中國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)探析

摘 要：中國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)已發(fā)展為中國(guó)重要的農(nóng)民自治組織之一，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、環(huán)境保護(hù)等農(nóng)村公共事務(wù)管理中發(fā)揮了積極作用，與政府管理相輔相成，起到拾遺補(bǔ)缺的作用。用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析了中國(guó)用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行中的法律問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際，提出了明確用水戶協(xié)會(huì)的法律屬性，完善相關(guān)立法、協(xié)會(huì)章程、轉(zhuǎn)讓供水協(xié)議、監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)；法律框架；完善

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0275-03

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，自愿成立、自主管理的用水合作組織。通過(guò)參與式的灌溉模式由農(nóng)民合作承擔(dān)直接受益的農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)。

一、中國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展概況

20世紀(jì)90年代，湖北省漳河三干渠向WBG貸款維修渠道，WBG以三干渠成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為放貸條件，漳河三干渠灌區(qū)因此成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)作為中國(guó)的一個(gè)新鮮事物，卻早已在世界不少地區(qū)得以推廣，對(duì)有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)民主具有積極作用，這已為國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)所證明：阿根廷的Mendoza省在成立WUA后，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益是成立前的2.1倍；日本的WUA在給農(nóng)民帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶用水糾紛、增強(qiáng)組織透明度，帶來(lái)良好的社會(huì)效應(yīng)。中國(guó)甘肅省白銀市東坪電灌站灌區(qū)，2000年成立用水協(xié)會(huì)后，發(fā)動(dòng)受益農(nóng)民投勞集資，維修、改造破舊泵站和老化渠道，工程完好率由改造前的50%提高到78%，能源單耗下降5%，渠系水利用系數(shù)提高了12%，灌區(qū)固定資產(chǎn)由46.3萬(wàn)元提高到240萬(wàn)元，徹底扭轉(zhuǎn)了灌區(qū)負(fù)債運(yùn)行的局面。內(nèi)蒙古河套灌區(qū)一干灌域的和耗村成立協(xié)會(huì)后，人均從種植業(yè)增收500元，而水費(fèi)從過(guò)去的畝均62.38元下降到45元。

中國(guó)近年來(lái)推行免除農(nóng)業(yè)稅、直接補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，同時(shí)推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革，基層行政組織逐步退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與共同生產(chǎn)事務(wù)，水管部門因此推動(dòng)大中小型灌區(qū)的農(nóng)民合作管水；水利部從2003年起開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣用水戶協(xié)會(huì)，據(jù)估計(jì)，中國(guó)目前有近30個(gè)省、80多個(gè)灌區(qū)成立了2萬(wàn)個(gè)左右用水戶協(xié)會(huì)，參與的農(nóng)村人口有6 000多萬(wàn)；以福建省為例，至2010年底，全省累計(jì)成立農(nóng)村用水合作組織3 128個(gè)，管理小型水利設(shè)施10 000多處。隨著農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展壯大，逐步理順了農(nóng)田水利的管理機(jī)制、供水機(jī)制和投入機(jī)制。

二、中國(guó)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

中國(guó)用水戶協(xié)會(huì)成立至今，取得明顯的收效：農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán)更加明晰，農(nóng)民合作自治的意識(shí)和水平得到提高，促進(jìn)了水費(fèi)收繳透明化，用水糾紛減少等。然而在運(yùn)行中也遇到了一些困難和問(wèn)題：水費(fèi)和工程費(fèi)難以收繳，工程不配套、老化破損，農(nóng)民合作意愿不高，同時(shí)也缺乏自治管理的技能等，全國(guó)用水戶協(xié)會(huì)因此有一半運(yùn)行不良。究其原因，協(xié)會(huì)的成立、運(yùn)行中的各類法律法規(guī)、合同、協(xié)會(huì)內(nèi)部管理的效率低下，很大程度上影響了協(xié)會(huì)運(yùn)行。

