社會撫養(yǎng)費政策的經(jīng)濟公平與社會公平之辯

摘 要：運用對比分析方式從社會公平與經(jīng)濟公平角度對社會撫養(yǎng)費的相關(guān)政策制度以及實際工作進行分析，并以研究結(jié)論為基礎(chǔ)，探索社會撫養(yǎng)費相關(guān)政策改革中如何確定經(jīng)濟公平與社會公平的取舍之道，以求社會撫養(yǎng)費政策更加公平。

關(guān)鍵詞：社會撫養(yǎng)費政策；經(jīng)濟公平；社會公平

中圖分類號：F12 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0003-03

一、中國目前的社會撫養(yǎng)費政策

社會撫養(yǎng)費，是中國政府為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。

中國在2002年頒布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，該辦法第3條明確規(guī)定：社會撫養(yǎng)費的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為參考，結(jié)合當(dāng)事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。各個省根據(jù)自身實際情況的不同，所制定的標(biāo)準(zhǔn)也有差異?？偟膩碚f，就是違法多生育一個子女的，按照夫妻雙方上年度總收入的1～10倍向當(dāng)事人征收社會撫養(yǎng)費，再每多生育一個子女的，依次增加3倍征收社會撫養(yǎng)費。

該辦法規(guī)定對征收上來的社會撫養(yǎng)費資金的分配管理方式為：社會撫養(yǎng)費及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理；任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分。此外，計劃生育工作必要的經(jīng)費，由各級人民政府財政予以保障。

中國基于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，授權(quán)各地自定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性。但由于缺乏必要的原則性規(guī)范（見表1），同樣多生育一個子女，有的地區(qū)居民只需要繳納幾千元的社會撫養(yǎng)費，而有的地區(qū)居民則需要繳納高達(dá)百萬元的社會撫養(yǎng)費。由此可見，社會撫養(yǎng)費的征收金額表現(xiàn)出了很大的隨意性，在各個當(dāng)事人之間破壞了公平的原則?；谶@樣的現(xiàn)實背景，探討中國社會撫養(yǎng)費的公平目標(biāo)就具有了現(xiàn)實意義。

二、經(jīng)濟公平與社會公平的理論涵義

公平是指有關(guān)經(jīng)濟活動的制度、機會、過程和結(jié)果等方面平等合理。公共經(jīng)濟所追求的公平原則，應(yīng)該包括經(jīng)濟公平和社會公平。

（一）經(jīng)濟公平的理論涵義

經(jīng)濟公平是指經(jīng)濟主體在參與經(jīng)濟活動和分配經(jīng)濟成果的機會、結(jié)果的公正性和合理性，它是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，強調(diào)的是要素投入和要素收入相對稱，它是在平等競爭的條件下由等價交換來實現(xiàn)的。

首先，經(jīng)濟公平指的是機會均等和規(guī)則公正。其次，從更深的層次講，公平指收入分配公正。這是對收入分配的尺度標(biāo)準(zhǔn)而言的，即等量勞動獲得等量報酬，等量資本獲得等量利潤，如果收入分配不公平，投入生產(chǎn)要素多者不能獲得較多利潤，投入少者反倒獲得較多利潤，那么，勞動、技術(shù)、資本、土地就不可能被更多地投入，社會資源就不可能得到充分有效的配置。

（二）社會公平的理論涵義

公平從屬的是一個倫理的范疇，其實它更多地體現(xiàn)了人與人之間一種平等的社會關(guān)系，即社會公平，其包括生存公平、產(chǎn)權(quán)公平和發(fā)展公平。社會公平是涉及經(jīng)濟、政治、文化等諸方面的概念，主要是指社會成員享有均等的機會，擁有平等的權(quán)利，特別是擁有平等的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

