新疆農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策存在的問題與對策

摘 要：農(nóng)作物良種補(bǔ)貼作為財(cái)政支農(nóng)的一個(gè)重要手段，其目的在于以資金補(bǔ)貼方式，以優(yōu)良品種的選用為載體，通過良種良法相配套，達(dá)到提升農(nóng)民科技水平，改善品質(zhì)，增加效益，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、市場化運(yùn)作的進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和保障農(nóng)民增收。

關(guān)鍵詞：農(nóng)作物良種補(bǔ)貼；良種補(bǔ)貼政策；財(cái)政支農(nóng)

中圖分類號：F324.6；F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0052-04

一、新疆農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況與效果

農(nóng)作物良種補(bǔ)貼是國家財(cái)政為扶持農(nóng)民選用優(yōu)良品種、降低農(nóng)民用種成本、增加收入而提供的一種資金補(bǔ)貼政策。新疆良種補(bǔ)貼政策的實(shí)施和開展，穩(wěn)定了主導(dǎo)農(nóng)作物種植面積，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)的快速推廣，保障了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。新疆實(shí)行農(nóng)作物良種補(bǔ)貼范圍主要包括糧食良種補(bǔ)貼、棉花良種補(bǔ)貼、特色作物良種補(bǔ)貼和設(shè)施農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼。

（一）糧食良種補(bǔ)貼、棉花良種補(bǔ)貼政策情況

糧食和棉花良種補(bǔ)貼，對于新疆發(fā)展糧食和棉花生產(chǎn)、提高糧食和棉花產(chǎn)量、改善糧食和棉花品質(zhì)、增強(qiáng)糧食和棉花市場競爭力等方面起到了積極的推動(dòng)作用。從表1可見，新疆糧食良種補(bǔ)貼作物2005年和2006年僅對小麥進(jìn)行了良種補(bǔ)貼，2007年增加棉花良種補(bǔ)貼，至2009年增至小麥、水稻、玉米和棉花良種補(bǔ)貼。2009年國家為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民的積極性，確保農(nóng)民的收入，國家對新疆良種補(bǔ)貼采用普惠制，即對水稻、小麥、棉花和玉米良種全地區(qū)范圍全覆蓋補(bǔ)貼；小麥和玉米的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10元/畝，水稻和棉花的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為15元/畝。

（二）特色作物良種補(bǔ)貼政策落實(shí)情況

新疆為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做大做強(qiáng)區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民收入穩(wěn)步增加，2007年新疆財(cái)政每年安排500萬元特色農(nóng)作物良種補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，用于推進(jìn)全地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。結(jié)合自治區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，選擇銷路好、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有基礎(chǔ)的特色作物，對種植規(guī)模大、生產(chǎn)水平高、基礎(chǔ)條件好的區(qū)域推廣良種給予資金補(bǔ)貼。詳見表2。

（三）設(shè)施農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼政策落實(shí)情況

圍繞新疆“十一五”百萬設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，主要支持以外向型設(shè)施農(nóng)業(yè)和建設(shè)集中連片百畝以上的無公害、綠色、有機(jī)設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品基地，堅(jiān)持集中支持，重點(diǎn)推進(jìn)的原則，加快設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、規(guī)?；l(fā)展、專業(yè)化生產(chǎn)，進(jìn)一步提高設(shè)施農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平和效益，穩(wěn)步增加農(nóng)民收入。2006—2008年，新疆財(cái)政每年安排1 000萬元設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持科技生產(chǎn)示范基地和集中育苗中心建設(shè)、新品種引進(jìn)和新技術(shù)研發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)人和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測檢驗(yàn)體系建設(shè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)、支持設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品加工、保鮮貯藏、設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品出口基地建設(shè)、設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品市場開拓等，以加快設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。2009年，新疆財(cái)政增加了對設(shè)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金投入，增加到5 000萬元。其中，2 000萬元為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及栽培、培訓(xùn)等補(bǔ)助資金，每座標(biāo)準(zhǔn)溫室（按棚內(nèi)面積450平方米核算）補(bǔ)助2 000元；3 000萬元為貸款貼息。

