農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障與失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

摘 要：失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題是當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題之一。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰、征地補(bǔ)償制度不完善、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全是失地農(nóng)民權(quán)益受損的直接原因。規(guī)范政府的征地行為，保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要任務(wù)。必須進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，完善征地補(bǔ)償制度，健全社會(huì)保障體系，形成失地農(nóng)民權(quán)益保障的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保障；制度選擇

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0047-03

土地征收引發(fā)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，較長(zhǎng)時(shí)間成為了各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。盡管中國(guó)對(duì)土地征收制度進(jìn)行了多方面的改革，但仍暴露出諸多不足。其中，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺、權(quán)力界定模糊、“公共利益”的界定不清和補(bǔ)償機(jī)制不完善是其核心問(wèn)題。從制度安排視角考察農(nóng)民失地的根源，探索保障農(nóng)民權(quán)益之道，對(duì)于建設(shè)和諧社會(huì)主義新農(nóng)村有著重要的意義。

一、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排缺陷分析

（一）集體所有的土地產(chǎn)權(quán)界定不清楚

現(xiàn)行的法律和政策規(guī)定土地歸集體所有，但究竟指哪一級(jí)集體，由什么樣的集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)主體的職責(zé)卻不明確。所謂農(nóng)地集體所有，實(shí)際上是鄉(xiāng)、村和村民小組三級(jí)所有的格局，且各自的權(quán)利和邊界很不清晰，由此導(dǎo)致了土地所有權(quán)主體含糊、權(quán)能不清。在這種制度安排中，委托—代理關(guān)系完全脫節(jié)，進(jìn)而產(chǎn)生了“委托—代理悖論”，無(wú)法避免其機(jī)會(huì)主義行為和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生。由于所有權(quán)主體不明確，勢(shì)必導(dǎo)致補(bǔ)償收益主體不明確，各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)的主體，通過(guò)各種名義克扣征地款，使得農(nóng)民不能享受到應(yīng)有的利益。

（二）農(nóng)民集體所有權(quán)是一種受限制的產(chǎn)權(quán)

事實(shí)上，中國(guó)集體土地所有權(quán)受到國(guó)家的限制。在使用方面，集體土地所有人無(wú)權(quán)對(duì)使用權(quán)進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。在收益方面，集體土地所有人無(wú)權(quán)對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益主張權(quán)利；在土地處分方面，集體土地不能進(jìn)行交易，也不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)w土地只有被征收后方可進(jìn)入土地市場(chǎng)。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，村組織和農(nóng)戶(hù)基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而沒(méi)有真正意義上的租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)。農(nóng)民不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的直接主體，僅僅是土地使用權(quán)的直接主體，這在很大程度上限制了農(nóng)民的排他使用權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及從土地中獲得的收益權(quán)，因此在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、投資、收益分配方面缺乏足夠的激勵(lì)，喪失了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得比較優(yōu)勢(shì)的權(quán)利和增長(zhǎng)收益的機(jī)會(huì)。

（三）農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的弱勢(shì)地位

一方面，由于農(nóng)地所有權(quán)主體在法律上界定不明確，在現(xiàn)實(shí)生活中呈現(xiàn)虛位的狀況，導(dǎo)致廣大農(nóng)民在實(shí)際生活中缺少一個(gè)能夠代表自身利益的組織機(jī)構(gòu)，在自身利益受到各級(jí)政府和集體組織的侵害時(shí)，沒(méi)有自己的代表為自己的利益說(shuō)話(huà)；另一方面，在現(xiàn)有的制度框架下，法律并沒(méi)有明確規(guī)定集體成員與集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這事實(shí)上導(dǎo)致農(nóng)民處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層，農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢通甚至缺位?？傊诟鱾€(gè)利益集團(tuán)參與公共選擇的社會(huì)博弈中，農(nóng)民既無(wú)代表自己利益的組織與其他利益主體較量，也無(wú)暢通的利益表達(dá)渠道對(duì)侵權(quán)行為加以抗?fàn)帯Ｕ沁@種弱勢(shì)決定了農(nóng)民無(wú)力成為自身權(quán)益的維護(hù)者。

（四）農(nóng)民土地處置權(quán)的缺乏，使農(nóng)民在征地過(guò)程中無(wú)法成為有力的參與者和決策者

在中國(guó)，國(guó)家是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制者，在現(xiàn)行農(nóng)地制度的形成與演變過(guò)程中，國(guó)家始終是這一制度的設(shè)計(jì)者，法律法規(guī)處處都體現(xiàn)著國(guó)家的意志與利益，農(nóng)民在該過(guò)程中沒(méi)有任何的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。中國(guó)法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)民集體是法律上的農(nóng)地所有權(quán)主體，但其卻沒(méi)有對(duì)土地的處分權(quán)，而國(guó)家作為農(nóng)村土地的終極所有者，掌握著農(nóng)村土地的最終處分權(quán)。這樣一來(lái)，土地開(kāi)發(fā)商在土地的征收和買(mǎi)賣(mài)中不用與農(nóng)民集體和單個(gè)的農(nóng)民打交道，而是直接面對(duì)國(guó)家，作為國(guó)家代表的各級(jí)政府就理所當(dāng)然地成為介于開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民之間的賣(mài)方的真正主角。結(jié)果是土地征收與否、土地征收的價(jià)格、土地征收后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍等與農(nóng)民利益密切相關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)容，往往不是由征地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，而是由各級(jí)政府與他們進(jìn)行，最后，這一切問(wèn)題就變成了政府的行政行為，農(nóng)民在土地征收中本該享有的參與權(quán)和決策權(quán)被剝奪殆盡。一旦農(nóng)民的權(quán)利被架空，其利益的維護(hù)也無(wú)從談起。

