政府主導(dǎo)型宅基地置換的問題及對(duì)策

摘 要：宅基地置換是緩解土地供需矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑之一，目前得到了廣泛的實(shí)踐，而政府主導(dǎo)是宅基地置換最為普遍形式。為此，根據(jù)政府主導(dǎo)型宅基地置換的實(shí)踐情況，歸納總結(jié)出政府主導(dǎo)型宅基地置換的特點(diǎn)和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出具備科學(xué)可行的解決對(duì)策，以推進(jìn)宅基地置換工程的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；宅基地置換；問題

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0041-02

宅基地置換按照組織主體劃分，可以分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)和農(nóng)民自發(fā)型三類。其中政府主導(dǎo)型宅基地置換是最為普遍的模式。企業(yè)參與宅基地置換的區(qū)域通常也是區(qū)位條件較好，具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。而農(nóng)民自發(fā)型宅基地置換所占的比例極小。

一、政府主導(dǎo)型宅基地置換的特點(diǎn)

1.多部門協(xié)作、資金有保障。宅基地置換是一項(xiàng)涉及面廣、資金需求巨大的系統(tǒng)工程。由于企業(yè)主導(dǎo)型宅基地置換過分追求經(jīng)濟(jì)利益，往往在項(xiàng)目一期結(jié)束后撤資寫成資金鏈斷裂，而農(nóng)民自主宅基地置換因缺乏資金來(lái)源而難以推動(dòng)。與之相比，政府主導(dǎo)型宅基地置換有其行政上無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。一方面，政府主導(dǎo)的宅基地置換可以結(jié)合“增減掛鉤”、土地整治、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治等項(xiàng)目來(lái)開展，這樣一來(lái)相關(guān)的專項(xiàng)資金可以用于解決宅基地置換的資金壓力。另一方面，政府的重視能使國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門通力協(xié)作、整合資源，為宅基地置換新區(qū)的土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和復(fù)墾農(nóng)田的灌溉排水設(shè)施建設(shè)等提供便利。

2.宅基地置換效率高。新社區(qū)的建設(shè)時(shí)間往往是固定的，宅基地置換項(xiàng)目的運(yùn)作周期很大程度上取決于農(nóng)戶搬遷和舊宅基地復(fù)墾為耕地需要的時(shí)間。政府主導(dǎo)型宅基地置換的置換效率和置換后的土地復(fù)墾效率相比企業(yè)主導(dǎo)型和農(nóng)民自主的宅基地置換也都要高一些，這和政府的強(qiáng)制力和公信力密切相關(guān)。在調(diào)查中，相當(dāng)多參與宅基地的農(nóng)戶都表示之所以愿意搬遷入置換新區(qū)，除了自身住房和生活環(huán)境改善的考量外，一定程度上是為了配合政府工作的開展和新農(nóng)村建設(shè)等目標(biāo)。此外，由于各個(gè)部門的全力配合，政府主導(dǎo)型宅基地置換在實(shí)施的過程中所要經(jīng)歷的各類審批手續(xù)等行政步驟相對(duì)要簡(jiǎn)便得多，因此投入其中的時(shí)間和精力也相對(duì)較少，可以集中到新區(qū)建設(shè)、農(nóng)戶保障和其他方面上。

3.政策保障性強(qiáng)。政府主導(dǎo)型宅基地置換因?yàn)榻M織的主體是地方政府，實(shí)踐過程中也往往把置換區(qū)列為試點(diǎn)區(qū)推進(jìn)，給予更多政策上的照顧。而政府的社會(huì)公共服務(wù)職能更是使得政府出于提高農(nóng)戶福利的考慮，更多地制定保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策。特別是反映在置換后的土地和房屋權(quán)屬問題上，政府主導(dǎo)型宅基地置換解決得較好，會(huì)給置換后的農(nóng)戶頒發(fā)集體土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。另外有些地區(qū)，政府會(huì)充分考慮到宅基地的福利屬性和農(nóng)戶對(duì)宅基地?fù)碛械挠靡嫖餀?quán)，將農(nóng)戶列為分享土地增值收益的對(duì)象，把通過宅基地置換得到的收益部分返還給村集體或農(nóng)戶，用于農(nóng)村社會(huì)保障方面。