（四）良種補(bǔ)貼政策取得的成效

良種補(bǔ)貼政策深入人心，是國家扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重大補(bǔ)貼政策之一。新疆各地積極采取措施，確保種糧農(nóng)戶增產(chǎn)增收：一是各地狠抓了良繁供種工作，努力建立、健全三圃田制度，穩(wěn)定種子繁育田，加快了優(yōu)質(zhì)專用小麥、玉米、水稻和棉花的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；二是因地制宜組織各項(xiàng)增產(chǎn)技術(shù)的推廣，重點(diǎn)抓好優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)品種推廣，確保農(nóng)作物增產(chǎn)增收；三是良種補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施，優(yōu)化了區(qū)域布局，加快了新疆糧食生產(chǎn)從小區(qū)平衡到大區(qū)平衡的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮了糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢；四是各縣（市）在項(xiàng)目的實(shí)施中，通過宣傳、培訓(xùn)等措施，輻射和帶動(dòng)廣大群眾學(xué)用農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)熱情，逐步提高廣大農(nóng)民群眾科學(xué)種田水平。

二、新疆良種補(bǔ)貼工作的做法

（一）補(bǔ)貼面積的確定

各地由農(nóng)戶向村委會(huì)申報(bào)種植品種和面積。由村委會(huì)登記、核實(shí)、公示后上報(bào)鄉(xiāng)政府。鄉(xiāng)政府匯總審核后，將本轄區(qū)種植品種和面積上報(bào)縣財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門。自治區(qū)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門將各縣上報(bào)的補(bǔ)貼品種和面積匯總、審核后確定各縣（市）補(bǔ)貼面積。

（二）補(bǔ)貼資金的兌付

新疆農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金采取現(xiàn)金直接補(bǔ)貼的方式，實(shí)行良種推介、自愿購種、直接發(fā)放原則，年初國家實(shí)行中央財(cái)政預(yù)先撥付、年終據(jù)實(shí)結(jié)算的方式，自治區(qū)財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門根據(jù)各地上報(bào)的作物種植面積，確定和預(yù)撥良種補(bǔ)貼資金?？h級財(cái)政部門根據(jù)農(nóng)業(yè)局有關(guān)良種補(bǔ)貼面積，將補(bǔ)貼資金下?lián)艿礁鬣l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所或農(nóng)經(jīng)站。年終根據(jù)當(dāng)年各地實(shí)際種植面積進(jìn)行結(jié)算，如果出現(xiàn)結(jié)余資金將結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所核實(shí)后發(fā)放補(bǔ)貼資金，資金直接劃撥到農(nóng)戶銀行賬戶，農(nóng)民通過“一卡通”直接領(lǐng)取補(bǔ)貼資金。

（三）良種補(bǔ)貼招投標(biāo)供種

新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門組織專家測算補(bǔ)貼品種價(jià)格，由相關(guān)部門的監(jiān)督下，統(tǒng)一公開招標(biāo)，確定供種企業(yè)。招標(biāo)后，由自治區(qū)良種補(bǔ)貼招投標(biāo)辦公室向中標(biāo)企業(yè)下發(fā)中標(biāo)通知書，并抄送項(xiàng)目縣（市）農(nóng)業(yè)局等相關(guān)部門。

三、新疆農(nóng)作物良種補(bǔ)貼工作中取得的經(jīng)驗(yàn)

（一）加強(qiáng)組織管理，確保工作順利開展

根據(jù)自治區(qū)的要求，各地（州）農(nóng)業(yè)局充分發(fā)揮監(jiān)督、管理、服務(wù)的職能，確定專人做好良種補(bǔ)貼工作，嚴(yán)格按照實(shí)施方案中提出的要求，把良種補(bǔ)貼項(xiàng)目落實(shí)到鄉(xiāng)、村、戶；種子管理部門加強(qiáng)種子的質(zhì)量監(jiān)管工作，確保種子質(zhì)量。各縣（市）農(nóng)業(yè)部門各負(fù)其責(zé)，認(rèn)真抓落實(shí)，確保良種補(bǔ)貼工作保質(zhì)保量地順利進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)良種補(bǔ)貼政策的宣傳

在農(nóng)作物播種期和收購期間各級農(nóng)業(yè)部門采用印發(fā)通告、通過廣播、電視 、墻報(bào)公示等多種形式廣泛宣傳國家和自治區(qū)的良種補(bǔ)貼有關(guān)扶持政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地共發(fā)放宣傳和培訓(xùn)資料124.65萬冊。

（三）加強(qiáng)督導(dǎo)檢查

各地在良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施中，落實(shí)責(zé)任追究制度，實(shí)行責(zé)任層層分解，明確責(zé)任。在良種供應(yīng)上不準(zhǔn)搞分包、聯(lián)合供種，不準(zhǔn)搞強(qiáng)迫種植和強(qiáng)行推廣。各地基本建立了由管理人員和專家組成的督導(dǎo)檢查組，強(qiáng)化全程督導(dǎo)檢查。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，完善資金管理機(jī)制

