滯后，也不同程度地限制了煤電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）煤電化基地建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制不到位，政策扶持力度不夠

黑龍江省雖然制定了煤電化發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策，但沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理煤電化基地建設(shè)工作。由于黑龍江省還沒有制定分稅制的辦法，而目前的行政區(qū)劃決定了各地只能從本市市情出發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，并且不愿受到制約，導(dǎo)致了項(xiàng)目趨同、重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低、協(xié)作配套不完善等問題。在政策扶持上，黑龍江省對東部煤電化基地建設(shè)的政策支持力度還有一定差距，尤其在土地、財(cái)稅金融和投資政策方面，對外來投資客商和本地企業(yè)做大的吸引力不夠。另一方面，從當(dāng)前實(shí)際看，煤電化項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、融資及推進(jìn)整體程序過于煩瑣，政府和企業(yè)之間缺少有效的協(xié)調(diào)溝通，工作效率相對較低，審批手續(xù)多則上百，少則幾十，項(xiàng)目前期運(yùn)作成本高、效率低、難度大，運(yùn)行過程不暢。

（五）專業(yè)適用人才匱乏，科技支撐能力較弱

目前，黑龍江省煤電化基地建設(shè)缺乏強(qiáng)有力的科技和人才支撐。科技水平不高、實(shí)力不強(qiáng)、人才短缺、結(jié)構(gòu)不合理，同時(shí)還有不少人才外流。煤炭、電力、化工等行業(yè)自主研發(fā)能力和技術(shù)成果承接轉(zhuǎn)化能力較弱。尤其是煤化工方面矛盾更加突出，除七臺河市具有較為先進(jìn)的技術(shù)外，其他各市在煤制甲醇、煤制烯烴等方面還剛剛起步。

（六）資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

煤電化是高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)。黑龍江省絕大部分新建和擴(kuò)建煤電化項(xiàng)目，特別是煤化工項(xiàng)目將帶來新的能耗和污染源。由于國家不斷加大節(jié)能減排力度，這對完成國家和黑龍江省下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)、污染物排放總量控制將帶來更大的難度和壓力。同時(shí)，隨著開發(fā)利用速度不斷加快、規(guī)模不斷擴(kuò)張，由此引發(fā)的地質(zhì)生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象十分嚴(yán)重，有可能使不可再生的能源枯竭和生態(tài)環(huán)境惡化提前出現(xiàn)。特別是隨著煤炭產(chǎn)量的急劇增長，采空區(qū)不斷擴(kuò)大，引起一系列地質(zhì)環(huán)境問題，加之煤炭安全欠賬多，技術(shù)裝備落后，影響安全生產(chǎn)的因素仍然存在，導(dǎo)致資源開發(fā)中安全隱患增多。

二、黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)對策建議

（一）堅(jiān)持總體部署與配套規(guī)劃并重，加快戰(zhàn)略推進(jìn)步伐

黑龍江省應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)力度，成立東部煤電化基地建設(shè)專項(xiàng)推進(jìn)組織，統(tǒng)一協(xié)調(diào)東部六城市及有關(guān)的農(nóng)墾、森工系統(tǒng)下屬企業(yè)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，形成合力，避免在項(xiàng)目建設(shè)和調(diào)整過程中出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趨同，避免互相爭資源、搶市場的現(xiàn)象發(fā)生。督促檢查東部六市工作落實(shí)情況，根據(jù)各市煤電化項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，調(diào)整和完善總體規(guī)劃，盡快編制黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)中期、遠(yuǎn)期和年度推進(jìn)計(jì)劃，編制水源、土地、電網(wǎng)、交通、金融等一系列配套服務(wù)規(guī)劃，加快東部煤電化基地戰(zhàn)略的推進(jìn)步伐。

（二）堅(jiān)持均衡配置與集中開發(fā)并重，保持煤炭產(chǎn)量相對穩(wěn)定

一是堅(jiān)持規(guī)劃先行、政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)的原則，制定全省煤炭資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，成立省內(nèi)煤炭資源配置專業(yè)機(jī)構(gòu)，對全省煤炭資源進(jìn)行均衡配置，優(yōu)先考慮煤炭資源瀕臨枯竭城市的煤炭資源配置，從政策和資金上支持這些市地加大資源勘探力度，增加接續(xù)和儲備資源。二是積極應(yīng)對國家對小煤礦“關(guān)井壓產(chǎn)”政策，堅(jiān)持走集中開發(fā)之路，促進(jìn)煤礦企業(yè)改組、改制，鼓勵和支持大型煤礦兼并整合小煤礦，組建煤炭企業(yè)集團(tuán)，提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度。三是堅(jiān)持規(guī)?；l(fā)展，集約化經(jīng)營，在已探明儲量的基礎(chǔ)上，按照總體規(guī)劃的要求，加快推進(jìn)大中型礦井建設(shè)，保證原煤穩(wěn)產(chǎn)。四是隨著煤電化基地建設(shè)進(jìn)程的加快，在同質(zhì)同價(jià)的前提下，黑龍江省應(yīng)適時(shí)調(diào)控龍煤集團(tuán)優(yōu)質(zhì)焦煤和電煤出省數(shù)量，為煤電化基地建設(shè)提供充足的原料保障。

