民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律保障論略

摘 要：民族地區(qū)在礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用的過程中，對生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境均產(chǎn)生了重要影響。建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制，對于維護好生態(tài)環(huán)境，促進少數(shù)民族生態(tài)文明建設(shè)具有極其重要的理論意義與現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；生態(tài)補償；法律保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0295-02

發(fā)達國家早在20世紀50年代就開始生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`。發(fā)達國家生態(tài)補償機制采用了政府機制和市場機制相結(jié)合的方式。目前中國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制和法律制度研究還相當薄弱。

一、生態(tài)補償機制的內(nèi)涵

（一）生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

從20世紀90年代初期開始，生態(tài)補償更多地被引入經(jīng)濟社會領(lǐng)域，被認為是一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟刺激手段，可以狹義地將其理解為對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補償，相當于國外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（PES）概念。廣義的生態(tài)補償是指促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境大系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護，遏制生態(tài)環(huán)境破壞的一系列行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等制度措施的綜合，包括嚴格保護自然保護區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境、通過退耕還林等工程修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、通過對使用自然資源收費提高環(huán)境門檻、通過對污染者實行經(jīng)濟懲罰遏制環(huán)境破壞等[1]。生態(tài)補償側(cè)重于由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者支付費用，對生態(tài)環(huán)境保護者和建設(shè)者進行補償，從而使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部經(jīng)濟性內(nèi)部化。

進入21世紀，雖然對于生態(tài)補償?shù)母拍钊匀涣至挚偪偅菑目傮w上開始趨于一致，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補償機制等等[2]，認為生態(tài)補償應(yīng)包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面。

（二）生態(tài)補償?shù)念I(lǐng)域

生態(tài)補償涉及的領(lǐng)域眾多，紛繁復(fù)雜。國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域從多個角度進行了區(qū)分：從生態(tài)保護的類型分森林生態(tài)補償、生態(tài)功能區(qū)或自然保護區(qū)的補償、流域的生態(tài)補償、礦產(chǎn)等資源開發(fā)的生態(tài)補償。也有從公共物品的角度劃分為純公共物品的補償，包括國際補償、區(qū)域補償和國家重要生態(tài)功能區(qū)補償；準公共物品的流域生態(tài)補償類型；屬于準私人產(chǎn)品的生態(tài)補償類型，主要指要素補償，如森林、礦產(chǎn)資源開發(fā)、水資源開發(fā)和土地資源開發(fā)等[3]。

（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償

工業(yè)發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償方面主要是通過立法的手段來實現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的要求。礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償主要是通過落實礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任。能夠?qū)ΦV產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補償基金的使用狀況進行科學(xué)評價，從而研究制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償標準體系。

二、民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償存在的問題

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼弑尘?/p>

生態(tài)補償作為一種新型環(huán)境管理制度，一直是近幾年來中國生態(tài)環(huán)境保護中迫切需要研究解決的一個重大問題，建立高效合理的生態(tài)補償機制已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。國外早在20世紀初就開始關(guān)注礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)損害。中國從20世紀80年代中期開始實施征收礦產(chǎn)資源稅，90年代中期進行了進一步改造，用以調(diào)節(jié)資源開發(fā)中的級差收入，以促進資源合理開發(fā)利用。1994年起開始征收礦產(chǎn)資源補償費，目的是保障和促進礦產(chǎn)資源的勘察、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，通過一系列措施矯正其外部性。盡管國家和地方有將補償費用于治理和恢復(fù)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境破壞的情況，但在政策設(shè)計上卻沒有考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償問題。

1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》對礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護做出了具體規(guī)定，要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護責任的采礦人應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責任所需的費用，即礦山開發(fā)的押金制度。

從2006年起中國全面建立礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)保證金制度，由財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定，從2006年起，要逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制。目前中國針對礦產(chǎn)資源開征的主要稅費項目包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費以及探礦權(quán)價款稅和采礦權(quán)價款稅等。從中國目前的投資體制看，這些稅費已經(jīng)構(gòu)成中國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工程資金的主要來源。但是目前實行的諸如礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款等一系列礦產(chǎn)資源稅費政策，都不能充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對生態(tài)的補償問題，導(dǎo)致礦山企業(yè)和其他相關(guān)受益者應(yīng)承擔的生態(tài)恢復(fù)成本、環(huán)境治理費用嚴重不足，社會成本增加，不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。從稅費的使用方向來看，目前還沒有一項稅費真正體現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼吆x。可見，礦產(chǎn)資源稅費制度嚴重忽視了礦業(yè)活動生態(tài)環(huán)境的外部性，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境成本沒有進入礦產(chǎn)品價格體系，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源稅費征收越多，環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金投入增長越緩慢，礦山生態(tài)環(huán)境退化趨重的格局，嚴重地制約著礦區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度存在的問題