社會公平的實現(xiàn)機制是宏觀上的一人一票與微觀上的一權(quán)（產(chǎn)權(quán)）一票，中國目前經(jīng)濟體制改革的任務(wù)是從官本位的市場經(jīng)濟向社會公平的市場經(jīng)濟過渡。眾所周知，一種經(jīng)濟體制應(yīng)該具有公平、發(fā)展與效率這三項功能，或者說是三個特征。效率代表在短期內(nèi)資源的配置狀況，發(fā)展是制度的實施給制度選擇主體帶來的穩(wěn)定、長期的收益，公平即社會公平是制度選擇主體權(quán)利的實現(xiàn)狀況。顯然，在經(jīng)濟體制的這三個特征中，只有社會公平才是經(jīng)濟體制基本的、能夠反映其本質(zhì)的特征。因為制度是一種公共品，而公共品的本質(zhì)就在于具有共償性，如果一種制度的實施使一部分人獲益，另一部分人支付成本，或者說一種制度的實施使一部分人支付較多的成本，另一部分人支付較少的成本，而所有人所得到的效用卻是相同的，那么這種制度就不是公共制度，而只能是由利益集團單方面確定的，以更便于掠奪社會財富的一種制度結(jié)構(gòu)。

總的說來，在市場經(jīng)濟體制下，公平的實現(xiàn)往往既要求實現(xiàn)經(jīng)濟公平又要求實現(xiàn)社會公平。但在很多情況下，經(jīng)濟公平與社會公平并不能完全兼顧，這就要求我們在經(jīng)濟公平與社會公平之間進行取舍。在經(jīng)濟發(fā)展速度顯著，人民生活水平不斷提高的經(jīng)濟大背景下，我們應(yīng)該更注重優(yōu)先實現(xiàn)經(jīng)濟公平，使社會資源得到更加有效的配置，以推動中國經(jīng)濟更長足的發(fā)展。與此同時，在構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)下，我們應(yīng)該更加注重社會公平的實現(xiàn)，致力于不斷縮小貧富差距，與政治方向相適應(yīng)，以維持社會的穩(wěn)定和社會主義和諧社會的構(gòu)建。

三、社會撫養(yǎng)費政策的經(jīng)濟公平與社會公平辨析

（一）社會撫養(yǎng)費政策的經(jīng)濟公平與不公平

1.現(xiàn)行政策中的經(jīng)濟公平

社會撫養(yǎng)費政策中規(guī)定對違法超生夫婦征收社會撫養(yǎng)費，以補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費。這一政策規(guī)定遵循了經(jīng)濟公平的原則，相對于符合政策生育的夫婦，超生夫婦沒有按照政策規(guī)定而多生育了子女，他們比其他夫婦多一個甚至多個子女，對他們征收社會撫養(yǎng)費以補償社會資源的占用，體現(xiàn)了一種經(jīng)濟公平。超生夫婦在此過程中多養(yǎng)育了一個子女，與此同時也付出了經(jīng)濟的代價，從這個意義上來講，社會撫養(yǎng)費體現(xiàn)了一種經(jīng)濟公平。

2.現(xiàn)行政策中的經(jīng)濟不公平

從生物學(xué)的角度來說，超生嬰兒和非超生嬰兒沒有本質(zhì)的區(qū)別，但是在社會撫養(yǎng)費的政策制度下，超生嬰兒需要付出的經(jīng)濟代價遠(yuǎn)大于非超生嬰兒，也即是超生嬰兒的經(jīng)濟成本遠(yuǎn)大于非超生嬰兒，但經(jīng)濟產(chǎn)出卻是相同的，從這個意義上來講，社會撫養(yǎng)費的征收又違背了經(jīng)濟公平的原則。

而且，按《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》的規(guī)定，對超生夫婦征收上年度收入的2～10倍作為社會撫養(yǎng)費無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟中“等價交換”原則，社會撫養(yǎng)費應(yīng)該體現(xiàn)當(dāng)事人關(guān)于超生事件對社會的補償，而1～10倍的年收入遠(yuǎn)高于對社會的補償成本，因而破壞了經(jīng)濟公平，這一實際并沒有履行市場經(jīng)濟的等價原則。

