建立規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付的必要性

摘 要：為了規(guī)范農(nóng)村公路財政資金的轉移支付，考慮農(nóng)村公路投資的主體、現(xiàn)行農(nóng)村公路財政資金轉移支付的缺陷及農(nóng)村公路建設資金的大規(guī)模投入，提出建立規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付的必要性和緊迫性，指出規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付的取向應為基于公平與效率原則，提出考慮區(qū)域運輸需求、財力狀況，以公式化方式確定轉移支付額。

關鍵詞：財政資金，轉移支付，農(nóng)村公路，運輸需求，財力狀況

中圖分類號：F810.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0046-03

引言

近幾年，農(nóng)村公路得到快速發(fā)展，截至2011年，農(nóng)村公路總里程達到356.40萬公里，占公路總里程的86.79%?，F(xiàn)行體制下農(nóng)村公路建設所需資金主要來自于縣、鄉(xiāng)兩級財政，中央和省市級財政投入農(nóng)村公路建設的資金以補助的形式撥付，具有補助性質。按照“十一五”期間中央政府投資農(nóng)村公路的比例，中央政府投資不到1/3。加大農(nóng)村公路建設，是中國發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的長期策略。從中國財力情況看，財政資金大量集中在中央及省一級，縣、鄉(xiāng)財政困難，農(nóng)村公路建設規(guī)模大，地方政府很難繼續(xù)承擔農(nóng)村公路建設的投資主體。

2011 年4 月24 日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)[2011]22號），提出“根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要與財力可能，建立以公共財政為基礎、各級政府責任清晰、財力和事權相匹配的投融資長效機制，實現(xiàn)普通公路的持續(xù)健康發(fā)展”的總體要求。農(nóng)村公路是普通公路的主體，具有很強的公益性、公共性，這些特性決定農(nóng)村公路投資主體為政府，資金的撥付方式應通過規(guī)范的轉移支付進行。而從目前農(nóng)村公路資金按 “凡建即補”方式撥付看，這不能算是真正意義上的轉移支付，要實現(xiàn)《若干意見》中提出的總體要求，建立一套規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付方式勢在必行。

一、從農(nóng)村公路的投資主體分析

由于農(nóng)村公路的基礎性、公共性，政府作為農(nóng)村公路的投資主體在理論界基本達成共識。但應把哪級政府作為投資主體在理論界是有爭議的。目前主流的觀點認為，農(nóng)村公路屬于俱樂部公共產(chǎn)品，應該由各級地方政府承擔供給主體的責任?！豆贩ā返诎藯l規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級政府承擔縣鄉(xiāng)級農(nóng)村公路的建設、維護的主要任務。《農(nóng)村公路建設管理辦法》（中華人民共和國交通部 [2006]第3號令）第四條具體規(guī)定，“農(nóng)村公路建設應當由地方人民政府負責。其中，鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責建設；在當?shù)厝嗣裾闹笇?，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設?！?/p>

雖然法律和規(guī)定已經(jīng)明確了農(nóng)村公路的承擔主體，但有學者如劉勇、張慶（2007）從分稅制改革后財力主要集中于中央和省兩級，縣鄉(xiāng)財政普遍困難的角度，提出中央政府或者省級政府應成為農(nóng)村公路建設的投資主體。

確定投資主體為哪級政府不能僅僅考慮受益范圍，更重要的是要考慮以下幾個因素：一是政府間的職責劃分；二是哪一級政府支出更有效；三是政府的財力狀況。根據(jù)政府間職責劃分的原則，中央政府負責穩(wěn)定政策、再分配政策的實施。地方政府負責受益范圍存在于某一區(qū)域的地方公共產(chǎn)品的實施。

近幾年，城鄉(xiāng)居民收入的絕對值在拉大，各年份相對值也都超過3倍，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。同時，中國目前社會經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展差距大，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展及不平衡。農(nóng)村問題、區(qū)域發(fā)展不平衡問題已經(jīng)成為中國目前主要的社會問題，是中國的一個全局性問題。只有中央從全局著眼，通過政策的傾斜，才能最終達到財富的均等化。