1.立法供給不足。中國(guó)的用水戶協(xié)會(huì)依照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)[2005]1號(hào)）、《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)[2002]429號(hào)）、《水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》（水農(nóng)[2005]02號(hào)）等政策文件的規(guī)定，在水主管部門批準(zhǔn)后，依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，經(jīng)由民政部門登記成立。相比國(guó)外由綜合性的“水法”、用水戶協(xié)會(huì)法律法規(guī)對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的法律地位、權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定的立法模式，中國(guó)以政策性文件形式頒布的規(guī)范性法律文件的法律效力明顯較低，且缺乏可操作性的法律條款，法律供給明顯不足。

2.灌排水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)?！爱?dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家思考法律時(shí)，他們的目標(biāo)之一就是把權(quán)力分配到那些最看重它的人手中?！蓖ㄟ^(guò)產(chǎn)權(quán)的安排獲得資源的最佳配置。灌排機(jī)構(gòu)通過(guò)承包合同、租賃合同、轉(zhuǎn)讓合同等形式，將灌排設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)轉(zhuǎn)移給協(xié)會(huì)，讓用水戶享有水利灌溉設(shè)施和工程的收益權(quán)索取和控制；實(shí)踐中，不少協(xié)會(huì)將每道支渠都劃段承包給會(huì)員，用水結(jié)束后，會(huì)員自覺(jué)對(duì)自家地段的溝渠清理、維修，興修渠道的積極性也比較高；但是其激勵(lì)的效果也因地域和設(shè)施狀況存在較大的差異。

3.協(xié)會(huì)章程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：博弈論的視角。實(shí)踐中，對(duì)違約（規(guī)）農(nóng)戶懲罰不敢懲罰，即懲罰的可能性低，“搭便車”的農(nóng)戶越來(lái)越多是眾多協(xié)會(huì)遭遇困境的主要原因，在博弈論分析框架下，如果規(guī)章并沒(méi)有被遵守、履行，即意味著現(xiàn)實(shí)中人們的策略選擇無(wú)法達(dá)到規(guī)章所期待的“均衡狀態(tài)”； 實(shí)際上，協(xié)會(huì)和用水戶的策略需要不斷博弈直至達(dá)到“納什均衡”狀態(tài)，只有在這個(gè)狀態(tài)下，雙方才會(huì)滿足于現(xiàn)狀（因?yàn)槿绻畴x規(guī)章，行為人的收益會(huì)減少），規(guī)章才會(huì)趨于穩(wěn)定，協(xié)會(huì)才能良性運(yùn)行。（1）會(huì)員的行為選擇。假設(shè)農(nóng)戶是理性的經(jīng)濟(jì)人，計(jì)算了預(yù)期的違規(guī)成本（即懲罰的風(fēng)險(xiǎn)和力度的乘積）與可能獲得的收益之后才決定“搭便車”或其他違約行為，因此，假設(shè)懲罰力度（滯納金、罰款、停水等）保持不變、懲罰的可能性增加5%，預(yù)期的違歸成本提高，用水戶則會(huì)重新選擇行為。（2）執(zhí)委會(huì)成員的行為選擇。執(zhí)委會(huì)成員的責(zé)任心和工作能力對(duì)協(xié)會(huì)運(yùn)行有重要影響，在章程中對(duì)執(zhí)委會(huì)成員的激勵(lì)和約束將對(duì)其工作效率產(chǎn)生積極影響。

4.合同的訂立和履行：交易成本的視角。用水戶協(xié)會(huì)與灌排供水機(jī)構(gòu)簽訂的轉(zhuǎn)讓（承包、租賃）和供水協(xié)議是協(xié)會(huì)運(yùn)行中最重要的合同，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)效用也通過(guò)這一合同予以確認(rèn)和保障。由于水行政主管部門的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)管、協(xié)會(huì)法人成為一個(gè)“中心簽約人”、甚至供水機(jī)構(gòu)的壟斷性，都使得合同的搜尋成本、信息成本、議價(jià)成本、決策成本、監(jiān)督交易進(jìn)行的成本、違約成本（較成立協(xié)會(huì)前）減少了，當(dāng)然這一壟斷性的格式合同可能造成其他的外部不經(jīng)濟(jì)性。