（三）堅(jiān)持政策扶持與市場運(yùn)作并重，提供資金保障

黑龍江省應(yīng)比照“哈大齊”工業(yè)走廊扶持政策，在財(cái)稅金融、投資政策、項(xiàng)目立項(xiàng)、土地、環(huán)評、建設(shè)用地、市場準(zhǔn)入、節(jié)能減排等方面，給予東部煤電化基地更加優(yōu)惠的政策。同時(shí)，應(yīng)建立煤炭轉(zhuǎn)化發(fā)展基金。從煤炭銷售收入中提取煤炭轉(zhuǎn)化發(fā)展基金。這部分資金取之于企業(yè)，專項(xiàng)用于煤炭生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展煤炭轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，以實(shí)施煤炭轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的企業(yè)可以先征后返。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善金融扶持政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)到東部區(qū)落戶，并給予特殊的金融政策和產(chǎn)品，增加貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，鼓勵和支持有條件的企業(yè)上市融資，利用國家發(fā)行債券等扶持政策向東部傾斜、向企業(yè)傾斜、向項(xiàng)目傾斜。

（四）堅(jiān)持宏觀調(diào)控與優(yōu)化布局并重，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展

依據(jù)東部六市發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)勢，對東部六市煤電化產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)做出界定，調(diào)整優(yōu)化煤電化項(xiàng)目總體布局。七臺河市煤炭資源以優(yōu)質(zhì)煉焦煤最為豐富，并具備了把傳統(tǒng)煤化工轉(zhuǎn)向現(xiàn)代煤化工、材料化工、合成化工技術(shù)條件，建議在七臺河市建設(shè)煤化工核心區(qū)。雙鴨山市煤炭資源豐富，國電、大唐等大型企業(yè)分別在該市建設(shè)了大型坑口電站，建議在雙鴨山市建設(shè)煤電一體化核心區(qū)。鶴崗市煤炭適宜氣化并生產(chǎn)化肥，建議在鶴崗市建設(shè)煤氣化核心區(qū)。雞西市煤炭機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，建議在雞西市建立煤機(jī)制造產(chǎn)業(yè)核心區(qū)。通過以上布局使東部各市形成各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。

（五）堅(jiān)持科技創(chuàng)新與人才引進(jìn)并重，提升產(chǎn)業(yè)層次

以建設(shè)世界一流的煤電化基地為目標(biāo)，提高自主創(chuàng)新能力。充分依托國內(nèi)科研機(jī)構(gòu)和大專院校，建設(shè)煤電化國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家級技術(shù)中心、博士后流動站，搞好相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高煤電化項(xiàng)目產(chǎn)品附加值。加快建立人才引進(jìn)與培養(yǎng)機(jī)制，把煤電化相關(guān)專業(yè)納入全省緊缺型人才培養(yǎng)計(jì)劃，組織省內(nèi)有關(guān)院校按照煤電化行業(yè)需求培養(yǎng)專門人才，與國內(nèi)重點(diǎn)院校合作舉辦化工、機(jī)電、管理等各層次培訓(xùn)班培養(yǎng)人才，實(shí)現(xiàn)科技、信息、人才的有機(jī)整合，為加快煤電化基地建設(shè)提供有力的科技和人才支撐。

（六） 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，使得“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”的原則被懸空，資源的開發(fā)利用者沒有承擔(dān)環(huán)境成本，導(dǎo)致治理經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾日趨尖銳。黑龍江省應(yīng)盡快開展煤電化基地建設(shè)對生態(tài)環(huán)境影響的勘察評估工作，通過人大立法制定煤電化基地資源與環(huán)境管理?xiàng)l例，出臺礦區(qū)沉陷、“三廢”污染等治理補(bǔ)償辦法及細(xì)則，改變現(xiàn)有采礦企業(yè)成本核算制度，將生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用列入企業(yè)的生產(chǎn)成本，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，提出全面、科學(xué)的生態(tài)環(huán)境治理措施和方案。

[責(zé)任編輯 李 可]