中國區(qū)域教育資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾研究

摘 要：由于區(qū)域非均衡發(fā)展的政策，以及分稅制財(cái)政收入體制，中國區(qū)域教育資源配置出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源分配不均與東西部教育資源配置存在差異兩個(gè)方面。針對(duì)問題的癥結(jié)，嘗試提出如下解決方案：打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的戰(zhàn)略，完善教育經(jīng)費(fèi)支付轉(zhuǎn)移制度，制定面向弱勢(shì)區(qū)域的有效政策。

關(guān)鍵詞：教育資源配置；區(qū)域；結(jié)構(gòu)性矛盾

中圖分類號(hào)：G40 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0213-03

在現(xiàn)代社會(huì)中，區(qū)域成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。當(dāng)不同區(qū)域成為不同的利益實(shí)體，區(qū)域間會(huì)呈現(xiàn)出資源享有、發(fā)展水平等各方面的差異。在中國，不同區(qū)域擁有不同數(shù)量和質(zhì)量的教育資源，但卻彼此相互聯(lián)系，互相制約，使中國的區(qū)域教育資源配置呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾。

一、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的表現(xiàn)

1.城市與農(nóng)村分配不均——二元分裂。中國實(shí)施的城鄉(xiāng)二元分治政策使城市與農(nóng)村的教育資源配置嚴(yán)重失衡。近些年來，中國政府在經(jīng)費(fèi)投入、師資保障、項(xiàng)目設(shè)置等方面采取了一系列措施，使得城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的狀況有所改善。農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距大大縮小，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的省市，這種差距已基本消除。城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距均衡發(fā)展的成效使城鄉(xiāng)教育差距的瓶頸上移，農(nóng)村高中教育與城市的巨大差距日漸凸顯。溫家寶總理在《一定要把農(nóng)村教育辦得更好》的報(bào)告中指出，中國農(nóng)村普通高中教育與城市相比差距明顯，面臨著許多困難和問題：不少農(nóng)村高中辦學(xué)條件不足，教學(xué)資源比較匱乏，大班額、超大班額現(xiàn)象還比較普遍，實(shí)驗(yàn)設(shè)備、圖書資料、信息化設(shè)施等明顯趕不上城市。另一方面，高等教育資源對(duì)于農(nóng)村學(xué)生的分配也是不均衡的。當(dāng)前素質(zhì)教育的推行使農(nóng)村學(xué)生考重點(diǎn)大學(xué)缺乏競爭力。此外，高校自主招生也被城市中的重點(diǎn)高中所壟斷。中國重點(diǎn)大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例自20世紀(jì)90年代起不斷滑落。據(jù)廣東省社科院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所分析，目前中國城市和農(nóng)村人口比例基本上對(duì)半分，理論上在校農(nóng)村大學(xué)生和城市大學(xué)生比例也應(yīng)該達(dá)到1∶1，現(xiàn)實(shí)卻是1∶4.65。而20世紀(jì)80年代的這個(gè)比例還是1∶2 [1]。以重點(diǎn)大學(xué)為例，清華大學(xué)的農(nóng)村在校生比例從1990年的21.7%降至清華2010級(jí)農(nóng)村生源僅占17%，北京大學(xué)的農(nóng)村在校生比例從1991年的18.8%落至2010年的一成。

2.東部與西部資源顯著差異——東高西低。中國東部與西部的教育資源配置差異顯著。一般情況下，我們認(rèn)為東部地區(qū)包括浙江、山東、江蘇、天津、上海、北京、廣東、遼寧和福建等9省。中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略則將重慶、四川、貴州、陜西、寧夏、云南、西藏、甘肅、青海、新疆、內(nèi)蒙古、廣西，加上鄂西、湘西劃為西部地區(qū)。我們?cè)跂|西部各取一個(gè)?。ㄊ校﹣磉M(jìn)行對(duì)比，以此來看東西部教育資源的差異情況。

在資源配置方面，江蘇省的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是甘肅省的4倍多，江蘇省各級(jí)各類教師的總數(shù)也大大超過了甘肅省。雖然甘肅省的學(xué)?？倲?shù)比江蘇省的多，但主要是小學(xué)數(shù)量多，江蘇省2012年小學(xué)數(shù)量為4 235所，而甘肅省為10 907所，甘肅省的高校和中學(xué)數(shù)量皆低于江蘇省，其中江蘇省中學(xué)和高校的數(shù)量分為2 718所和158所，甘肅省則為2013所和44所。當(dāng)然，兩省的人口不一樣。以2012年為例，江蘇省人口是11 504 890人，甘肅省人口為2 761 110人，前者是后者的4倍。因此，本文用每十萬人口在校生的比例來看兩省的教育需求滿足情況，進(jìn)而進(jìn)一步說明教育資源的配置的差距問題。