此外，雖然《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》對征收上來的資金有明確的管理規(guī)定，但在實踐中，行政部門征收來的社會撫養(yǎng)費都是由下面幾級基層政府按一定比例分配，以用作計劃生育事業(yè)的支出，其中縣一級政府占較大比例，通常為70%～90%。例如，《山東省社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定，社會撫養(yǎng)費在省、市地、縣（市、區(qū)）三級計劃生育部門按5∶10∶85的比例分配，用于計劃生育事業(yè)。在此資金管理方式下，社會撫養(yǎng)費除了對社會進行補償，還要為基層計劃生育部門的工作提供資金支持，超生對社會的補償與行政部門征收的社會撫養(yǎng)費并不等價，因此對社會撫養(yǎng)費資金的實際管理違背了經(jīng)濟公平的原則。

（二）社會撫養(yǎng)費政策的社會公平與不公平

1.現(xiàn)行政策中的社會公平

《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定對違法超生的夫婦要征收社會撫養(yǎng)費，體現(xiàn)了一種社會公平，只要在不符合政策規(guī)定的情況下超標(biāo)準(zhǔn)生育子女，超生夫婦就應(yīng)該對社會進行一定的補償，就應(yīng)該比符合規(guī)定正常生育子女的夫婦多繳納社會撫養(yǎng)費。它體現(xiàn)了一種平等的社會關(guān)系，即在社會生活中人人平等，對不符合規(guī)定的行為，就要承擔(dān)比正常人更多的社會責(zé)任。因此，從這個意義上而言，對違法超生夫婦征收社會撫養(yǎng)費是符合社會公平目標(biāo)的。

2.現(xiàn)行政策中的社會不公平

縱觀全國，對超生一個子女者征收社會撫養(yǎng)費的標(biāo)準(zhǔn)大致可分為四類：一是固定倍數(shù)類，即在征收基數(shù)確定的情況下，按固定的倍數(shù)征收；二是浮動倍數(shù)類，在征收基數(shù)確定的情況下，設(shè)置一定的倍數(shù)區(qū)間，這種做法較普遍；三是固定數(shù)額區(qū)間類，設(shè)置征收額的上下限；四是設(shè)置下限類，只規(guī)定征收額的最低倍數(shù)或金額（見下頁表2），列出了部分地區(qū)對超生一個子女者征收社會撫養(yǎng)費的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，不同地區(qū)之間社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)不同，且差距較大。這一現(xiàn)狀無疑破壞了每個社會成員之間所應(yīng)有的平等關(guān)系，對相同情節(jié)的當(dāng)事人所要求的社會補償金額存在差異的做法，更是違背了社會公平的目標(biāo)。

另外，在基層政府進行社會撫養(yǎng)費征收的實際工作中，同一地區(qū)相同情節(jié)的違法超生行為所繳納的社會撫養(yǎng)費也會存在差異。本可以按標(biāo)準(zhǔn)直接征收社會撫養(yǎng)費的當(dāng)事人，因為征收標(biāo)準(zhǔn)的浮動空間，會致力于找領(lǐng)導(dǎo)、拉關(guān)系，以求降低其需要繳納的社會撫養(yǎng)費金額，而找不到關(guān)系的群眾只能按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納社會撫養(yǎng)費。因此，這一工作實際嚴(yán)重破壞了社會撫養(yǎng)費征收的社會公平原則。

除此之外，對征收上來的社會撫養(yǎng)費資金管理的方式也違背了社會公平的目標(biāo)。社會撫養(yǎng)費本應(yīng)用于對社會的補償，但是在上文所提到的管理體制下，社會撫養(yǎng)費大部分用于與計劃生育事業(yè)相關(guān)的工作，成為了職能部門和工作人員的工作經(jīng)費。而違法超生夫婦根本沒有義務(wù)承擔(dān)職能部門的計劃生育相關(guān)工作經(jīng)費，且對于符合規(guī)定生育子女的夫婦而言，則完全不需要承擔(dān)這些，因而這一政策規(guī)定與工作實踐也違背了社會公平中人人平等社會關(guān)系的原則。

