農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的法律保障研究

摘 要：對(duì)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)是保證農(nóng)民對(duì)環(huán)境事務(wù)的參與，有效解決農(nóng)村環(huán)境問題的前提和基礎(chǔ)。將環(huán)境知情權(quán)放置于中國農(nóng)村社會(huì)這樣一個(gè)特殊場(chǎng)域具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國的法律制度在保護(hù)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)方面存在著許多的不足，包括對(duì)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定缺位、農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制不健全等。通過分析環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)涵和價(jià)值，指出對(duì)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)保護(hù)的重要性。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，就必須根據(jù)農(nóng)村社會(huì)以及農(nóng)民的具體特點(diǎn)，在農(nóng)村環(huán)境立法、信息公開和執(zhí)法監(jiān)督層面加強(qiáng)法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)；信息公開；立法保障

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）23-0290-02

一、農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)概述

（一）環(huán)境權(quán)與環(huán)境知情權(quán)

雖然近年來環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐不斷發(fā)展，但迄今為止，法學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)的概念、范圍和特征的認(rèn)識(shí)還很不一致。環(huán)境權(quán)應(yīng)是與每個(gè)個(gè)體的生存權(quán)密切相關(guān)的權(quán)利，是人類生存的基本前提和條件，屬于基本人權(quán)的一個(gè)層面。簡(jiǎn)而言之，環(huán)境權(quán)即是環(huán)境境法律關(guān)系主體所享有的在適宜的生態(tài)環(huán)境中生存的權(quán)利。與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是義務(wù)，每個(gè)享有環(huán)境權(quán)益的主體同樣須承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是共享權(quán)，每個(gè)個(gè)體所享有的環(huán)境權(quán)是平等的。

有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)在法律屬性上應(yīng)是公益性權(quán)利和社會(huì)權(quán)，公益性是其顯著的特征，這也是公眾環(huán)境權(quán)與公民其他民事權(quán)利區(qū)別的標(biāo)志。一方面，環(huán)境權(quán)是共享權(quán)，其行使目的是維護(hù)公共環(huán)境利益，體現(xiàn)對(duì)污染者污染環(huán)境行為和政府的環(huán)境行政權(quán)的制約。因此，環(huán)境權(quán)不同于財(cái)產(chǎn)權(quán)等私人權(quán)利。另一方面，環(huán)境權(quán)具有公法和私法的雙重法律性質(zhì)。從公法角度環(huán)境權(quán)是公民對(duì)于環(huán)境事務(wù)的知情、參與、監(jiān)督權(quán)，在此體現(xiàn)行政法中環(huán)境行政權(quán)與公民環(huán)境權(quán)的博弈。從私法角度進(jìn)行定義，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體依法享有的、在適宜環(huán)境中生存的權(quán)利。

環(huán)境知情權(quán)則是公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利，也稱“了解權(quán)”、“接觸權(quán)”、“咨詢權(quán)”。呂忠梅認(rèn)為：“環(huán)境知情權(quán)又稱環(huán)境信息權(quán)，是國民對(duì)本國乃至世界的環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息獲得的權(quán)利。這一權(quán)利既是國民參與環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序?！杯h(huán)境知情權(quán)是公眾共同享有的基礎(chǔ)性權(quán)利。環(huán)境知情權(quán)應(yīng)是環(huán)境權(quán)的重要組成部分，且是環(huán)境參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。首先，公眾需知悉、獲取對(duì)其切身相關(guān)的環(huán)境的具體信息，且公眾應(yīng)當(dāng)被告知其享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利；繼而，公眾才有參與、監(jiān)督環(huán)境的主動(dòng)行為。環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括三個(gè)層面。首先是公眾對(duì)所處區(qū)域總體環(huán)境狀況的概括性了解。環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)定期公布一定區(qū)域、地區(qū)和國家的整體的環(huán)境狀況和指標(biāo)。其次是公眾對(duì)具體的環(huán)境影響行為的知情。包括對(duì)在其所在區(qū)域從事各種危害或可能危害環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的了解。最后是公眾對(duì)政府的環(huán)境立法、監(jiān)管和執(zhí)法行為的知情。具體包括對(duì)有關(guān)的環(huán)境政策法律法規(guī)和政府宏觀發(fā)展規(guī)劃的了解和掌握，以及對(duì)政府在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境項(xiàng)目管理過程中的行政行為的監(jiān)督和知情。