由于義務(wù)教育的普及，甘肅省的基礎(chǔ)教育資源發(fā)展與江蘇省基本持平，但基礎(chǔ)教育之外的學(xué)前教育和高等教育滿足情況，甘肅省仍然大大落后于江蘇省。綜合以上兩個(gè)方面我們可以看出，江蘇省的教育資源要優(yōu)于甘肅省，此種情況可以類推于東西部的省市，以及整體的教育資源配置比較。

二、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾出現(xiàn)的原因

如果想解決好區(qū)域教育資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，我們必須挖掘其產(chǎn)生的原因。區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生有其特定的社會(huì)環(huán)境、政治因素。

1.非均衡區(qū)域發(fā)展政策。（1）城鄉(xiāng)分治。為了發(fā)展資本密集型城市的工業(yè)，國家將大量資金、設(shè)備、人才等生產(chǎn)要素投入城市，同時(shí)依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。要使這種支持穩(wěn)固，必須重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，國家實(shí)施城鄉(xiāng)分治的政策。教育基礎(chǔ)設(shè)施作為重要的生產(chǎn)要素，也主要集中于城市，城市教育幾乎全部是由公共財(cái)政供給，而國家對(duì)于農(nóng)村教育的投入有限，相當(dāng)一部分教育經(jīng)費(fèi)需要農(nóng)村自己來負(fù)擔(dān)。由此形成了“‘城市教育國家辦、農(nóng)村教育農(nóng)民辦’的城鄉(xiāng)教育管理體制和基本格局”[2]。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育一直采取“以鄉(xiāng)為主”的投入機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政投入很少，由此造成城鄉(xiāng)教育差距不斷擴(kuò)大。（2）東西部非均衡發(fā)展。20世紀(jì)70年代末以來，中國開始實(shí)行非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。政府秉承“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，著重強(qiáng)調(diào)效率，承認(rèn)地區(qū)間發(fā)展的不均衡。政府給予東部優(yōu)惠政策，支持東部地區(qū)率先發(fā)展，再帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展。隨著非均衡策略的實(shí)施，東西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)失衡問題凸顯出來。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國又實(shí)施重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。東西部差距進(jìn)一步拉大。由于對(duì)教育失衡問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，以及經(jīng)濟(jì)水平的影響，東部地區(qū)的的教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)。

2.分稅制財(cái)政收入體制。分稅制是財(cái)政管理的一種形式，它是指中央與地方政府為滿足各級(jí)需要而按照稅種特點(diǎn)劃分各自收入、管理權(quán)限的財(cái)政管理體制。實(shí)行分稅制是市場經(jīng)濟(jì)的要求。市場經(jīng)濟(jì)要求財(cái)力相對(duì)分散，但又要相對(duì)集中，這就涉及到中央與地方之間的集權(quán)與分權(quán)。中國于1994年開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理。分稅制為理順中央與地方的分配關(guān)系，提高財(cái)政收入，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力發(fā)揮了重大的作用，但卻對(duì)教育發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。在分稅制財(cái)政管理體制下，中央和省級(jí)政府集中了大部分的財(cái)政收入，但在教育投入方面卻主要由下級(jí)政府承擔(dān)，收支不平衡是造成中國教育投入不足的重要原因之一。

三、中國區(qū)域教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的解決

教育資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾的解決涉及方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。我們必須抓準(zhǔn)癥結(jié)，集中社會(huì)各方的力量，制定科學(xué)的解決方案。

1.打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。教育的發(fā)展依托于地方經(jīng)濟(jì)。雖然實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以來，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不足問題得到了一定程度上的解決，但無法從根本上解決問題，因?yàn)檗r(nóng)村的學(xué)前教育、職業(yè)教育、成人教育等的發(fā)展也相繼被提上日程。農(nóng)民教育財(cái)政缺口較大，縣級(jí)政府和上級(jí)部門的撥款無法滿足。因此，還是需要農(nóng)村實(shí)現(xiàn)自身造血。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約農(nóng)村教育發(fā)展的主要原因，也是制約中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)，影響社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。近些年來，中國政府一直致力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，采取了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，完善農(nóng)村社會(huì)福利制度，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加快農(nóng)民向非農(nóng)轉(zhuǎn)化等一系列舉措，這些措施有效地弱化了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除是一個(gè)過程，在今后我們要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的正確方向，重點(diǎn)突破制約城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消除的各種體制、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素。

