完善農(nóng)村公共文化服務(wù)財政投入機制 推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化

摘 要：當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)文化均等化任務(wù)非常艱巨，農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)滯后，其主要原因就是資金短缺、財政投入乏力。通過總結(jié)我國農(nóng)村公共文化服務(wù)財政投入現(xiàn)存的問題，分析其成因，探尋農(nóng)村公共文化服務(wù)財政投入機制的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，公共文化服務(wù)，財政投入機制，均等化

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0058-02

文化建設(shè)是我國社會主義建設(shè)事業(yè)總體布局的重要組成部分。十七屆六中全會將“努力實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化”作為現(xiàn)階段我國文化改革發(fā)展的奮斗目標(biāo)之一，十八大進(jìn)一步提出了“建設(shè)社會主義文化強國”的戰(zhàn)略部署。實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化發(fā)展均等化的首要任務(wù)就是增加農(nóng)村公共文化資源和服務(wù)總量。財政投入是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要支撐，探索和創(chuàng)新農(nóng)村公共文化服務(wù)的財政投入機制，是改善農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施條件以及農(nóng)村公共文化產(chǎn)品有效供給的重要保證。

一、財政性投入成為農(nóng)村公共文化資源供給的重要保障

穩(wěn)定的農(nóng)村公共文化資源供給需要可靠的資金保障。公共文化服務(wù)作為政府的基本職能之一決定了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的資金保障必須納入公共財政預(yù)算。農(nóng)村公共文化服務(wù)的資金供給應(yīng)該由政府公共財政投入為主，而不能主要靠市場收費解決。近年來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各級政府不斷加大文化財政投入力度，全國文化投入呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢?！笆晃濉逼陂g，全國文化事業(yè)費總計達(dá)1 220.41億元，是“十五”時期的2.46倍，年均增長速度為19.3%，是自改革開放以來增長速度最快的一個時期[1]。針對農(nóng)村地區(qū)文化建設(shè)相對薄弱的問題，國家出臺《中共中央國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》，提出“文化投入重心下移、面向基層、面向群眾”的方針，全國文化投入結(jié)構(gòu)有所改善，財政投入進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)傾斜。據(jù)文化部的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2010年，全國文化事業(yè)費為323.06億元，其中農(nóng)村投入116.41億元，占36.0%；2011年，農(nóng)村地區(qū)文化事業(yè)費為187.12億元，占全國文化事業(yè)費的47.7%，較2010年提高了11.7個百分點。一系列面向農(nóng)村的重大公共文化設(shè)施建設(shè)項目順利實施。2007—2010年，中央財政共投入39.48億元，補助全國2.67萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)，到“十一五”末基本實現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的建設(shè)目標(biāo)。截至2012年3月底，全國已完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)項目22 443個，建設(shè)資金總計89.49億元，平均每站建設(shè)資金39.87萬元[2]。

二、農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)財政投入存在的問題

（一）城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)財政投入差距日益擴大

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共文化建設(shè)的財政投入呈不均衡發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)財政投入少，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共文化產(chǎn)品供給不足。農(nóng)村財政性文化經(jīng)費的政府支出層級較低，一般由縣級以下政府提供。自從2002年我國農(nóng)村實施稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消了原先納入財政預(yù)算和財政財務(wù)開支的稅費項目，僅剩下為數(shù)極少的工商稅，可支配財力薄弱，基本上沒有用于文化建設(shè)的資金，村一級每年的轉(zhuǎn)移支付資金中也沒有“基本文化活動經(jīng)費”這一項目。農(nóng)村地區(qū)文化事業(yè)經(jīng)費投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。據(jù)文化部統(tǒng)計顯示，“十一五”期間，全國文化事業(yè)費1 220.41億元，其中，農(nóng)村投入389.76億元，僅占30.29%；城市投入850.65億元，占69.71%，城市投入約為農(nóng)村投入的2.3倍。由此可見，城鄉(xiāng)文化事業(yè)財政投入差距依然較大，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化均等化的任務(wù)非常艱巨。

（二）農(nóng)村公共文化建設(shè)財政支出項目選擇結(jié)構(gòu)失衡

在農(nóng)村文化事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，各地都將注意力放到了如何獲取上級財政的撥款上，而將財政支出的項目選擇放到了次要位置。一些見效快、易出政績的“顯性”農(nóng)村公共文化建設(shè)項目財政投入過剩，而一些見效慢、期限長，具有戰(zhàn)略性的“隱性”公共文化建設(shè)項目投入不足。此外，在農(nóng)村文化建設(shè)資金的使用方面，各地都不同程度的存在著形式主義、鋪張浪費、為完成上級指定的任務(wù)盲目追求數(shù)量的現(xiàn)象——熱衷于投資新建公共文化項目，而不愿投資維修現(xiàn)存的公共文化設(shè)施。農(nóng)村公共文化設(shè)施的絕對數(shù)量雖然增加了，但很多質(zhì)量沒有跟上，沒有實用價值，形不成吸引力和凝聚力。

