“一票否決”制的效能分析

摘 要：“一票否決”制，是科層制下的一種指標(biāo)評價機(jī)制。在基層，由于治理體制的壓力型特征，農(nóng)村稅費改革后基層政府角色界定不明、責(zé)權(quán)分布不對等，以及政府組織本身具有的自利性特點等原因，“一票否決”制一度被廣為采用，但其效能最終呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢，成為現(xiàn)階段基層治理困境的一個集中表現(xiàn)和縮影。僅僅依靠這個制度，或者簡單地將它廢除，均無益于基層治理現(xiàn)狀的改善。

關(guān)鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現(xiàn)于1991年國務(wù)院作出的《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》?！耙黄狈駴Q”制形成之初被運(yùn)用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環(huán)境保護(hù)等具有重大戰(zhàn)略意義的行政領(lǐng)域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務(wù)的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機(jī)制中?！耙黄狈駴Q”制成為一種廣泛的制度現(xiàn)象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經(jīng)典科層制理論認(rèn)為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴(yán)格按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規(guī)和明確規(guī)定的層級制來協(xié)調(diào)專門化的權(quán)限和行動，以強(qiáng)調(diào)非人格化和理智上可加分析的規(guī)則來確保組織運(yùn)作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。黨委集權(quán)、黨政合一，利用垂直權(quán)力、以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)，并以政治或物質(zhì)獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴(kuò)散的政策決策和執(zhí)行模式。“一票否決”制適應(yīng)了這種行為習(xí)慣，并將之推向極致。

二、層級指標(biāo)評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機(jī)制，使得一級政府需要向上負(fù)責(zé)的而不是向下負(fù)責(zé)。隨著考核指標(biāo)的不斷增加，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕a(chǎn)“考評性 ”產(chǎn)品 ，而非服務(wù)型公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上要接受上級考核 ，對內(nèi)要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責(zé)體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分?jǐn)?shù)制的。這種問責(zé)體系運(yùn)行的結(jié)果是為考核而工作 ，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只與考核相關(guān) ，而與鄉(xiāng)村發(fā)展的實質(zhì)進(jìn)程無關(guān)。

“考評性生產(chǎn)”導(dǎo)致基層政府供給服務(wù)型產(chǎn)品的意愿下降。這與稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補(bǔ)償和有效的調(diào)控機(jī)制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設(shè)緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達(dá)和維護(hù)自身權(quán)益的體制內(nèi)途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現(xiàn)體制外的“自力救濟(jì)”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內(nèi)起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應(yīng)變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設(shè)。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現(xiàn)狀與服務(wù)型政府要求之間的矛盾；所承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執(zhí)行上級意志與吸收順應(yīng)基層百姓意愿之間的矛（下轉(zhuǎn)283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現(xiàn)了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉(xiāng)村組織在現(xiàn)實條件的約束下，無法立即轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型組織，處在一個比較消極的位置，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生了一個根本性的轉(zhuǎn)變。因為維護(hù)農(nóng)民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農(nóng)民發(fā)生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織自身的權(quán)力運(yùn)作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標(biāo)實現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?，均可被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用，并且，其中的一些運(yùn)作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標(biāo)替代現(xiàn)象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標(biāo)性任務(wù)而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認(rèn)為 ，政府同時也是“經(jīng)濟(jì)人 ”，具有自身的利益以及逐利動機(jī)。 人治色彩越濃，政府的逐利動機(jī)越強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變?yōu)橐粋€既超越鄉(xiāng)村社會又相對脫離國家政權(quán)的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現(xiàn)。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現(xiàn)象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態(tài)的變化，這項制度本身的效用呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態(tài)度重新轉(zhuǎn)向怠惰。工作風(fēng)險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風(fēng)氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結(jié)論。因為在前文中已經(jīng)論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結(jié)果，而非它的原因。以治理信訪的禁令為例，在大部分地區(qū)，關(guān)于群眾信訪的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為。“一票否決”制作為一種單一手段，其效用短時間內(nèi)難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術(shù)性手段，無法真正從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)下的基層治理局面。

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