中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及原因分析

摘 要：中國出臺了大量群眾體育政策，為群眾體育的發(fā)展提供了制度保障，大大推動了中國體育事業(yè)的發(fā)展。但很多政策未能完全按照政策目的進(jìn)行，從而出現(xiàn)偏差。分析幾種主要的政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式，并且結(jié)合政策執(zhí)行所需的相關(guān)條件，包括必要的資源、順從的目標(biāo)群體、正確的政策執(zhí)行策略、勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍以及有效的溝通，進(jìn)而分析政策執(zhí)行偏差的原因，并提出相應(yīng)的建議，以期減少群眾體育政策執(zhí)行的失效等行為。

關(guān)鍵詞：群眾體育政策；政策執(zhí)行偏差；相關(guān)條件

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0261-02

2008年北京奧運(yùn)會的帷幕落下之后，中國的體育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新的契機(jī)。人民群眾的體育熱情高漲，體育需求也日益多樣化。在這樣的新形勢下，中國先后頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》、《全民健身?xiàng)l例》等政策，為群眾體育的進(jìn)一步發(fā)展提出了指導(dǎo)建議。然而，面對推進(jìn)中國從體育大國向體育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的新任務(wù)，群眾體育事業(yè)發(fā)展還有一些問題亟待解決。另外，中國體育工作者長期以來把注意力集中在競技體育上，對群眾體育的關(guān)注更多地側(cè)重于政策指導(dǎo)，缺乏對政策執(zhí)行過程的控制以及效果的評估，造成了政策執(zhí)行過程中的某些失范行為。因此，找出中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的原因，進(jìn)而提出建議有著重大的意義。

一、中國群眾體育政策發(fā)展現(xiàn)狀及執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

（一）中國群眾體育政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

中國已經(jīng)基本形成了較完整的群眾體育政策體系，涵蓋了體育公共設(shè)施建設(shè)、體育人才培養(yǎng)等方面。如在體育公共設(shè)施建設(shè)上，“體彩雪碳工程”、“全民健身路徑工程”等都極大地促進(jìn)了體育設(shè)施的建設(shè)，真正惠及尋常百姓，產(chǎn)生了良好社會效益，促進(jìn)了中國全民健身事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；《社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度》的實(shí)施意在促進(jìn)專業(yè)體育人才的發(fā)展；在體育經(jīng)費(fèi)的投入方面，《公共文化體育設(shè)施條例》中規(guī)定“各級人民政府舉辦的公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、維修、管理資金，應(yīng)當(dāng)列入本級人民政府基本建設(shè)投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算”。

（二）中國群眾體育政策執(zhí)行偏差的具體表現(xiàn)形式

隨著中國改革開放的深入，地方政府的自主權(quán)不斷加強(qiáng)，地方與中央的利益相沖突的情況時(shí)而出現(xiàn)，地方政府的自利性驅(qū)使其采取一定的方式進(jìn)行博弈，試圖達(dá)到自身利益最大化。因此，雖然中國群眾體育政策取得了一定效果，但是其不足更應(yīng)得到重視，具體表現(xiàn)有：

1.選擇性執(zhí)行。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策中對政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，導(dǎo)致政策無法真正得到貫徹落實(shí)，甚至出現(xiàn)與初衷相悖的結(jié)果。體育政策自身的特殊性決定了其效果具有隱含性，不明顯性，對于地方政府而言，自身的利益和績效是第一位的，而體育問題往往不能產(chǎn)生立竿見影的效果，因此通常被放在末尾來考慮。

2.替換性執(zhí)行。當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)所執(zhí)行的政策對自己不利時(shí)，執(zhí)行者制定的實(shí)施方案，使上級的政策難以得到貫徹實(shí)施?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》提出“建設(shè)好群眾健身場地，方便群眾就地就近參加體育活動”。許多地方借此機(jī)會申請資金，興辦體育場館，表面是在為全民健身服務(wù)，多數(shù)場館建成后承辦相應(yīng)的體育活動，為單位進(jìn)行創(chuàng)收，真正為普通民眾開放的非常有限，這是政策替代性執(zhí)行的一種表現(xiàn)。