（三）財政資金使用效率低下

我國政府分層較多，在農(nóng)村文化事業(yè)經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付過程中，各個環(huán)節(jié)挪用、截留、擠壓資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致資金到位慢，到位率低。而財政資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府對資金的預(yù)算管理差，不僅出現(xiàn)多個部門共同管理下?lián)苜Y金的局面，而且往往還要設(shè)立專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)專項文化資金、項目運作，這些機構(gòu)和行政人員又占用了大量資金，這都影響了財政資金的使用效率。因此，在各地農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)中運行成本過高的問題普遍存在，導(dǎo)致財政投入到農(nóng)村公共文化領(lǐng)域的資金使用效率不高。

三、農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)財政投入乏力的原因

（一）公共文化服務(wù)均等化要求與政府財政統(tǒng)籌體制的矛盾

均等化是公共文化服務(wù)的基本屬性之一，要求不同區(qū)域不同群體之間均等的分配公共文化資源。要做到這一點，政府必須對公共文化建設(shè)的資金進(jìn)行統(tǒng)籌。但我國目前實行各級政府“分稅制”，這就出現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的矛盾。即“稅”要分而用之，但公共文化產(chǎn)品和服務(wù)卻需要“統(tǒng)”而用之。這一矛盾的解決需要對公共文化建設(shè)的財政資金統(tǒng)籌方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（二）非均衡的國民收入分配政策

在我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進(jìn)程中，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制影響，公共財政投入一直以來重城市而輕農(nóng)村。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并非一朝一夕就可以實現(xiàn)的，國民收入的城鄉(xiāng)分配當(dāng)前依然存在向城市傾斜的問題。此外，政府在GDP政績的指揮下，文化建設(shè)長期受到輕視、忽視和偏視，加之財政性公共文化建設(shè)的顯性效益低于其他公共事業(yè)建設(shè)，一些地區(qū)沒有將文化建設(shè)真正納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的全局進(jìn)行規(guī)劃和部署。因此，造成了我國農(nóng)村公共文化建設(shè)財政投入不足。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全

在農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付資金在使用上隨意性較強，資金監(jiān)管難度較大。因此，目前專項轉(zhuǎn)移支付方式在我國各地農(nóng)村公共文化建設(shè)資金的轉(zhuǎn)移支付中所占比重較大。專項轉(zhuǎn)移支付的資金都是針對具體項目，規(guī)定了具體用途，在資金的使用上受到嚴(yán)格監(jiān)管。這種轉(zhuǎn)移支付方式由于投入項目種類繁多，重點不夠突出，對于緩解地區(qū)間公共文化建設(shè)的差異不能起到顯著的作用。而且專項性轉(zhuǎn)移支付額的額度、對象的確定均未進(jìn)過科學(xué)論證，財政部門很難對各地公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實際情況以及農(nóng)民對公共文化產(chǎn)品的實際需求進(jìn)行全面細(xì)致的了解，所劃撥的金額往往與實際需求不相匹配。

（四）財政投入績效評價體系的缺失

文化經(jīng)濟領(lǐng)域的統(tǒng)計一直以來都是社會統(tǒng)計中的難點，中央和地方政府對于公共文化服務(wù)領(lǐng)域財政支出的評價工作尚處于探索階段。由于對財政資金投入文化領(lǐng)域的評估不僅要衡量其經(jīng)濟效益，還要有針對性的衡量其社會效益，而社會效益的評估很難直接量化，需要借鑒中間指標(biāo)，這樣難免出現(xiàn)評估主體認(rèn)識所引起的誤差。因此，現(xiàn)行的評價方法存在欠缺連貫性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，評價指標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高等問題。

四、農(nóng)村公共文化服務(wù)財政投入機制的改革與創(chuàng)新

（一）加大財政對農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域的傾斜力度，合理界定各級財政的出資責(zé)任