政府對基礎設施的投資，其實是一種財富的分配，中國目前二元社會結構擴大化，與前一時期交通基礎設施城鄉(xiāng)、區(qū)域配置不均等有著必然的聯(lián)系。大量的基礎設施投資于城市及發(fā)達地區(qū)，這種公共基礎設施投入上的差異加劇了中國地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距。農(nóng)村公路作為基礎設施，政府可以以農(nóng)村公路的投資為契機，改變基礎設施的分配格局，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

農(nóng)村問題、區(qū)域均衡發(fā)展問題都是當前中國的一個重要問題，從社會的穩(wěn)定、再分配的職能，從解決的效率及中國財力分配狀況看，都應由中央政府承擔農(nóng)村公路的投資主體（或者主體之一）。如果將中央政府定位為農(nóng)村公路的投資主體，大量的財政資金將通過轉移支付進行，建立規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付制度提到日程上來。

二、從大規(guī)模的農(nóng)村公路建設資金的投入分析

近幾年來，黨中央高度重視“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)村公路建設是未來相當長一段時間內(nèi)中國有效解決“三農(nóng)”問題的基本策略選擇。“要想富，先修路”，公路基礎設施促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要作用早已被人們認可。但我們也應看到，農(nóng)村公路建設項目不但投資巨大，而且占用大量的土地，在農(nóng)村公路建設面臨良好發(fā)展機遇的背后，必須進行冷靜思考，在土地、資金等條件的約束下，如何合理安排建設序列使農(nóng)村公路的建設進入可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。

全國農(nóng)村公路的建設始于2003年，從2004年開始，對農(nóng)村公路的投資逐年增加。表1為2005—2011年國家對農(nóng)村公路投資狀況，從絕對數(shù)看，除了2010年，每年農(nóng)村公路投資都比上年有所增加；從農(nóng)村公路在公路總投資的比例看，2005—2011年農(nóng)村公路占總投資的比例平均為22%。說明近幾年國家加大了對農(nóng)村公路的投資。

從中央政府投資看，“十一五”期間，中央對農(nóng)村公路建設投入資金達1978億元，年均遞增30%。 “十二五”全國農(nóng)村公路發(fā)展目標是到2015年農(nóng)村公路總里程達到390萬公里，國家將繼續(xù)加大投資力度。隨著國家公路建設投資轉向普通公路（主體為農(nóng)村公路），各級政府將加大對農(nóng)村公路的投資力度，而且交通運輸部規(guī)定2012年后農(nóng)村公路財政資金將全部通過政府轉移支付進行，這急需一套科學規(guī)范的農(nóng)村公路轉移支付制度，來指導農(nóng)村公路建設資金的分配和使用。

三、現(xiàn)有農(nóng)村公路財政資金轉移支付存在的問題分析

目前，中國農(nóng)村公路建設資金在地方自籌資金到位的情況下，上級（包括中央、省和市）根據(jù)修建農(nóng)村公路的里程及等級，依據(jù)一定的標準采用“凡建即補”的轉移支付方式。規(guī)范的財政資金轉移支付應能體現(xiàn)效率與公平原則，中國現(xiàn)行農(nóng)村公路資金的轉移支付未能體現(xiàn)效率與公平原則。從效率角度看，現(xiàn)行農(nóng)村公路建設決策基本上是行政命令，除了縣級農(nóng)村公路進行可行性評價，鄉(xiāng)、村級農(nóng)村公路基本沒有進行可行性評價，也就是說農(nóng)村公路的建設沒有從效率角度去衡量是否建設。從公平角度看，“凡建即補”的投資政策往往造成富裕地區(qū)由于修路多而得到的補助也多，相反，貧困地區(qū)得到的補助較少，從而出現(xiàn)所謂的“馬太效應”。