二、現(xiàn)行征地制度安排缺陷分析

國(guó)家所有權(quán)和政府行政權(quán)力對(duì)集體和農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，主要表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收制度上。

（一）“公共利益”缺乏明確界定，征地范圍過(guò)寬

中國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收”，《土地管理法》也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征收”。但什么是公共利益的需要，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒(méi)有明確界定，這就為“權(quán)利尋租”提供了可能。現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為土地征收權(quán)以及政府相關(guān)行政權(quán)利的極度濫用，其直接后果是導(dǎo)致不少地方政府憑借征地權(quán)不斷擴(kuò)大征地范圍，侵害了農(nóng)民切身利益。

（二）征地程序忽視農(nóng)民意愿，侵害了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)

中國(guó)《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！钡趯?shí)踐中，“公告”是在征地被批準(zhǔn)后才告知于眾，失地農(nóng)民的知情權(quán)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。雖然法律規(guī)定農(nóng)民如對(duì)征地有任何異議，都可向當(dāng)?shù)卣蛏霞?jí)主管部門(mén)申述，但是，《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”、“農(nóng)民對(duì)土地征用有爭(zhēng)議的不影響征地進(jìn)程”的規(guī)定，實(shí)際上變相剝奪了農(nóng)民的談判權(quán)。由于征地程序不透明，相關(guān)的信息不公開(kāi)，農(nóng)民無(wú)法參與征地費(fèi)用補(bǔ)償?shù)臎Q策過(guò)程，致使農(nóng)民喪失了應(yīng)有的參與權(quán)和決策權(quán)。由于農(nóng)民缺乏自己的組織代表，沒(méi)有形成有組織的利益集團(tuán)，阻礙了他們的利益表達(dá)，再加之征地過(guò)程又缺乏暢通的申訴渠道，當(dāng)自身利益受到各級(jí)政府和集體組織的侵害時(shí)，往往投訴無(wú)門(mén)。

（三）征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低，征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算辦法偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

現(xiàn)行征地制度規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)進(jìn)行測(cè)算。這種測(cè)算辦法，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，也沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的間接損失，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供求狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合國(guó)際慣例。失地農(nóng)民失掉的絕不僅僅是土地，而是與土地密切相關(guān)的一系列權(quán)益，土地能給農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保障和就業(yè)保障。失去土地意味著農(nóng)民失去了原來(lái)由土地提供的生活保障、養(yǎng)老保障和土地提供的就業(yè)保障。農(nóng)民因失地而被迫成為市民，這種身份轉(zhuǎn)變包含著高昂的成本。失去土地后，農(nóng)民所需的生活資料必須依靠市場(chǎng)，而市場(chǎng)又存在許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)。失去土地意味著農(nóng)民原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能無(wú)用武之地，不得不從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)民又缺乏這方面的技能。這就意味著農(nóng)民在向市民的轉(zhuǎn)變過(guò)程將承擔(dān)更高的生存風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)轉(zhuǎn)化成本。而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償中根本沒(méi)有考慮到失地帶來(lái)的這些風(fēng)險(xiǎn)成本。

（四）征地補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理，失地農(nóng)民權(quán)益受到侵犯

征地利益分配中對(duì)集體和農(nóng)民利益造成損害表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是政府在征地補(bǔ)償上對(duì)集體和農(nóng)民利益的侵蝕。在征地過(guò)程中，農(nóng)民能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)非引起的增值，是由農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)安排，特別是產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度決定的。誰(shuí)擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)，誰(shuí)就能有利地分享土地增值。政府借助公權(quán)設(shè)置土地征用制度，以極低的補(bǔ)償從集體和農(nóng)民手中取得土地，再以高于對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償幾倍甚至幾十倍的價(jià)格出讓土地，地方政府以征地為名，行“經(jīng)營(yíng)土地”之實(shí)，存在巨大的牟利空間。二是鄉(xiāng)村集體在利益分配上對(duì)農(nóng)民利益的損害。在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用上，由于農(nóng)地所有權(quán)主體的虛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織都以所有者、集體財(cái)產(chǎn)管理者的身份參與利益分配。村集體還以投資興辦企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等名義，盡量降低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使真正落實(shí)到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)更不合理。

