中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)研究

摘 要：農(nóng)村社會(huì)保障體系是中國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、全面構(gòu)建和諧社會(huì)，具有極為重要的意義。在對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系基本概況的了解基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的問(wèn)題，并且提出了建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；制度

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）17-0042-02

引言

農(nóng)村社會(huì)保障體系是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是指在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)所施行的社會(huì)保障和福利事業(yè)。由于我國(guó)現(xiàn)今社會(huì)是建立在半殖民地半封建社會(huì)基礎(chǔ)上的，勢(shì)必使城鄉(xiāng)分割的“二元”社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在，因此，以耕地作為基礎(chǔ)生存保障的農(nóng)民的社會(huì)保障幾十年來(lái)未得到應(yīng)有的重視。隨著農(nóng)村改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，對(duì)加快我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建立概況

民政部自1987 年以來(lái)，以由點(diǎn)到面逐步推開，基本上建立起范圍不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村基層社會(huì)保障體系框架。即在欠發(fā)達(dá)地區(qū)以扶貧、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置為主；中等地區(qū)在上述工作的基礎(chǔ)上，發(fā)展福利生產(chǎn)，安置有勞動(dòng)能力的殘疾人，舉辦福利事業(yè)，收養(yǎng)孤寡老人，開展群眾性的互助儲(chǔ)金活動(dòng)，幫助有困難的人，達(dá)到互助、互保的目的；富裕地區(qū)在上述工作基礎(chǔ)上，開展以社區(qū)為單位的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和救災(zāi)合作保險(xiǎn)。1992 年，全國(guó)已經(jīng)建立以敬老院、社會(huì)保障基金會(huì)以及群眾優(yōu)待和“五?！苯y(tǒng)籌為主干的農(nóng)村基層社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已達(dá)1.45 萬(wàn)個(gè)，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的30%。全國(guó)還有17.4 萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)建立了救災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)，人會(huì)農(nóng)戶近5 000 萬(wàn)戶，儲(chǔ)備資金達(dá)16 億元，政府投入的救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)資金近17 億元。1992 年民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，且在廣大農(nóng)村開展了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。自此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始在全國(guó)推行。到1997 年底，全國(guó)已有30 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2 000 多個(gè)縣參與，投保的農(nóng)民達(dá)8 200 多萬(wàn)人，投保金額達(dá)120億多元，已有39.4 萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時(shí)，在一些地區(qū)進(jìn)行了合作救災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。1999 年，全國(guó)開展合作救災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)縣也已達(dá)102個(gè)，救災(zāi)理賠支出約為8 700 萬(wàn)元。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障開始進(jìn)入制度化建設(shè)階段的同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療制度也有了鞏固與發(fā)展，參加合作醫(yī)療的面不斷擴(kuò)大，醫(yī)療條件有了較大改善。國(guó)家還實(shí)施了扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，每年國(guó)家用于扶貧的資金達(dá)100 多億元，全國(guó)農(nóng)村貧困人口已由1978 后的2.5億人下降到2000 年的4 000 萬(wàn)人，占世界貧困人口的比重由1/4 下降為1/20。自1995 年，農(nóng)村最低生活保障制度有了初步建立。全國(guó)已有997個(gè)縣市建立了農(nóng)村最低生活保障制度，即根據(jù)各地自身?xiàng)l件確定保障標(biāo)準(zhǔn)，除按時(shí)發(fā)放救濟(jì)糧款外，還對(duì)保障對(duì)象在稅收、水電、上學(xué)、醫(yī)療等方面給予優(yōu)惠。這一制度正在全國(guó)逐步推廣。2007 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》；2008 年，全國(guó)所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)、旗）全部建立了農(nóng)村低保制度；2009 年底，農(nóng)村低保對(duì)象達(dá)到4 759 萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的比重為5.4%，與城市低保占5.5%的比重相當(dāng)。又如，新農(nóng)保制度按照試點(diǎn)工作安排，2009 年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020 年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

二、社會(huì)保障制度建設(shè)與發(fā)展的可喜之處

總的來(lái)說(shuō)，近些年來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋范圍迅速擴(kuò)大。例如，新農(nóng)合制度從2003 年下半年開始試點(diǎn)，僅用了5 年多時(shí)間，到2008 年就提前實(shí)現(xiàn)了全覆蓋的目標(biāo)。參保人數(shù)從2003 年的幾千萬(wàn)人增加到2009 年底的8.33 億人，參合率達(dá)94.2%，成為我國(guó)參保人數(shù)最多的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。

2.保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，短短幾年內(nèi)我國(guó)已多次提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，更好地保障了農(nóng)村居民的基本生活和基本醫(yī)療需要。

3.管理監(jiān)督不斷加強(qiáng)。在農(nóng)村社會(huì)保障制度體系不斷健全的同時(shí)，有關(guān)部門和許多地方政府還采取了一系列措施，強(qiáng)化管理和監(jiān)督。一是加快推進(jìn)信息化建設(shè)。特別是根據(jù)多數(shù)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目直接針對(duì)個(gè)人的特點(diǎn)，不少地方都在加快建設(shè)以個(gè)人為單位的農(nóng)村社會(huì)保障信息系統(tǒng)。二是加強(qiáng)各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障資金的財(cái)務(wù)管理。建立健全各項(xiàng)農(nóng)村社保資金的財(cái)務(wù)管理辦法，將各項(xiàng)農(nóng)村社保資金全部納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。

