基于公共財(cái)政視角的我國(guó)應(yīng)急管理研究

摘 要：重大的突發(fā)公共事件會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)造成巨大的影響，在處理突發(fā)事件的過(guò)程中，公共財(cái)政是貫穿于應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)的，是最關(guān)鍵也是最重要的一部分。利用公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，著重分析公共財(cái)政在應(yīng)急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制及其作用。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；公共財(cái)政；應(yīng)急機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）23-0256-02

近年來(lái)，世界范圍內(nèi)連續(xù)爆發(fā)了一系列的突發(fā)公共事件，如“9·11”事件、“卡崔娜”颶風(fēng)事件、印度洋海嘯事件、SARS事件、“5·12”汶川大地震等。這些重大的突發(fā)事件給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展造成了巨大的破壞，因此，加強(qiáng)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作勢(shì)在必行。而財(cái)政是處理突發(fā)公共事件的最后防線，是應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件必不可少的手段，是各種應(yīng)急機(jī)制得以有效運(yùn)作的財(cái)力保障。所以，公共財(cái)政是貫穿于整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程的，也是最重要的一個(gè)部分。現(xiàn)今的學(xué)者大多數(shù)都將研究的重點(diǎn)放在評(píng)述我國(guó)的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)方面，可是筆者關(guān)注，對(duì)于應(yīng)急管理工作的資金支持是否可以引入私人組織呢？私人組織提供應(yīng)急管理的資金是否有效率呢？本文利用公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，著重于從公共財(cái)政的重要性、利用公共財(cái)政視角分析應(yīng)急管理的可行性和必要性等方面的論述對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題給予否定的答案，說(shuō)明公共財(cái)政在應(yīng)急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制及其作用。

一、公共財(cái)政在應(yīng)急管理中的重要性

就我國(guó)而言，每年因公共危機(jī)損失嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)2003年，我國(guó)因生產(chǎn)事故損失2 500億、各種自然災(zāi)害損失1 500億元、交通事故損失2 000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失500億元，以上共計(jì)達(dá)6 500億元人民幣，相當(dāng)于損失我國(guó)GDP的6%。2004全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)4 550億元。僅就自然災(zāi)害而言，我國(guó)是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)且十分嚴(yán)重的國(guó)家之一（見(jiàn)表1）。據(jù)民政等部門統(tǒng)計(jì)，自然災(zāi)害每年給中國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1 000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億多人次。

通過(guò)上述數(shù)據(jù)表明，公共突發(fā)事件給我國(guó)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也對(duì)政府部門的應(yīng)急管理工作帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。應(yīng)急管理是政府針對(duì)突發(fā)公共事件的管理，目的是通過(guò)提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。公共危機(jī)越來(lái)越頻繁爆發(fā)的趨勢(shì)以及其產(chǎn)生的嚴(yán)重的后果要求我們必須深入研究公共危機(jī)的性質(zhì)并在最大程度上消除其不利影響。

表1 1994—2005年中國(guó)因?yàn)?zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失及其

相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例（單位：億元）

資料來(lái)源：《中國(guó)減災(zāi)和可持續(xù)發(fā)展》，科學(xué)出版社，2006.

公共危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性、嚴(yán)重威脅性和高度不確定性等特征，使得其一旦發(fā)生，就會(huì)給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)極大的災(zāi)害性和破壞性。在公共突發(fā)事件發(fā)生后，需要以政府部門為主體的公共部門在時(shí)間壓力極大和不確定性極高的情況下做出關(guān)鍵性決策。這在很大程度上考驗(yàn)著一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。公共安全是最重要的一種公共產(chǎn)品，提供公共安全服務(wù)、保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全是現(xiàn)代服務(wù)型政府必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能。財(cái)政是公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的最后一道屏障，財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制也就成為國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，其作用在于為處理突發(fā)性公共事件提供財(cái)力保障。同時(shí)財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由一系列要素構(gòu)成，如應(yīng)急目標(biāo)、應(yīng)急手段以及應(yīng)急程序等。財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的完善與否，直接關(guān)系到政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，能否將損失降低到最小限度。