2.繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的戰(zhàn)略。近些年來，在增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的措施基礎(chǔ)之上，國家開始實(shí)施城鄉(xiāng)教育一體化機(jī)制。具體說來有五個(gè)方面：一是保障農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入；二是合理配置城鄉(xiāng)教師資源；三是改革招生制度，具體來講就是“突破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步使城鄉(xiāng)學(xué)生在各級(jí)各類教育中擁有平等的入學(xué)機(jī)會(huì)和受教育的機(jī)會(huì)”；四是科學(xué)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校布局；五是保障教學(xué)質(zhì)量。目前，應(yīng)當(dāng)把城鄉(xiāng)教育一體化戰(zhàn)略擴(kuò)大到高中階段。在均衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展方面，除以上措施之外，我們還要注意以下幾點(diǎn)。在經(jīng)費(fèi)方面，要建立農(nóng)村教師特殊津貼制度。農(nóng)村教師的待遇普遍較低。這在某種程度上成為城鄉(xiāng)教師資源配置失衡的主要原因。因此，要逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師與城市教師待遇持平，這樣才能有助于完善城鄉(xiāng)教師流動(dòng)機(jī)制。在管理方面，建立城鄉(xiāng)教育統(tǒng)一的管理機(jī)制。一是對(duì)同區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校的校長和教師進(jìn)行統(tǒng)一管理與分配；二是將區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的辦學(xué)理念、管理模式形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一教學(xué)進(jìn)度和質(zhì)量考核；三是實(shí)行城鄉(xiāng)教育資源共享。城市學(xué)校中的教學(xué)課件、教學(xué)設(shè)備、館藏圖書等與農(nóng)村學(xué)校共享，以此彌補(bǔ)農(nóng)村學(xué)校開展教育活動(dòng)資源的不足。

3.完善教育經(jīng)費(fèi)支付轉(zhuǎn)移制度。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，區(qū)域間的財(cái)政收入必然不同。中國建立起一套轉(zhuǎn)移支付體系來均衡地區(qū)間的財(cái)政差異。中國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移體系主要包括中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、體制補(bǔ)助三個(gè)部分。其中，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也有教育這一重要項(xiàng)目?？梢钥闯?，我們目前有針對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)，但不全面、也不系統(tǒng)，并沒有有效地發(fā)揮均衡地區(qū)間教育財(cái)政能力差距的作用。

針對(duì)中國目前教育發(fā)展不均衡狀態(tài)，我們需要一個(gè)宏觀的、全面的、系統(tǒng)的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度。因此，國家要建立科學(xué)的全國教育公共財(cái)政預(yù)算機(jī)制和均衡機(jī)制。國家相關(guān)部門在摸清各地各級(jí)的教育需求以及財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，確定各地區(qū)教育承擔(dān)的實(shí)際情況，按照各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入的對(duì)比情況，以統(tǒng)一的教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于投入不足的地區(qū)實(shí)施按缺失程度實(shí)施補(bǔ)貼。在實(shí)施過程中，相關(guān)執(zhí)行部門要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，確立政府在教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)社會(huì)各界在教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付中的監(jiān)督作用。國家還要適時(shí)制定教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的法律。

4.制定面向弱勢(shì)區(qū)域的有效政策。農(nóng)村以及中西部地區(qū)是教育資源配置的弱勢(shì)區(qū)域。為了加快縮小區(qū)域之間的教育水平差異，國家應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)一些適用于農(nóng)村和西部的教育發(fā)展優(yōu)惠政策。例如加大對(duì)這些地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入；允許這些地區(qū)以外資、合資形式辦學(xué)；國家為這些地區(qū)培養(yǎng)合格的教師；教育界的人才到這些地區(qū)發(fā)展可以減免個(gè)人所得稅，并給予他們補(bǔ)貼等等。

我們需要注意的是，教育與經(jīng)濟(jì)是相互促進(jìn)的。我們可以抓住教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重要功能，促進(jìn)教育科研與西部經(jīng)濟(jì)良性協(xié)作。政府可以通過多種渠道吸引中東部以及國外的教育科研項(xiàng)目到西部高校，加速西部科技事業(yè)的發(fā)展，加快科技成果的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利潤反過來又可以加大對(duì)教育的投入。因此教育“引項(xiàng)”、“引資”具有重要的意義。當(dāng)?shù)卣獙?duì)投資者在稅收方面予以優(yōu)惠，并采取保護(hù)政策，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 王玉妹]