5.監(jiān)管與救濟(jì)：外部性的視角。（1）協(xié)會(huì)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的各類外部性。外部性是經(jīng)濟(jì)行為對(duì)外部的影響，如用水戶合作提供水利公共產(chǎn)品、供水機(jī)構(gòu)的格式合同、產(chǎn)權(quán)明晰、水費(fèi)收繳透明度、水費(fèi)定價(jià)合理等行為產(chǎn)生的政府的財(cái)政和管理負(fù)擔(dān)減輕、用水戶自治和管理水利設(shè)施的能力提高、節(jié)約了供水合同起草訂立的成本、用水戶積極養(yǎng)護(hù)水渠、用水戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)減輕等正外部性；供水機(jī)構(gòu)的壟斷性、缺乏對(duì)用水戶協(xié)會(huì)工作人員的激勵(lì)和約束、個(gè)別用水戶拖延水費(fèi)和工程費(fèi)、對(duì)違約（規(guī)）用水戶懲罰不力等行為造成其他用水戶損失和運(yùn)行成本增加的負(fù)外部性。（2）外部性的糾正和解決。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，通過(guò)政府干預(yù)，如行政監(jiān)管或提供財(cái)政扶持和補(bǔ)貼，是有效的糾正方式，實(shí)際上，政府的扶持和補(bǔ)貼、行政監(jiān)管調(diào)解在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用；然而不少經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究表明，政府干預(yù)并非解決外部性的唯一有效辦法，根據(jù)科斯的思路，當(dāng)交易費(fèi)用足夠低時(shí)，不妨可通過(guò)平等主體之間的談判予以解決，予協(xié)會(huì)意思自治的空間；當(dāng)交易費(fèi)用比較高，外部性不能通過(guò)談判解決時(shí)，可以采取行政干預(yù)和司法救濟(jì)的手段。

三、中國(guó)用水戶協(xié)會(huì)相關(guān)法律機(jī)制的完善

1.用水戶協(xié)會(huì)立法的完善。借鑒吉爾吉斯斯坦《用水戶協(xié)會(huì)法》、墨西哥的國(guó)家水法和尼泊爾的水資源法中對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的規(guī)定，中國(guó)可在水資源基本法或單行條例應(yīng)對(duì)用水戶協(xié)會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定，明確：用水戶協(xié)會(huì)，是受政府委托、提供公共物品的組織水利機(jī)構(gòu)和灌溉單位通過(guò)簽訂合同等方式將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給用水戶，用水戶協(xié)會(huì)通過(guò)民政部門的登記而獲取合法的法人地位；各用水戶協(xié)會(huì)通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)獲取政府、其他途徑的援助。