表2為2010年中國東、中和西部農(nóng)用地公路密度。從表2可看出，農(nóng)村公路地區(qū)分布極其不平衡，東部地區(qū)農(nóng)用地公路密度是中部地區(qū)的1.89倍，是西部地區(qū)的4.33倍。雖然近幾年農(nóng)村公路得到了較快的發(fā)展，對方便農(nóng)民出行，改善農(nóng)村面貌、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，但也應看到農(nóng)村公路的發(fā)展存在著地區(qū)間發(fā)展不平衡這一問題，應該說這與現(xiàn)階段農(nóng)村公路財政投資政策有著很大的關系。

自2003年開始的大規(guī)模農(nóng)村公路建設基本任務是通鄉(xiāng)通行政村，決策依據(jù)主要是政府命令，截至2011年農(nóng)村公路通村率達到99%以上，第一階段的通鄉(xiāng)通村農(nóng)村公路建設基本完成。新一階段的農(nóng)村公路建設由過去以建設為主向‘鞏固、提高、完善’方向轉變。新一階段的農(nóng)村公路建設不能再僅僅依據(jù)行政命令，也要考慮效率。同時，作為基礎設施的農(nóng)村公路，其資源的分配要考慮公平，向均等化方向發(fā)展。

財政資金轉移支付，尤其是以均等化為目標的轉移支付，是緩解地區(qū)間財政能力差異、保證落后地區(qū)的公共服務達到基本水準的最重要手段。從農(nóng)村公路的建設來看，不同的地區(qū)財力是不同的，如果按區(qū)域的財力進行建設，勢必造成富裕地區(qū)由于財力充足而建設的多，落后地區(qū)由于財力缺乏能投入的農(nóng)村公路建設的資金就少，從而造成貧富地區(qū)擁有農(nóng)村公路基礎設施的數(shù)量差距懸殊。公平的農(nóng)村公路建設資金轉移支付，就是使擁有不同財力的區(qū)域，都有足夠的資金，投入到有效的農(nóng)村公路建設中，從而使各區(qū)域享有基本相等的農(nóng)村公路基礎設施。

四、規(guī)范的農(nóng)村公路財政資金轉移支付的取向分析

規(guī)范的財政資金轉移支付應體現(xiàn)公平與效率原則。中國現(xiàn)行農(nóng)村公路資金的轉移支付未能體現(xiàn)公平與效率原則，從農(nóng)村公路建設決策看，基本上是行政命令，沒有考慮效率；從資金撥付看，“凡建即補”這樣一種投資方式，雖然能體現(xiàn)誰投資誰受益，但由于富裕地區(qū)資金多，修路也多，得到的補助也多；相反，貧困地區(qū)得到的補助少，產(chǎn)生“馬太效應”，可見這種資金撥付方式?jīng)]有考慮公平原則?；诠脚c效率原則，農(nóng)村公路財政轉移支付的依據(jù)應為區(qū)域的運輸需求及財力狀況。

規(guī)范的財政資金轉移支付從形式上看，應采用公式化確定轉移支付數(shù)額。從國外發(fā)達國家看，上級對下級的財政轉移支付（包括整體或專項）早已采用公式化撥付形式，如加拿大、澳大利亞、德國及英國實行的均等化撥款，印度聯(lián)邦財政委員會（Finance Commission）的無條件撥款也采用的是公式分配的方式。2011年7月1日財政部公布《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》（財預[2011]392號），辦法中對各項財政支出列出了詳細客觀的公式。由此可見，我國財政資金轉移支付也在向公式化方向轉變。中國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不均衡，地方財政薄弱，大量的資金需要通過上級撥付，公式化的轉移支付能避免操作的隨意性。

綜上所述，系統(tǒng)研究規(guī)范化的農(nóng)村公路財政資金轉移支付勢在必行，從理論上可彌補目前農(nóng)村公路財政資金轉移支付理論的缺失；從實踐看，可有效解決目前農(nóng)村公路區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，從而為消除城鄉(xiāng)“二元結構”，解決“三農(nóng)問題”提供平臺?？茖W、規(guī)范的轉移支付要體現(xiàn)公平與效率原則，在轉移支付的數(shù)額上應體現(xiàn)向貧困地區(qū)傾斜，在形式上采用規(guī)范的公式化方式。