3.象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行偏差不僅表現(xiàn)為有些執(zhí)行機(jī)關(guān)或人員在執(zhí)行過程中有意不執(zhí)行或者變相不執(zhí)行?！?001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》要求“堅(jiān)持以改革促發(fā)展，努力推進(jìn)體育體制的改革和運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變；重視體育制度的創(chuàng)新，切實(shí)把體育事業(yè)的發(fā)展方式從行政型轉(zhuǎn)為社會型?！闭f明了國家對于推進(jìn)社會型體育事業(yè)發(fā)展的期望。近年來體育社團(tuán)和體育協(xié)會確實(shí)取得了較大發(fā)展，也開始承擔(dān)一些管理社會體育的職能，但是由于體育體制改革的緩慢和不徹底，政企不分、政事不分等現(xiàn)象依然很普遍。應(yīng)該由社會承擔(dān)的職能依然被政府抓住不放，出現(xiàn)了職能交叉、互相推諉扯皮等尷尬現(xiàn)象。體育體制的改革在表象上取得了一定的發(fā)展，但是更深層次的體制改革依然任重道遠(yuǎn)。這是典型的政策象征性執(zhí)行。

二、從政策執(zhí)行的相關(guān)條件分析執(zhí)行偏差的原因

有效的政策執(zhí)行離不開執(zhí)行所需的相關(guān)條件，中國群眾體育政策執(zhí)行過程中相關(guān)條件的不足是導(dǎo)致政策不能有效執(zhí)行的主要原因。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，必要的資源缺失。一般來說，政策資源主要有經(jīng)費(fèi)、人力、信息和權(quán)威資源等。俗話說“巧婦難為無米之炊”，任何政策的執(zhí)行都離不開一定的經(jīng)費(fèi)支持。目前，中國人均體育場地、人均體育消費(fèi)和經(jīng)常參加體育活動的人數(shù)還處在較低水平，與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。此外，中國體育人才的不足也是阻滯中國全民健身運(yùn)動發(fā)展的原因，專業(yè)的體育指導(dǎo)員和其他方面的體育人才的培養(yǎng)問題亟待解決。信息資源也是政策執(zhí)行活動的必要條件，政策方案要保證政策執(zhí)行者有暢通的信息渠道和足夠的信息來源。權(quán)威資源更是政策執(zhí)行的根本保證，是政策執(zhí)行的權(quán)力來源。但是現(xiàn)實(shí)中不乏某些官員將體育經(jīng)費(fèi)挪作他用，侵吞國家財(cái)產(chǎn)的實(shí)例。

第二，目標(biāo)群體的不認(rèn)同。政策的目標(biāo)群體指的是政策直接作用、影響的對象。一項(xiàng)政策要得以推行，必須具有合法性，而能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策才具有合法性。因此政策是否能夠達(dá)到目標(biāo)，不是政策制定者一廂情愿的事，很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。據(jù)湖北省的一份調(diào)查表明，居民對于《全民健身計(jì)劃綱要》的了解程度，有67.34%的居民只知道這個(gè)名詞，但是不知道內(nèi)容，知道并了解的只有8.47%，有20%的居民好像聽說過，有2.12%的完全不知道。居民對群眾體育政策的了解尚且如此，政策的執(zhí)行效果也可想而知。

第三，沒有正確的執(zhí)行策略。在政策實(shí)施過程中應(yīng)注重原則性與靈活性的統(tǒng)一?！扼w育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》雖明確提出了“因人、因地、因時(shí)制宜地組織開展各類業(yè)余、自愿、小型、多樣、科學(xué)、文明的群眾性體育活動。” 但是在政策的執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體自身能力的不足，加之對政策的實(shí)質(zhì)沒有透徹理解，還是出現(xiàn)了照搬政策文本，機(jī)械執(zhí)行的情況，政策執(zhí)行效果甚微。因此，地方政策執(zhí)行主體的僵化保守思想是造成機(jī)械執(zhí)行政策的主要原因。