2.用水戶協(xié)會(huì)章程。實(shí)踐中，農(nóng)戶小規(guī)模的合作以節(jié)約成本、提高效率的現(xiàn)象很普遍，如幾戶聯(lián)合從山澗取水并鋪設(shè)灌溉和飲用水管道、修整一段水渠、打井、修建水塘蓄水等局部收益性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施；在這些合作和管制成本相對(duì)較高的地區(qū)成立用水戶協(xié)會(huì)則會(huì)造成社會(huì)成本和私人成本的增加，水主管部門應(yīng)作出調(diào)查分析后方能著手組織協(xié)會(huì)的成立。協(xié)會(huì)成立后，章程不應(yīng)完全依照格式化的模式制定，而需根據(jù)實(shí)際作出規(guī)范。章程的制定與實(shí)施應(yīng)從以下方面加以完善：（1）促進(jìn)協(xié)會(huì)參與人的合作，途徑包括：增強(qiáng)提供信息的透明度，平衡參與人在博弈中的討價(jià)還價(jià)地位。強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)的自治性，完善“一事一議”制度，并結(jié)合實(shí)際對(duì)協(xié)商議事機(jī)制做出更為靈活的規(guī)定，征求意見落實(shí)到戶，農(nóng)戶的需求和意愿應(yīng)得到合理的關(guān)注；減少飲用水供水合同中的格式化條款，增加可商議的條款；賬目公開、信息披露，會(huì)員享有查看財(cái)務(wù)狀況、提出質(zhì)疑的權(quán)利；會(huì)員的獎(jiǎng)懲應(yīng)由執(zhí)委會(huì)作出決定，公示一定期限并通報(bào)全體會(huì)員，沒(méi)有異議后才付諸執(zhí)行。（2）減少參與人的交易成本，完善章程的激勵(lì)與約束機(jī)制的設(shè)計(jì)，有效影響會(huì)員的行為選擇。包括：水費(fèi)根據(jù)實(shí)際水量、核定水費(fèi)收取，無(wú)力安裝量水設(shè)備的按畝收費(fèi)，會(huì)員享有比非會(huì)員更低的水價(jià)；工程相關(guān)費(fèi)用可由村集體和用水需求量大的養(yǎng)殖大戶繳納部分，剩余的由農(nóng)戶分?jǐn)?；多樣化的融資途徑安排；水費(fèi)和工程費(fèi)用的收繳由專人負(fù)責(zé)，并支付抽成式的報(bào)酬或給予獎(jiǎng)金，對(duì)水管員的聘用條件、職責(zé)、酬勞結(jié)合本協(xié)會(huì)實(shí)際作出詳細(xì)的規(guī)定；支付執(zhí)委會(huì)成員報(bào)酬，制定詳細(xì)的考評(píng)制度，并在執(zhí)委會(huì)中增設(shè)監(jiān)察員，水利部門可增設(shè)“用水戶協(xié)會(huì)工作人員專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金”，在一定程度上緩解協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)壓力；有效執(zhí)行對(duì)違規(guī)會(huì)員和執(zhí)委會(huì)人員的懲罰，包括停水、限制供水、罰款、滯納金等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)等機(jī)會(huì)主義行為的控制和威懾；增設(shè)仲裁人以減少救濟(jì)的成本，一般應(yīng)由當(dāng)?shù)鼗鶎铀痉ㄋ墓ぷ魅藛T擔(dān)任。