二、存在的問題

1.資金需求量大、籌措渠道單一。在農(nóng)村宅基地置換過程中，從拆舊房、建新房，到農(nóng)戶的拆遷安置補(bǔ)償，再到集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、舊宅基地復(fù)墾，都需要大量資金投入。雖然政府主導(dǎo)型宅基地置換能夠整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金作為建設(shè)投資，但籌措渠道仍然過于單一，且不利于廣泛推廣。與融資渠道單一相對(duì)的是，政府主導(dǎo)型宅基地置換的資金平衡問題。目前，部分宅基地置換地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)了巨大的資金缺口，嚴(yán)重影響著后續(xù)工程的進(jìn)行和政府參與宅基地置換的積極性。

2.政府追求政績(jī)?yōu)橹鳌⑥r(nóng)民利益難以保障。政府作為推動(dòng)宅基地置換實(shí)施的主要力量，自上而下的模式不可避免地產(chǎn)生因行政力過強(qiáng)而損害農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶利益的情況。首先，部分地區(qū)政府可能因?yàn)槊つ孔非笳?jī)而不符合實(shí)際情況、不科學(xué)地增加宅基地置換試點(diǎn)數(shù)量，忽視置換試點(diǎn)地區(qū)村集體和農(nóng)戶的意愿與權(quán)益。

3.農(nóng)戶參與程度低。地方政府制定的宅基地置換方案時(shí)往往沒有充分考慮公眾的意見，農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)較小，政策制定后，農(nóng)民只能被動(dòng)地接受房屋拆遷和置換，甚至是無(wú)條件服從，在一定意義上扮演著“局外人”的角色。另外，有較強(qiáng)置換意愿的大都是在城鎮(zhèn)打工的年輕人，而長(zhǎng)期在置換后新區(qū)居住的卻是農(nóng)村里的中老年人，他們的生活習(xí)慣相對(duì)固定，自然就對(duì)諸如菜園的保留等有著強(qiáng)烈需求，可是在實(shí)際中年輕人無(wú)法返鄉(xiāng)參與宅基地置換工作的實(shí)施，中老年人受教育程度和權(quán)利認(rèn)知等方面的限制，即使對(duì)集中居住區(qū)規(guī)劃、居住形式及房屋戶型、公共服務(wù)配套設(shè)施、拆遷補(bǔ)償?shù)扔凶约旱南敕ê鸵庖?，也無(wú)法通過有效的途徑表達(dá)他們的要求。

4.宅基地置換監(jiān)管機(jī)制缺失。政府主導(dǎo)型宅基地置換最大的問題在于：整個(gè)置換過程由政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)，沒有其他機(jī)構(gòu)的參與，村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在與政府的博弈過程中完全處于劣勢(shì)地位?？梢哉f政府在宅基地置換中既充當(dāng)了政策的制定者，又是主要置換工程的實(shí)施者，這種既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員的雙重身份亟需轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)策與建議

1.建立健全的配套措施，推進(jìn)宅基地置換。宅基地置換的障礙之一就是缺乏配套制度，這也是推廣宅基地置換所遇到的瓶頸之一。目前，宅基地置換的各個(gè)試點(diǎn)操作隨意、無(wú)法可依。各地對(duì)農(nóng)戶的拆遷補(bǔ)償差異巨大，且往往操作起來(lái)都是“一刀切”，沒有實(shí)地評(píng)估，更很少考慮到房屋建成時(shí)間和裝修等因素，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償產(chǎn)生不滿情緒，覺得不公平。而政府、村集體、農(nóng)戶三者之間的宅基地收益分配問題同樣需要政策的規(guī)范，如何界定分配比例才能夠使三者和諧地共享宅基地置換的經(jīng)濟(jì)收益，維護(hù)集體的宅基地所有權(quán)和農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。同樣，農(nóng)村公共服務(wù)制度也需要改革和深化，以追求城鄉(xiāng)均等。

2.引入社會(huì)資本，拓寬資金來(lái)源。首先，可以在堅(jiān)持政府主導(dǎo)宅基地置換工程的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引入社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。在實(shí)地的調(diào)查過程中，有相當(dāng)多的企業(yè)和民營(yíng)資本家對(duì)宅基地置換工程感興趣，他們的目標(biāo)通常瞄準(zhǔn)在農(nóng)民手中和復(fù)墾后的耕地上，希望租賃土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。這些現(xiàn)實(shí)需求為解決宅基地置換資金來(lái)源問題提供了思路，如果企業(yè)提供資金支持，政府可以給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠或政策扶持，這樣一來(lái)，政府追求社會(huì)效益，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益，兩者可以通過宅基地置換實(shí)現(xiàn)合作，達(dá)到雙贏。其次，政府可以通過拓展農(nóng)村住房信貸渠道的方式拓寬宅基地置換資金來(lái)源。探索建立農(nóng)村住房抵押、按揭貸款制度，對(duì)于購(gòu)買具有完整產(chǎn)權(quán)的宅基地置換集中居住區(qū)新房的農(nóng)民參照城市住房按揭貸款給與支持，同時(shí)也可以通過小額貸款等方式為農(nóng)戶購(gòu)房提供資金支持。最后，政府還可以參考城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代理制和總承包制的，探索創(chuàng)新的融資方式。