（二）農(nóng)民作為環(huán)境知情權(quán)權(quán)主體的特殊性和重要性

如今，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題日益突出。2013年黃浦江死豬事件和H7N9禽流感的爆發(fā)，讓我們更加關(guān)注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題，即農(nóng)業(yè)投入品對(duì)環(huán)境的污染和對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的威脅，以及畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來的環(huán)境污染。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生是由內(nèi)外兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果。農(nóng)民一方面是污染的承受者和受害者，另一方面農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中也會(huì)污染和破壞環(huán)境，是產(chǎn)生污染的主體。從內(nèi)因上來看，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，出現(xiàn)了化肥、農(nóng)藥使用不當(dāng)、生活垃圾隨意堆放等現(xiàn)象，從而產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題，成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的頑癥。內(nèi)因的解決更多是政府的責(zé)任，在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，政府應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的管理和疏導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活行為，而不是置之不理。農(nóng)民自身的污染行為不屬于環(huán)境權(quán)的范疇，我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)主要是從外因上來分析，即農(nóng)村遭受外來因素之破壞嚴(yán)重，使得農(nóng)民自身的環(huán)境權(quán)益遭受損壞。這不僅給農(nóng)村帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題，同時(shí)也增加了農(nóng)村的不安全隱患。

環(huán)境弱勢(shì)群體，主要指在自然資源利用，環(huán)境權(quán)利與生態(tài)利益分配與享有方面處于不利地位的群體。我國農(nóng)民即是典型的環(huán)境弱勢(shì)群體。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，由于在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等很多方面都處于相對(duì)較為不利的境遇，他們的環(huán)境權(quán)益常常被忽視和侵犯。首先，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化水平較低，農(nóng)民缺乏維護(hù)自身知情權(quán)的動(dòng)機(jī)和意識(shí)。農(nóng)民群體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的相對(duì)薄弱決定了農(nóng)民在尋求法律救濟(jì)途徑方面的弱勢(shì)。其次，由于法律的缺失，使得農(nóng)民更加缺乏維護(hù)其環(huán)境知情權(quán)的有效法律訴求的途徑。這使得農(nóng)民在環(huán)境知情權(quán)受到侵害之后，無法通過法律程序來實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)益?，F(xiàn)今在很多農(nóng)村，農(nóng)民在利益得不到很好保障時(shí)，大多通過上訪的方式來實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，以弱者的身份“請(qǐng)求” 政府關(guān)注自身的訴求。這體現(xiàn)了更深次的問題：中國當(dāng)前基層社會(huì)的司法救濟(jì)途徑的不透明、不公正和不獨(dú)立。環(huán)境知情權(quán)的披露義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是政府，而監(jiān)督政府的信息公開行為應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)關(guān)。如果雙方不能扮演好各自的角色，依法行使各自職權(quán)、履行各自的義務(wù)，那么，公眾的環(huán)境權(quán)益就得不到保障和救濟(jì)。

二、當(dāng)前農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)法律保障在立法層面的缺失

首先，在我國的一般立法中關(guān)于并沒有明確規(guī)定“知情權(quán)”。具體只是在《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣污染防治法》的等基本法中規(guī)定，發(fā)生環(huán)境污染以后，政府應(yīng)當(dāng)公布相關(guān)的環(huán)境污染信息，以便公民知悉相應(yīng)的環(huán)境信息。此外，對(duì)于公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的知情與參與機(jī)制也有相關(guān)規(guī)定。對(duì)于公眾的知情權(quán)的范圍和參與的途徑及效力沒有更加完善的立法與運(yùn)作機(jī)制的保障。并且這些制度大部分建立在城市環(huán)境問題和污染防治基礎(chǔ)上的，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定明顯不足，不利于對(duì)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)。

其次，涉及農(nóng)村的專項(xiàng)立法缺少對(duì)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》已于2012年12月通過第二次修正案，自2013年1月1日起施行。在新《農(nóng)業(yè)法》中，第八章和第九章分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。其第九章第七十三條第三款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)對(duì)涉及農(nóng)民利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民公開，并定期公布財(cái)務(wù)賬目，接受農(nóng)民的監(jiān)督?！钡谄呤邨l規(guī)定：“農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織為維護(hù)自身的合法權(quán)益，有向各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門反映情況和提出合法要求的權(quán)利，人民政府及其有關(guān)部門對(duì)農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提出的合理要求，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定及時(shí)給予答復(fù)?！痹搩蓷l僅粗略規(guī)定政府部門對(duì)與農(nóng)民的利益訴求的保障，但其中并不能體現(xiàn)農(nóng)民的環(huán)境訴求。農(nóng)業(yè)基本法依然缺乏對(duì)農(nóng)民對(duì)環(huán)境了解、參與及監(jiān)督的具體規(guī)定。

再者，關(guān)于環(huán)境信息公開的立法不完善。環(huán)保總局在2008年頒布實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對(duì)于公開的主體、公開范圍、公開程序以及相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任等做出了一些明確規(guī)定。然而，該試行辦法一共29條，內(nèi)容較為單薄，對(duì)于環(huán)境信息公開的權(quán)利與義務(wù)以及環(huán)境信息公開的范圍界定等規(guī)定不完善。