3.用水戶協(xié)會(huì)與灌排機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)讓（承包、租賃）協(xié)議和供水協(xié)議。用水戶與政府之間保持組織上的獨(dú)立，明確雙方的責(zé)任，平等協(xié)作的關(guān)系，則二者的合作有效率。在實(shí)踐中，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與灌區(qū)管理單位，在水利工程設(shè)施的建設(shè)與管理中，是基于政府與非政府組織的“項(xiàng)目委托合同”而產(chǎn)生的供水合同法律關(guān)系，水利和灌溉部門通過(guò)協(xié)議明確相關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)、將特定的水利設(shè)施及灌溉系統(tǒng)的運(yùn)行和維護(hù)管理責(zé)任、水費(fèi)的征收和匯款責(zé)任移交給用水戶協(xié)會(huì)，合同內(nèi)容應(yīng)注重與協(xié)會(huì)和農(nóng)戶的協(xié)商談判，格式合同中的可變條款應(yīng)靈活、適合實(shí)際，需要完善的內(nèi)容包括：（1）相關(guān)的機(jī)械設(shè)備，可以一并轉(zhuǎn)讓，或額外租賃給用水戶協(xié)會(huì)。（2）水利灌溉部門對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的代表進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查以及短期共同管理的約定；用水戶協(xié)會(huì)可聘請(qǐng)灌排供水機(jī)構(gòu)的工作人員作為執(zhí)委會(huì)顧問(wèn)，負(fù)責(zé)供水協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)和意見反饋，薪酬由灌排機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)共同承擔(dān)。（3）水利灌溉機(jī)構(gòu)的義務(wù)應(yīng)包括：移交相關(guān)設(shè)施系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、編制運(yùn)行和維護(hù)計(jì)劃等；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向用水戶協(xié)會(huì)供水，保障供水的質(zhì)量；在缺水或其他緊急時(shí)期，滿足生活用水和其他優(yōu)先（下轉(zhuǎn)278頁(yè)）（上接276頁(yè)）用水后，灌溉機(jī)構(gòu)有權(quán)決定將剩余的用水分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的農(nóng)作物。（4）用水戶的義務(wù)包括：對(duì)給排水系統(tǒng)運(yùn)行和維護(hù)；計(jì)量接收來(lái)水，依照標(biāo)準(zhǔn)公平、及時(shí)地向會(huì)員和非會(huì)員分配水量；按水利灌溉機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)征收水費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和辦法、向灌排機(jī)構(gòu)上交水費(fèi)的日期；灌排機(jī)構(gòu)向用水戶協(xié)會(huì)支付委托代理費(fèi)或貼息；設(shè)立運(yùn)行和維護(hù)基金，對(duì)協(xié)會(huì)的灌溉設(shè)施、排水設(shè)施、斗渠、農(nóng)渠、毛渠以及相關(guān)機(jī)械等設(shè)施進(jìn)行有效的養(yǎng)護(hù)和維修，維護(hù)工作包括清淤、除草、恢復(fù)堤岸的土方工程等，以及建筑物和道路的維修養(yǎng)護(hù)。（5）根據(jù)實(shí)際情況，可以對(duì)協(xié)會(huì)的執(zhí)委會(huì)相關(guān)成員一定的報(bào)酬、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。（6）合同變更和解除、合同責(zé)任的約定。對(duì)于拒不繳納水費(fèi)和其他分?jǐn)傎M(fèi)用的用水戶，可要求其繳納費(fèi)用和滯納金，拒不履行的有權(quán)停止供水；用水戶協(xié)會(huì)延期上繳水費(fèi)的，應(yīng)繳納滯納金或利息等，協(xié)會(huì)在約定期限內(nèi)或延長(zhǎng)的期限內(nèi)未上繳水費(fèi)的，灌溉機(jī)構(gòu)有權(quán)暫停供水用水戶協(xié)會(huì)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行和維護(hù)不當(dāng)，導(dǎo)致供水和其他困難的，灌溉機(jī)構(gòu)可幫助其維修（費(fèi)用由用水戶協(xié)會(huì)承擔(dān)），協(xié)會(huì)不配合或拒絕繳納維修費(fèi)用的，有權(quán)停止供水；灌排機(jī)構(gòu)違反上述義務(wù)時(shí)，用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)要求灌排機(jī)構(gòu)繼續(xù)、按約履行，如不繼續(xù)履行則有權(quán)終止協(xié)議變更供水單位，要求灌排機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.監(jiān)管和救濟(jì)。水利和民政主管部門對(duì)灌溉供水單位、協(xié)會(huì)運(yùn)行的監(jiān)督、考評(píng)，尤其是協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)狀況和工程項(xiàng)目。協(xié)會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)戶和協(xié)會(huì)除協(xié)商談判等私力救濟(jì)外，還可尋求行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，協(xié)會(huì)、灌溉單位、監(jiān)管單位及其工作人員侵害用水戶利益的，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活模式，一定程度上制約了用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展；因此，發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)注重質(zhì)的提高，而非量的增長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)更多地通過(guò)所有權(quán)、契約機(jī)制的構(gòu)建和完善，走出人情社會(huì)的困境。伴隨著中國(guó)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民主改革的深入，用水戶協(xié)會(huì)也將擁有廣闊的發(fā)展前景。

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