4.投入力度不斷加大。各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入力度的持續(xù)加大，是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)加快推進(jìn)的重要保障。特別是近年來(lái)，中央和地方財(cái)政在安排預(yù)算時(shí)，都把農(nóng)村社會(huì)保障作為改善民生的重點(diǎn)予以傾斜，各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)村社會(huì)保障補(bǔ)助支出大幅增加。

三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障面臨的主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)還不到位。雖然現(xiàn)在各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要性已有足夠多的認(rèn)識(shí)，但無(wú)論是政府部門還是實(shí)際工作部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)都還有一定的偏差。

2.政府投入少，保障范圍窄，覆蓋面小，保障水平低。在我國(guó)，參加社會(huì)保障的農(nóng)村居民仍然是少數(shù)，大多數(shù)的農(nóng)民并沒有進(jìn)入社會(huì)保障的安全網(wǎng)。同時(shí)，社會(huì)保障能力也很脆弱，主要表現(xiàn)在保險(xiǎn)基金數(shù)量不大，保障水平非常低。

3.農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展模式尚不清晰。經(jīng)過(guò)幾年的克難攻堅(jiān)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障的制度框架逐步清晰，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)也開始試點(diǎn)，但這些制度還有許多問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。

4.農(nóng)村社會(huì)保障管理體制有待理順，管理水平亟須提高。農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)薄弱。管理的高成本抵消了制度的積極功效。監(jiān)督體制不完善，很多項(xiàng)目實(shí)際上還處于主管部門自我監(jiān)督的狀態(tài)，農(nóng)民作為受益主體參與管理監(jiān)督社會(huì)保障事務(wù)的問(wèn)題還未受到重視。

5.農(nóng)村社會(huì)保障法制不健全，政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展中的地位和作用并不明確。農(nóng)村社會(huì)保障制度法律建設(shè)的滯后，使農(nóng)村社會(huì)保障制度的差異性過(guò)大，不符合公平原則以及保障內(nèi)容不夠全面，制度的可操作性不強(qiáng)。總之，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的框架還不夠成型和完善，區(qū)域差別較大，保障范圍有限，保障水平較低，存在制度上需要加以系統(tǒng)設(shè)計(jì)和完善，體系上需要加以科學(xué)健全與規(guī)劃等問(wèn)題。

四、完善中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的研究，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)。建議國(guó)家有關(guān)職能部門和高等學(xué)校、科研院所加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的專題研究，深入農(nóng)村，調(diào)查了解農(nóng)村社會(huì)保障工作的實(shí)際，查找原因，研究切實(shí)可行的實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的途徑和方法，供決策層參考，以盡快構(gòu)建和完善符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的社會(huì)保障制度。與此同時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在結(jié)合國(guó)情的前提下，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，縮短摸索周期，加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作。借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度具有十分重要的意義。

2.理順農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，明確政府的責(zé)任主體地位。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展緩慢的原因是多方面的，但農(nóng)村社會(huì)保障薄弱的最根本原因，是政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任承擔(dān)的缺位。在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)主角，承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，全面統(tǒng)籌管理農(nóng)村社會(huì)保障工作。概括而言，政府責(zé)任主要包括領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任、引導(dǎo)責(zé)任、利益主體的協(xié)調(diào)責(zé)任和資金的監(jiān)管責(zé)任等。政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，制定農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期規(guī)劃，理順管理體制，徹底消除“條塊分割、多頭管理”現(xiàn)象，使管理機(jī)制更加統(tǒng)一、規(guī)范、有序。在政府的多項(xiàng)職責(zé)中，其監(jiān)管職責(zé)尤為關(guān)鍵。政府應(yīng)通過(guò)建立民主、科學(xué)的農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的收繳、運(yùn)營(yíng)、發(fā)放等具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行業(yè)務(wù)公開和信息定期發(fā)布制度，增強(qiáng)工作的透明度。

3.建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源渠道。解決農(nóng)村社會(huì)保障資金，一方面，要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大，增強(qiáng)自身“造血功能”，從而為農(nóng)村社保資金提供可靠的來(lái)源；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政在農(nóng)村社保方面的支出，并確保資金落實(shí)到位與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)“第三部門”參與社會(huì)保障建設(shè)，對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展尤其必要。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金的機(jī)制，既可以緩解國(guó)家財(cái)政壓力，又可以動(dòng)員多方力量來(lái)籌集更多的資金。具體可行的做法包括：借鑒福利彩票、體育彩票發(fā)行方面積累的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會(huì)保障彩票。從社會(huì)廣泛募集資金：開征社會(huì)保障稅，積極動(dòng)員及接納社會(huì)捐贈(zèng)等。

4.盡快構(gòu)建和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。中國(guó)社會(huì)保障的立法建設(shè)是薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法》，特別就農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行專章規(guī)制，就農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來(lái)源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確具體的規(guī)定，使中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障工作真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”。同時(shí)，各級(jí)人大和政府可以根據(jù)各地農(nóng)村的實(shí)際。在不與全國(guó)性法律法規(guī)抵觸的前提下，“因地制宜”地出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章，以便于農(nóng)村社會(huì)保障工作的順利實(shí)施。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]