少數(shù)民族居住的地區(qū)，一般經(jīng)濟不發(fā)達，而礦產(chǎn)資源豐富。在資源的開發(fā)利用過程中，對草原和荒漠的生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重。民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度存在較多問題。第一，不是完全意義上的生態(tài)補償。民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償主要是由礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費構(gòu)成，偏重于補償資源自身的經(jīng)濟價值，沒有考慮到補償環(huán)境價值和公平價值。第二，補償?shù)臉藴蕟我欢覙藴侍?，礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費對納稅人來說有重復(fù)收取的嫌疑。第三，權(quán)利和義務(wù)主體不清，需要進行調(diào)整。第四，個別地方補償方式的不合理，造成補償對象的錯位，有失公平。第五，資金來源和分配的研究不夠細致，尤其對一些特殊群體的特殊權(quán)益沒有足夠的關(guān)注。第六，民族地區(qū)生態(tài)補償中最為重要的問題就是資金來源問題，即哪些可以作為生態(tài)補償來征收，哪些可用生態(tài)補償補償，同時以市場權(quán)益交易的方式籌集生態(tài)補償經(jīng)費等問題需詳盡分析。

三、完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)姆ㄖ票Ｕ?/p>

（一）加強政府的宏觀調(diào)控能力

應(yīng)借鑒和探索已實行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的地區(qū)的成功經(jīng)驗，加快重點地區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，將礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償列入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的考核體系，加強生態(tài)保護的執(zhí)法力度。

從西方發(fā)達工業(yè)國家礦山環(huán)境治理和恢復(fù)項目投資體制來看，政府始終是治理礦山環(huán)境工程的主導(dǎo)者。全國性的生態(tài)服務(wù)應(yīng)當由中央財政支出來解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔。加快生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。建立反哺生態(tài)環(huán)境的補償費管理體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補償費的征收、使用行為。

首先，要加強政府的宏觀調(diào)控能力，加強礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理，督促采礦權(quán)人依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護義務(wù)。其次，借鑒和探索已實行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的地區(qū)的成功經(jīng)驗，盡快建立符合民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)實際情況的補償機制，加快重點地區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，將礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償列入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的考核體系。此外，還應(yīng)進一步加強生態(tài)保護的執(zhí)法力度，并進行必要的行政干預(yù)，切實為自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護提供可靠的保證。

（二）建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制

當前，需要明確補償原則，明晰礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)主體及其的權(quán)利與責任，確保環(huán)境成本和資源成本能夠內(nèi)化到使用者的身上，促進資源的有效利用。

通過對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償進行基礎(chǔ)性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在已有法律條款的基礎(chǔ)上緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點，建立符合中國實際情況的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系和技術(shù)標準體系。其次，以法律的手段明確和規(guī)范礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制。對現(xiàn)有的國家層面和地方層面的礦產(chǎn)資源方面的法律加以分析，選擇是對《礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)法律加以修改，將生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容補充進去，還是制定專項礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)法或者制定專門的《生態(tài)補償條例》，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償范圍、標準、方式用法規(guī)的形式加以明確，建立起符合國情的礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)的法律法規(guī)和技術(shù)標準體系，這是當前礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制研究亟須填補的空白[4]。

通過礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制研究，建立和完善民族地區(qū)乃至國家的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度和機制，保護好生物多樣性，對于草原和荒漠畜牧業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提升民族地區(qū)經(jīng)濟競爭力，優(yōu)化牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加牧民收入，增強牧區(qū)未來適應(yīng)環(huán)境變化和需求的能力，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，都具有重要的現(xiàn)實意義。因此，實施好礦產(chǎn)資源生態(tài)補償，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制，對于豐富生態(tài)補償理論，彌補中國生態(tài)補償機制和制度研究的不足，推進民族地區(qū)的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)拈L期化、制度化、法律化提供理論和實踐參考。

參考文獻：

[1] 張濤.森林生態(tài)系統(tǒng)補償機制研究[D].北京：中國林業(yè)科學(xué)研究院，2003.

[2] 毛顯強，鐘瑜，張勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口·資源與環(huán)境，2002，（4）.

[3] 陳冰波.主體功能區(qū)生態(tài)補償[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009：33.

[4] 白永利.民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律問題研究[D].北京：中央民族大學(xué)，2011.