目前中國的社會撫養(yǎng)費政策并不具有法律性，因此超生夫婦在社會撫養(yǎng)費的征收政策下缺乏法律的保障。面對不規(guī)范的社會撫養(yǎng)費征收行為，當(dāng)事人就沒有健全的法律程序來維護自身利益。在《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中，只對當(dāng)事人的超生行為規(guī)定征收社會撫養(yǎng)費，并未對職能部門的不規(guī)范行為作出明確的處罰規(guī)定。這些法律不健全、政策不規(guī)范等問題，體現(xiàn)出了一種社會不公平的事實。

四、社會撫養(yǎng)費政策改革中的經(jīng)濟公平與社會公平取舍

（一）與中國經(jīng)濟現(xiàn)狀相結(jié)合，應(yīng)以經(jīng)濟公平優(yōu)先

近年來，中國經(jīng)濟發(fā)展速度顯著，公眾的生活水平也在逐步提高。隨著生活水平的提高，社會民眾也更加注重生活質(zhì)量的提升，人們傳統(tǒng)的“生兒育女”觀念也在慢慢復(fù)蘇。與此同時，目前社會撫養(yǎng)費征收標(biāo)準(zhǔn)對于一些高收入群體而言，根本不是問題。因此，近年來超生人口一直都呈現(xiàn)上漲趨勢。針對這一現(xiàn)狀，社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該進行適度的調(diào)整，在經(jīng)濟公平與社會公平的目標(biāo)下更注重經(jīng)濟公平。提高對高收入群體的社會撫養(yǎng)費與年收入的倍數(shù)，對高收入群體征收較高的社會撫養(yǎng)費，將他們的“超生無畏懼心理”扼殺在搖籃中。

在當(dāng)前社會撫養(yǎng)費相關(guān)法制不健全的條件下，應(yīng)該制定完善相關(guān)法律制度，對超生當(dāng)事人和行政部門的行為都加以約束。而且，在法律制定過程中，針對上文分析的社會撫養(yǎng)費與收入水平掛鉤違背了經(jīng)濟公平的原則，可以對社會撫養(yǎng)費與收入水平的倍數(shù)關(guān)系進行微調(diào)，將2～10倍的倍數(shù)關(guān)系調(diào)整到一個相對較小的范圍，以期與中國經(jīng)濟現(xiàn)狀相結(jié)合，并優(yōu)先實現(xiàn)經(jīng)濟公平。

（二）與政治方向相對應(yīng)，應(yīng)兼顧社會公平

構(gòu)建社會主義和諧社會是當(dāng)今中國社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中“公平正義”是和諧社會的內(nèi)容之一。由此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，在社會撫養(yǎng)費要最大限度實現(xiàn)經(jīng)濟公平與社會公平的原則下，應(yīng)該在優(yōu)先經(jīng)濟公平的同時兼顧社會公平。因此，各省、自治區(qū)、直轄市在制定社會撫養(yǎng)費的標(biāo)準(zhǔn)時，除了實現(xiàn)經(jīng)濟公平的原則，還應(yīng)該注重社會公平的目標(biāo)。一方面，適度降低社會撫養(yǎng)費與當(dāng)?shù)厝司杖氲谋壤P(guān)系；另一方面，對于年收入低的家庭適當(dāng)降低社會撫養(yǎng)費的標(biāo)準(zhǔn)，盡量控制貧富差距的增大。

除此之外，對社會撫養(yǎng)費的征收也應(yīng)納入法制化的目標(biāo)，對其征收金額應(yīng)該嚴(yán)格按照各省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)來履行。將此規(guī)定納入到法律制度中，對違反法律規(guī)定的行為加以界定并提出懲罰措施。同時，對低收入、困難家庭的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收期限規(guī)定一個統(tǒng)一的浮動標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在優(yōu)先經(jīng)濟公平的同時，還可以兼顧社會公平，從而更好地維持社會的穩(wěn)定和社會主義和諧社會的構(gòu)建。