3.尊重農(nóng)戶意愿、貼近農(nóng)戶需求。應(yīng)該切實(shí)滿足農(nóng)戶的需求，聽取他們對(duì)于村莊規(guī)劃、新區(qū)建設(shè)、住房形式和面積等方面的意見。要做到這一點(diǎn)，最重要的是建立和完善農(nóng)戶的意愿表達(dá)機(jī)制，給農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民說出真實(shí)的想法，并創(chuàng)建途徑幫助農(nóng)民表達(dá)。一是在開展宅基地置換工程之前，就應(yīng)該充分調(diào)查置換區(qū)農(nóng)戶的置換意愿，防止出現(xiàn)農(nóng)戶“被上樓”的現(xiàn)象。二是制定符合村莊實(shí)際情況，農(nóng)戶滿意的宅基地置換方案。農(nóng)民出于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求和固有生活習(xí)慣的保持，對(duì)集中居住區(qū)的建設(shè)有很多自己的想法。諸如住房是采取聯(lián)排房還是樓房的形式、是否保留菜地、要不要預(yù)留曬谷場(chǎng)等等。三是做到宅基地置換操作的公開透明，通過宣傳讓農(nóng)戶了解宅基地置換實(shí)施的程序和進(jìn)展。公示項(xiàng)目的運(yùn)作情況，包括制定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新區(qū)建設(shè)情況等，而公示的作用除了政務(wù)透明，解決農(nóng)戶關(guān)于宅基地置換的困惑外，還便于他們隨時(shí)提出意見和建議，同時(shí)政府也可以通過農(nóng)戶反饋的信息來(lái)調(diào)整置換方案。

4.實(shí)施宅基地置換的全程監(jiān)管。全程監(jiān)管包括對(duì)宅基地置換項(xiàng)目前期規(guī)劃、實(shí)施過程中農(nóng)戶拆遷、集中居住新區(qū)建設(shè)、土地復(fù)墾和置換后指標(biāo)落實(shí)等一系列的宅基地置換相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管。一是對(duì)于宅基地置換實(shí)施前期的監(jiān)管。監(jiān)管方的主要任務(wù)是監(jiān)督政府對(duì)農(nóng)戶意愿進(jìn)行全面的調(diào)查，保證農(nóng)戶自愿參與宅基地置換工程，而不是地方政府為了追求政績(jī)而推行的強(qiáng)制試點(diǎn)。監(jiān)管方應(yīng)該督促政府在項(xiàng)目實(shí)施前期進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，選擇最優(yōu)的置換方案，而合理的規(guī)劃中所包含的項(xiàng)目預(yù)算還可以幫助監(jiān)管方在項(xiàng)目實(shí)施的過程中監(jiān)督宅基地置換的資金情況，避免官員權(quán)力尋租和貪污腐敗滋生。二是對(duì)于宅基地置換實(shí)施過程的監(jiān)管。首先是農(nóng)戶的搬遷過程，要做到透明公開補(bǔ)償合理，最大程度地保障農(nóng)戶權(quán)益，避免糾紛的產(chǎn)生。其次是置換集中居住新區(qū)的建設(shè)，資金的動(dòng)態(tài)要隨時(shí)監(jiān)控，還要保障建設(shè)單位具備應(yīng)有的資質(zhì)，同時(shí)工程質(zhì)量要過硬，不允許偷工減料的情況發(fā)生。而且還要注重農(nóng)戶的參與情況，征求農(nóng)戶對(duì)于新區(qū)布局、基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施配套等方面的意見。最后是監(jiān)督舊宅基地的復(fù)墾工作，保障復(fù)墾宅基地的面積和質(zhì)量。三是對(duì)于宅基地置換后相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管。其中最為重要的是監(jiān)督節(jié)余新增建設(shè)用地指標(biāo)的落實(shí)和收益，以實(shí)現(xiàn)資金的平衡。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]