第四，缺乏有效的溝通。有效的溝通是政策有效執(zhí)行的必要手段，但在現(xiàn)實(shí)中，中國群眾受自身利益及體育觀念的影響，阻礙了他們對體育利益的表達(dá)。普通居民的體育利益表達(dá)意識不強(qiáng)，特別是農(nóng)村居民。農(nóng)村居民的文化程度普遍不高，對表達(dá)體育訴求的意愿不強(qiáng)烈，嚴(yán)重制約了他們自身利益的表達(dá)。有些政策執(zhí)行者在不清楚居民需求的情況下，盲目實(shí)施政策，政策執(zhí)行遇到障礙。同時(shí)，政府對居民的提議利益訴求上表現(xiàn)出消極對待的態(tài)度，對他們提出的建議延后執(zhí)行甚至是不執(zhí)行。這些做法既損害了政府形象，又削弱了居民對其的信任，這都為日后政策的執(zhí)行設(shè)置了重重阻礙。

三、政策建議

為了更好地推行群眾體育政策，糾正中國群眾體育政策執(zhí)行的偏差，更好地發(fā)揮政策的效果，需要從以下幾個(gè)方面做起。

首先，保障政策執(zhí)行中的必要資源。群眾體育政策的實(shí)施不可或缺的資源之一就是經(jīng)費(fèi)資源。保障中國全民健身計(jì)劃的實(shí)施，應(yīng)該增加政府對體育領(lǐng)域的投入，可設(shè)立專項(xiàng)的資金用于保障各項(xiàng)群眾體育活動的開展。同時(shí)設(shè)立完善的監(jiān)督系統(tǒng)，防止資源的侵占和挪用。還要加大人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，加大教育培訓(xùn)等支出，為政策執(zhí)行隊(duì)伍注入活力。另外，在政策執(zhí)行前期做好政策宣傳準(zhǔn)備，為目標(biāo)群體提供充分的信息資源，爭取目標(biāo)群體的認(rèn)可。

其次，加強(qiáng)目標(biāo)群體的政策認(rèn)知程度。政策對象只有知曉政策，才能理解政策；只有理解政策，才能自覺接受和認(rèn)可政策。因此加強(qiáng)目標(biāo)群體對政策認(rèn)知程度的最好辦法就是加強(qiáng)政策宣傳。政策宣傳是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識的一個(gè)有效手段，了解目標(biāo)群體的思想障礙，即思想、價(jià)值觀念、心理和習(xí)俗等，有針對性地宣傳政策的意義、目的，為正確有效地執(zhí)行政策打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

再次，加強(qiáng)政策執(zhí)行隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)與理論培養(yǎng)。首先要加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的專業(yè)理論知識，要從根本上提高執(zhí)行主體的素質(zhì)，必須長期進(jìn)行相關(guān)理論學(xué)習(xí)，及時(shí)傳達(dá)國內(nèi)外前沿的政策執(zhí)行知識，并且定期考核，并計(jì)入績效考評，以督促政策執(zhí)行主體的學(xué)習(xí)動機(jī)。另外，要強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的思想素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)其實(shí)事求是、忠于職守、嚴(yán)于律己的品行。在構(gòu)建政策執(zhí)行隊(duì)伍的時(shí)候，要注重群體中個(gè)體的互補(bǔ)，從知識、能力、年齡、性別和個(gè)性方面組建一支高效率的運(yùn)行團(tuán)隊(duì)。

最后，建立靈活多樣的溝通協(xié)調(diào)形式和制度。溝通渠道受到組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的影響，因此，要明確組織權(quán)限，理順部門之間的職能關(guān)系，避免職能交叉，使經(jīng)常性的溝通制度化。另外，群眾的利益表達(dá)意識薄弱也影響了政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的溝通，因此應(yīng)該加強(qiáng)居民，尤其是農(nóng)村居民的體育利益表達(dá)意識，增強(qiáng)其維權(quán)的主動性和積極性。政府部門也應(yīng)從思想上對其加強(qiáng)引導(dǎo)，切實(shí)從居民利益出發(fā)，提高對居民利益表達(dá)的回應(yīng)度，借助報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體及網(wǎng)絡(luò)等新型傳媒打開與居民對話的窗口，暢通居民利益表達(dá)渠道。通過良好的協(xié)調(diào)溝通，激發(fā)政策執(zhí)行主體及目標(biāo)群體之間的積極互動，以利于政策的順利執(zhí)行。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]