首先應(yīng)改變“重經(jīng)濟、輕文化 、重城市、輕農(nóng)村”的不均衡發(fā)展思路，平衡經(jīng)濟建設(shè)和文化發(fā)展的財政投入結(jié)構(gòu)，平衡城鄉(xiāng)文化建設(shè)的資金投入的結(jié)構(gòu)；其次，明確中央和地方政府的財政投入責(zé)任。分稅制改革后，財權(quán)主要集中在中央，事權(quán)卻集中于縣、鄉(xiāng)政府。在農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，基層政府是農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的主體，然而由于基層政府財力有限，用于文化建設(shè)經(jīng)費的缺口不斷增大。盡管中央財政已逐年增加對農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的投入，但依舊不足。農(nóng)村公共文化事業(yè)作為一項覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)、以提高農(nóng)民文化素質(zhì)為主要目標(biāo)的公益福利事業(yè)，根據(jù)公共財政“事權(quán)與財權(quán)相對稱”的理論，中央財政對農(nóng)村公共文化事業(yè)的投資中理應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，而在地方財政的出資中，則應(yīng)明確以省級財政為主要出資主體。

（二）優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率

首先，農(nóng)村公共文化建設(shè)財政投入的項目選擇上應(yīng)結(jié)合農(nóng)民對文化產(chǎn)品的實際需求。要考慮到文化傳統(tǒng)、人口差異和地區(qū)差異等因素，再對適合的公共文化項目進(jìn)行資金投放?？蓢L試構(gòu)建一個由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共文化建設(shè)項目財政投入決策機制，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本轄區(qū)內(nèi)的公共文化建設(shè)財政投入的項目進(jìn)行表決，提高農(nóng)村公共文化建設(shè)財政投入的實際效率。其次，應(yīng)積極調(diào)整農(nóng)村公共文化財政投入資金使用方向。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的公共文化服務(wù)體系建設(shè)成效顯著，應(yīng)將今后的財政投入重點分配到最基層的村級公共文化服務(wù)體系建設(shè)，可以有效降低農(nóng)民群眾參與文化活動的成本，提高各類文化基礎(chǔ)設(shè)施及公共文化產(chǎn)品的使用效益，擴大各類農(nóng)村文化活動的參與面和受益面。

（三）建立合理科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度

一般性轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)公共文化建設(shè)的均等化、縮小地區(qū)間的差異中起著重要的作用，而專項性轉(zhuǎn)移支付只能作為解決特定問題的工具，起輔助性作用。所以應(yīng)加大對農(nóng)村公共文化服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移的比重，這樣才能有效填補基層政府為開展各類農(nóng)村文化惠民工程所產(chǎn)生的資金缺口，保證農(nóng)村公共文化財政投入的穩(wěn)定。加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重就需要相應(yīng)增強資金的監(jiān)管力度。自上而下成立一個管理和分配農(nóng)村公共文化事業(yè)資金的獨立的專門機構(gòu)，確保資金使用效率，增強轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明性及規(guī)范性。在降低專項性轉(zhuǎn)移支付所占比重的同時應(yīng)對其進(jìn)行科學(xué)合理的安排。在對專項經(jīng)費的投入上，應(yīng)該選擇文化發(fā)展相對落后的地區(qū)和最迫切需要解決的問題，以實現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。

（四）健全農(nóng)村公共文化事業(yè)建設(shè)的資金投入績效評價和反饋體系

可從量化指標(biāo)與民主評議兩個方面設(shè)計農(nóng)村公共文化事業(yè)財政投入的評價體系。一方面，可以采用量化指標(biāo)，測算年度農(nóng)村公共文化事業(yè)財政投入總量、農(nóng)村公共文化事業(yè)投入在財政總支出中所占比重、農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金需求量及財政實際投放量等數(shù)據(jù)來量化農(nóng)村公共文化資金投入質(zhì)量。另一方面，可以在政府的支持和指導(dǎo)下，通過引進(jìn)專家咨詢制度和中介機構(gòu)評價監(jiān)督制度結(jié)合農(nóng)村群眾民主評議的形式，考核各級政府及各相關(guān)部門對農(nóng)村公共文化服務(wù)財政投入與資金使用效果。

（五）積極探索農(nóng)村公共文化服務(wù)的非財政投入方式

農(nóng)村公共文化建設(shè)的資金投入，由政府主導(dǎo)并不等于政府包辦，受財政總量的限制，公共財政對農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域只能進(jìn)行有限的投入，因此應(yīng)該應(yīng)積極探索符合市場經(jīng)濟運行要求的非財政投入的方式來籌集資金?？梢試L試?yán)梅e極的金融及財稅政策吸引社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，形成政府、社會、個人共同發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)的新格局。

參考文獻(xiàn)：

[1] 于群，李國新.中國公共文化服務(wù)發(fā)展報告（2012）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：2-3.

[2] 文化部財務(wù)司.全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)和發(fā)展情況分析[EB/OL].文化部網(wǎng)站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/

201211/t20121107_267143.html.

[責(zé)任編輯 杜 鵑]