三、現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排缺陷分析

對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，同時(shí)還是最基本的生活保障。目前，中國(guó)大多數(shù)失地農(nóng)民還沒(méi)有獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障。在城鎮(zhèn)，基本上建立面向絕大多數(shù)勞動(dòng)者和社會(huì)成員的社會(huì)保障制度。國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的勞動(dòng)者根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)待遇，部分城鎮(zhèn)困難群體還享受城鎮(zhèn)低保待遇。而在農(nóng)村，農(nóng)民基本被排除在社會(huì)保障體系之外，生活處于無(wú)保障或低保障狀態(tài)。失地農(nóng)民是一個(gè)介于農(nóng)民和城市居民的特殊的中間群體。其特殊性在于喪失了賴(lài)以生存的土地，不具備真正意義上的農(nóng)民身份，但同時(shí)又沒(méi)有完全融入城市并享受城市居民應(yīng)有的一切權(quán)利。農(nóng)民從失去土地開(kāi)始，身份、職業(yè)、住房、養(yǎng)老等一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系都發(fā)生徹底改變，在承受社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上已經(jīng)和城市居民沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別了。對(duì)于農(nóng)民而言，失去土地后重新?lián)駱I(yè)還面臨著文化水平偏低、勞動(dòng)技能較差，生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等一系列難題。保障制度的缺位已嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定。要保證失地農(nóng)民的生活水平不降低，關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)公平的社會(huì)保障制度，體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)。

四、保障失地農(nóng)民權(quán)益的制度安排

（一）確認(rèn)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)

首先，明確界定集體土地所有權(quán)主體，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)土地所有權(quán)主體統(tǒng)一為村農(nóng)民集體一種，以村民委員會(huì)作為人格化代表，給予其獨(dú)立完整的法人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，由其產(chǎn)權(quán)代表在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)土地占有、使用、收益和處置。其次，健全農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。一是完善農(nóng)民的土地使用權(quán)。賦予農(nóng)民長(zhǎng)久而有保障的土地承包權(quán)，允許農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)土地。二是切實(shí)保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。當(dāng)承包地被依法征收、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。賦予農(nóng)民對(duì)土地增值收益索取的權(quán)力，使農(nóng)民在征地過(guò)程中獲得土地的部分增值收益，分享城市化所帶來(lái)的好處。三是加強(qiáng)農(nóng)民的土地處分權(quán)。在土地承包的有效期內(nèi)，農(nóng)戶(hù)有權(quán)處置產(chǎn)品，有權(quán)決定對(duì)承包地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押、贈(zèng)予、繼承等。

（二）規(guī)范政府行為，慎用征地權(quán)

首先對(duì)征地權(quán)的行使進(jìn)行法律規(guī)制，對(duì)征地的“公共利益”做出進(jìn)一步的界定?？刹扇?guó)外對(duì)“公共利益”的做法，可以借鑒國(guó)外的做法，對(duì)“公共利益”進(jìn)行列舉加概括條款的立法形式，提高其在法律實(shí)踐上的可操作性。其次對(duì)征地權(quán)運(yùn)行的程序做出嚴(yán)格的規(guī)制，征地程序是政府行使征地權(quán)所必須經(jīng)過(guò)的步驟。在中國(guó)，土地征用程序應(yīng)在限制征用主體和給予被征用者更多的申訴、抗辯渠道等方面發(fā)揮其對(duì)征地權(quán)的規(guī)制。再次是法律應(yīng)該對(duì)征用土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)做出合理的界定，合理的賠償是限制政府濫用征地權(quán)的有效途徑。

（三）按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行征地補(bǔ)償

首先，依據(jù)地租和地價(jià)規(guī)律的要求，完善合理的農(nóng)村土地購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的形成機(jī)制，使農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)讓渡價(jià)格的構(gòu)成逐步合理化、科學(xué)化，以使農(nóng)地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以充分而合理的實(shí)現(xiàn)。其次，在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片，每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，是征地補(bǔ)償市場(chǎng)化。允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益；對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地，引入談判機(jī)制，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接地參與市場(chǎng)交易。

（四）賦予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，建立公開(kāi)、公正的征地程序

在農(nóng)地征收的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)允許公民參與進(jìn)來(lái)，保證失地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程公開(kāi)、公平、公正。政府要保證相關(guān)信息及時(shí)公開(kāi)、履行告知義務(wù)，廣泛聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，以保障利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善征地聽(tīng)證程序，一是征地目的聽(tīng)證程序，二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證程序，三是征地司法救濟(jì)聽(tīng)證程序。同時(shí)，還要建立健全征地監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)征地費(fèi)使用情況的監(jiān)督，跟蹤檢查征地補(bǔ)償安置方案的實(shí)施情況，確保征地補(bǔ)償安置措施真實(shí)、合法。建立健全征地糾紛協(xié)調(diào)和裁決制度，保證征地工作公平、公正、公開(kāi)和高效。

（五）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，將安置被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系

一是逐步建立起完善的、多層次的失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及完善的農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂(yōu)。二是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金。采取“政府出一塊、集體補(bǔ)一塊、個(gè)人繳一塊”的辦法籌集。地方政府要再?gòu)耐恋爻鲎尳鹬心贸鲆欢ū壤鳛閷?zhuān)項(xiàng)基金，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中得到實(shí)惠。