各地嚴(yán)格按照要求加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，設(shè)立專用賬戶和專人管理，進(jìn)行不間斷的監(jiān)督檢查，杜絕出現(xiàn)擠占、截留、挪用補(bǔ)貼資金現(xiàn)象發(fā)生。

（五）加強(qiáng)農(nóng)戶的技術(shù)培訓(xùn)

各級農(nóng)業(yè)部門把技術(shù)培訓(xùn)作為良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作重要一環(huán)，作為基礎(chǔ)保障來抓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年各地舉辦培訓(xùn)班5413期，接受培訓(xùn)的農(nóng)民近400萬人（次）。

四、新疆農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策存在的問題

（一）良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果

近年來，農(nóng)業(yè)種植成本逐年上升，農(nóng)資、種子、肥料等費(fèi)用占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比例增加，小麥農(nóng)資綜合直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)有所提高，比如，小麥從2007—2008年每畝種子費(fèi)用就增加了9.96元，每畝化肥也增加了28.86元，考慮農(nóng)資和人力成本上漲、社會(huì)平均利潤等因素，并且其補(bǔ)貼占到種子費(fèi)用的比例較小，導(dǎo)致農(nóng)戶積極性降低，使得良種補(bǔ)貼效果不佳，同時(shí)也降低了農(nóng)戶使用良種的積極性。詳見表3。

（二）良種補(bǔ)貼政策宣傳不到位，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難

調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民對該政策的基本內(nèi)容、目的、實(shí)施流程等了解較少，在實(shí)施過程中，極易導(dǎo)致部分農(nóng)民對政策產(chǎn)生誤解，最終生成逆反或抵觸心理，不利于良種的推廣和產(chǎn)量質(zhì)量的提高。政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方信息的不對稱是制約政策實(shí)施的主要原因，政府宣傳不到位，沒有及時(shí)充分地向農(nóng)戶宣傳、講解政策，農(nóng)民在很大程度上盲目跟進(jìn)，被動(dòng)執(zhí)行，沒有明確的認(rèn)知，也就無法保障自己的權(quán)益；另外，農(nóng)民自身的知識文化水平和素養(yǎng)也限制了政策的發(fā)揮。

（三）補(bǔ)貼程序煩瑣，運(yùn)營成本過高

每年各地為完成良種補(bǔ)貼項(xiàng)目，從自治區(qū)到各地州要編制項(xiàng)目實(shí)施方案，項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)溝通時(shí)間長，程序比較煩瑣，農(nóng)戶種植面積統(tǒng)計(jì)任務(wù)重，有的產(chǎn)棉縣需要80至90人來完成面積上報(bào)基礎(chǔ)工作，工作組織工作量大，沒有形成一整套完善的操作機(jī)制，加大了甄別成本和行政成本，項(xiàng)目的運(yùn)營成本過高。

（四）農(nóng)戶補(bǔ)助資金項(xiàng)目不清，“一卡通”功能不全

目前，在我國補(bǔ)貼政策項(xiàng)目中，其各補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼金額通過“一卡通”直接打到農(nóng)戶的銀行卡中，大部分農(nóng)戶不了解各項(xiàng)補(bǔ)貼資金明細(xì)情況，不清楚哪筆是良種的補(bǔ)貼資金，哪筆是其他的補(bǔ)貼資金。

五、完善良種補(bǔ)貼工作的建議

（一）優(yōu)化良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，更大地發(fā)揮補(bǔ)貼效果

近些年，良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一直沒變，為了提高農(nóng)民參與良種補(bǔ)貼的積極性?？筛鶕?jù)近幾年的種子費(fèi)用的平均水平，對小麥、玉米、水稻實(shí)行全額種子成本補(bǔ)貼。

新疆是我國棉花戰(zhàn)略部署的重要產(chǎn)區(qū)，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)棉花的積極性，實(shí)現(xiàn)棉花區(qū)域化布局、規(guī)?；N植，確保國家棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。建議參照糧食扶持政策，對新疆棉花實(shí)行農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策（含標(biāo)準(zhǔn)地膜專項(xiàng)補(bǔ)貼）。將棉花生產(chǎn)所需化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥等主要生產(chǎn)資料納入補(bǔ)貼范圍。

（二）建立和完善監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高良種補(bǔ)貼政策的執(zhí)行效率

要建立和完善監(jiān)督機(jī)制，確保資金及時(shí)到位、面積足額落實(shí)、質(zhì)量安全進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域。