二、利用公共財(cái)政視角分析應(yīng)急管理的可行性和必要性

首先，應(yīng)急管理屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府提供。

在突發(fā)事件爆發(fā)后，對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，危機(jī)產(chǎn)生的影響是普遍性的，因此，政府的應(yīng)急管理工作是面向該地區(qū)的所有人員，而且想要排除某人不接受應(yīng)急管理的代價(jià)也是相當(dāng)大的。這也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的受益的非排他性。而且，由于應(yīng)急管理具有極強(qiáng)的外部性，當(dāng)出現(xiàn)正的外部效應(yīng)時(shí)，利益外溢，生產(chǎn)者的成本大于收益；出現(xiàn)負(fù)的外部效應(yīng)時(shí)，生產(chǎn)者的成本小于收益，受損者得不到應(yīng)有的損失補(bǔ)償。公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理具有正的外部效應(yīng)。私人部門以追求私人利益最大化為目標(biāo)，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制本身，無(wú)法使受益者付費(fèi)或使受害者獲得補(bǔ)償，從而導(dǎo)致社會(huì)收益和私人收益、社會(huì)成本和私人成本之間差異的產(chǎn)生。這些就造成了應(yīng)急管理收費(fèi)的不可能性、市場(chǎng)失靈等特征。所以，應(yīng)急管理工作屬于一種公共產(chǎn)品。

因此，作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者的政府，擁有大量的社會(huì)資源，其身份和性質(zhì)也決定了政府是社會(huì)公共利益的代表，這一角色必然要求其承擔(dān)起管理危機(jī)的重要責(zé)任。

其次，公共突發(fā)事件的突發(fā)性、緊急性以及災(zāi)后救治的長(zhǎng)期性等特征，要求應(yīng)急管理工作必須有公共財(cái)政的保障和支持。

由于公共突發(fā)事件爆發(fā)的突然性、緊急性和不可預(yù)料性，所以，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，為了遏制突發(fā)事件的蔓延和控制其危害，需要采取果斷措施進(jìn)行應(yīng)急治理，從而需要投入大量的資金。應(yīng)急治理的支出屬于短期性的支出，但資金需要突然，必須及時(shí)供應(yīng)。私人通常都不會(huì)有大量閑置的資金供給應(yīng)急管理，其籌集資金的能力也相對(duì)比較弱，而且私人還會(huì)有一些其他客觀的原因或者個(gè)人情感等問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致私人提供應(yīng)急治理的資金會(huì)產(chǎn)生低效率的現(xiàn)象發(fā)生。因此，只有公共財(cái)政才能做到迅速籌措，保障供給。

有些突發(fā)公共事件對(duì)積累起來(lái)的社會(huì)財(cái)富具有極大的破壞性，像地震、洪水會(huì)大面積地破壞房屋、橋梁、道路等公共設(shè)施，戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞也是如此，因此，危機(jī)發(fā)生后的重建任務(wù)也是相當(dāng)繁重。為了對(duì)突發(fā)公共事件造成的損失進(jìn)行積極的挽救和采取必要的防范措施，同樣也需要投入大量的財(cái)政資金。這些資金屬于對(duì)突發(fā)公共事件后期治理的支出，一般具有長(zhǎng)期性。雖然在危機(jī)剛剛發(fā)生之時(shí)會(huì)有一些私人組織或者非政府組織自發(fā)的對(duì)災(zāi)區(qū)人民以及災(zāi)區(qū)的應(yīng)急工作給予一定的資金援助，但是，在災(zāi)后重建的過(guò)程中，私人組織都不愿介入其中。因?yàn)闉?zāi)后重建的任務(wù)繁重，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)微弱，而且對(duì)于災(zāi)后重建工作的資金供給也不像危機(jī)發(fā)生時(shí)的資金援助那樣可以獲得很強(qiáng)的社會(huì)影響力和公信力，對(duì)于提升私人組織的形象的效果也相對(duì)減弱。因此，私人組織都不愿提供突發(fā)公共事件后期治理的支出。這樣，這一繁重的任務(wù)就只能由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

另外，突發(fā)公共事件的發(fā)生通常都會(huì)造成災(zāi)區(qū)乃至全國(guó)的人民產(chǎn)生一種恐慌的心理，容易造成社會(huì)一定程度上的混亂，從而導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任程度降低。因此，當(dāng)危機(jī)發(fā)生之時(shí)，政府需要投入一些政治上的或者政策上的資金支持，用以安撫公眾并且提升政府的公信力。例如，為了扶持遭受突發(fā)事件沖擊的行業(yè)和勞動(dòng)者渡過(guò)難關(guān)，恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須及時(shí)出臺(tái)一些財(cái)政救助政策，尤其是對(duì)財(cái)政收入下降的重災(zāi)區(qū)行業(yè)，更需要采取一系列應(yīng)急措施，加以救助。

三、我國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制

公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制是一種在社會(huì)非正常狀態(tài)下（即危機(jī)狀態(tài)下）保障人民生存權(quán)利的體制，是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的財(cái)政制度安排。應(yīng)急機(jī)制所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性、政府信任度、國(guó)際影響力等是一國(guó)最寶貴的財(cái)富。積極探討社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)急公共財(cái)政的模式，建立健全行之有效的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制對(duì)于保障人民生活安全和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2006年國(guó)家發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定了財(cái)政部門在公共危機(jī)管理中的職責(zé)和在應(yīng)急管理中的具體程序，如財(cái)政部門負(fù)責(zé)中央應(yīng)急資金以及應(yīng)急撥款的準(zhǔn)備，中央財(cái)政每年根據(jù)上年度實(shí)際支出安排特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助資金，專項(xiàng)用于幫助解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難等。還有，我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第32條規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)用，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。以上相關(guān)的法律及政策規(guī)定是目前財(cái)政部在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的基本依據(jù)。從抗擊雪災(zāi)、“5·12”汶川大地震時(shí)財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)中可以看出，災(zāi)害發(fā)生后，我國(guó)財(cái)政部主要在資金、政策和措施三個(gè)方面，通過(guò)資金撥付、減免稅費(fèi)、節(jié)支和貼息等方式應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）中央財(cái)政投入大量資金，重點(diǎn)加強(qiáng)了應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急隊(duì)伍裝備、災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、災(zāi)害恢復(fù)重建能力建設(shè)等工作；（2）財(cái)政部門安排專項(xiàng)資金，用于支持應(yīng)急管理部門的日常工作需求，推進(jìn)應(yīng)急管理工作的法制化、規(guī)范化建設(shè)，支持應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)；（3）支持國(guó)家防汛抗早、抗展減災(zāi)、森林防火、安全生產(chǎn)、核應(yīng)急、公共衛(wèi)生、公安、反恐怖、反劫機(jī)等專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)急指揮能力的建設(shè)；（4）財(cái)政部門初步建立了部門協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，財(cái)政部門按照“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的原則，在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署下，推進(jìn)應(yīng)急管理制度建設(shè)，完普規(guī)章制度，明確財(cái)政部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)定位。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門積極與有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立健全部際協(xié)調(diào)機(jī)制，確保應(yīng)急管理工作協(xié)調(diào)有序地開(kāi)展，保障應(yīng)急管理資金的及時(shí)撥付到位，滿足應(yīng)急管理工作的資金需求。

盡管如此，我國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制仍處在初期的發(fā)展階段，存在著一些不足。例如，法律依據(jù)不足；應(yīng)急管理資金投入分散，政策的總體效果不明顯；預(yù)算費(fèi)的功能弱小；地方政府和中央政府的職責(zé)模糊；缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等等。因此，仍需要在現(xiàn)實(shí)工作的基礎(chǔ)上，再通過(guò)更多學(xué)者專家的努力，探索更適合我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展的公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制。

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