第一，財(cái)政、審計(jì)和農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對財(cái)政撥款的監(jiān)督，防止補(bǔ)貼資金挪用和不到位。各級財(cái)政部門要設(shè)立良種補(bǔ)貼資金下?lián)艿目冃гu價(jià)體系，及時(shí)匯報(bào)，上級財(cái)政部門要加強(qiáng)對下級部門的相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)設(shè)立舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。

第二，縣、鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對各村申報(bào)的種植面積嚴(yán)格審核，防止農(nóng)戶或基層虛報(bào)面積。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格要求各村在本村按照戶張榜公示良種補(bǔ)貼的種類、種植的面積和補(bǔ)貼的金額，在公示期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣有關(guān)部門到群眾去，認(rèn)真聽取農(nóng)民的意見，接受群眾監(jiān)督。

第三，農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行不定期的抽查，通過實(shí)地走訪基礎(chǔ)干部和群眾，了解項(xiàng)目區(qū)面積落實(shí)、供種質(zhì)量、補(bǔ)貼資金的發(fā)放等情況，尤其是要抽查種植面積是否虛報(bào)、良種補(bǔ)貼是否按指定的良種品種進(jìn)行補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)督。

第四，縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門在結(jié)合生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)時(shí)，進(jìn)一步在播種后對各地進(jìn)行追蹤調(diào)查補(bǔ)貼良種品種的效果。通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門的參與監(jiān)督，能更好實(shí)現(xiàn)良種良法配套，提高政策實(shí)施成效。同時(shí)，以市為單位，把供應(yīng)本市所有良種品種集中種植，進(jìn)行品種比對試驗(yàn)，以便對所供品種的質(zhì)量作較為科學(xué)的論定。

（三）建立農(nóng)戶參與工作機(jī)制

讓農(nóng)戶參與品種的確定工作過程之中。農(nóng)戶作為種子的使用者，良種補(bǔ)貼品種的確定應(yīng)聽取他們的意見。建議各地州在確定品種的時(shí)候，召開縣（市）、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)部門及一定數(shù)量的農(nóng)戶代表參加的類似聽證會(huì)形式的會(huì)議，盡可能廣泛地聽取農(nóng)民的意見，然后由種子等有關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行科學(xué)論證，最后確定補(bǔ)貼品種。

（四）規(guī)范良種市場，確保農(nóng)戶得到實(shí)際利益

良種政策其實(shí)質(zhì)是直接干預(yù)了種子市場，利于種子市場的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)戶的利益。農(nóng)業(yè)部門和工商有關(guān)部門要規(guī)范良種市場。

第一，明確良種推廣補(bǔ)貼所用種子定價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對種子價(jià)格的監(jiān)管，把種子價(jià)格及流通中的利潤控制在合理的范圍內(nèi)。

第二，要加強(qiáng)良種質(zhì)量監(jiān)督。建立供種企業(yè)內(nèi)部控制和外部控制相結(jié)合的種子質(zhì)量控制機(jī)制。內(nèi)部質(zhì)量控制，要求企業(yè)必須按照良種生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，持證生產(chǎn)種子，按國家有關(guān)規(guī)程生產(chǎn)良種，落實(shí)最嚴(yán)格的質(zhì)量自檢制度，建立完善的生產(chǎn)檔案、質(zhì)量檔案和經(jīng)營檔案。

（五）相關(guān)部門完善“一卡通”功能

相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步升級“一卡通”計(jì)算機(jī)管理軟件。由于財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金項(xiàng)目多、涉及面廣，將目前所有的財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金納入軟件系統(tǒng)操作，設(shè)置個(gè)人分項(xiàng)補(bǔ)貼資金查詢欄目，便于農(nóng)民了解各項(xiàng)補(bǔ)貼資金明細(xì)情況，減少資金發(fā)放漏洞。同時(shí)，每年對打入農(nóng)戶“一卡通”的每一筆補(bǔ)貼資金出具明細(xì)進(jìn)賬單一覽表，注明補(bǔ)貼種類、金額等基本信息，由村委會(huì)發(fā)到農(nóng)戶手中。

（六）切實(shí)抓好良種補(bǔ)貼項(xiàng)目的績效評價(jià)工作

在財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效考評機(jī)制中，對良種補(bǔ)貼實(shí)行目標(biāo)考核。采用逐級考核的機(jī)制。由農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門組織，要對良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性，補(bǔ)貼的效果等方面進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)，通過考核總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，推進(jìn)補(bǔ)貼工作不斷創(chuàng)新。

[責(zé)任編輯 王 佳]