三、完善我國農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)保障的思考

（一）完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)立法

“保護(hù)農(nóng)民權(quán)益要通過立法制度化，要從目前依靠人治保護(hù)農(nóng)民權(quán)益轉(zhuǎn)變到依靠法治保護(hù)農(nóng)民權(quán)益?！惫P者認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)將公民的環(huán)境權(quán)納入環(huán)?；痉ㄖ?，其中應(yīng)對(duì)公民的環(huán)境知情權(quán)作出原則性的規(guī)定。而公民的主體中應(yīng)當(dāng)著重體現(xiàn)對(duì)于弱勢(shì)群體—即農(nóng)民的保障。其次，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)立法，在農(nóng)業(yè)法規(guī)或農(nóng)業(yè)地方性法規(guī)里，明確規(guī)定具體的農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)，并詳細(xì)規(guī)定環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)容、程序和救濟(jì)途徑。再次，應(yīng)當(dāng)制定專門的控制城市污染源轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)的具體法律法規(guī)，并對(duì)農(nóng)民知悉本地環(huán)境污染增加或減少以及對(duì)其生活有無影響方面的權(quán)利做出相關(guān)的規(guī)定。

（二）完善環(huán)境信息公開制度

在目前制定環(huán)境信息公開法困難的情況下，可以由環(huán)保部制定“環(huán)境信息公開條例”。具體內(nèi)容應(yīng)包括：（1）農(nóng)村環(huán)境信息公開的主體，包括政府和企業(yè)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期向環(huán)保部門提交生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和環(huán)境影響的數(shù)據(jù)與指標(biāo)。然后環(huán)保部門經(jīng)過認(rèn)真審核后予以公布。在設(shè)計(jì)農(nóng)村信息公開制度時(shí)，尤其要強(qiáng)調(diào)作為公開主體中政府的責(zé)任。為了避免權(quán)責(zé)交叉、回想推諉責(zé)任的現(xiàn)象，建議將環(huán)境信息的公開統(tǒng)一由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。（2）農(nóng)村環(huán)境信息公開的形式，應(yīng)建立一個(gè)完善、全面的信息公開和信息獲取的平臺(tái)。具體通過政府公告、期刊、網(wǎng)絡(luò)與電視手段公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極公布相關(guān)的環(huán)境信息，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立基層環(huán)保站，以有效的途徑和方式公布農(nóng)村環(huán)境信息。（3）農(nóng)村環(huán)境信息公開的范圍和內(nèi)容環(huán)節(jié)。凡是與環(huán)境影響相關(guān)的信息都應(yīng)納入環(huán)境公開的內(nèi)容。（4）農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)方式，在環(huán)境信息公開制度中設(shè)立環(huán)境知情權(quán)方面的行政復(fù)議救濟(jì)和環(huán)境公益訴訟等制度，從而為農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)提供程序法上的支持。

（三）健全農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系

首先，需確立環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)督管理中的不可替代的地位。我國應(yīng)建立由中央到地方進(jìn)行統(tǒng)一管理的環(huán)保體系，即由國家環(huán)保部進(jìn)行統(tǒng)一部署和管理，各省、市、縣級(jí)政府設(shè)置專門環(huán)保機(jī)構(gòu)，作為環(huán)保部的分支機(jī)構(gòu)，并且垂直受上一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管轄、監(jiān)督。環(huán)保部門的工作不應(yīng)受到地方其他行政部門的干預(yù)。各地政府須參與輔助本地環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作。

其次，可以加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用。建立農(nóng)民環(huán)境考評(píng)制度，將農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況變化的評(píng)價(jià)作為對(duì)當(dāng)?shù)氐胤焦賳T政績(jī)考核的重要內(nèi)容。農(nóng)民成為促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境信息公開與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量，符合環(huán)境保護(hù)公眾參與的趨勢(shì)發(fā)展。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)，就不能僅僅糾結(jié)于政府的信息披露義務(wù)、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境知識(shí)的宣傳等制度層面的問題。而是要在根本的價(jià)值目標(biāo)和理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，真正的實(shí)現(xiàn)一種參與式的“村民自治” 。該環(huán)境考核制度應(yīng)采用公開、公正的方式進(jìn)行。農(nóng)民參與考核的前提是政府要保證相關(guān)的環(huán)境信息可以被農(nóng)民群眾獲悉和了解，所以該措施也可以有效地促進(jìn)農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)，同時(shí)也可以成為農(nóng)民行使其他環(huán)境權(quán)利、監(jiān)督政府環(huán)境行為的一種途徑。通過農(nóng)民參與環(huán)境自治，可以促使政府部門履行自身的職責(zé)，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開相關(guān)的農(nóng)村環(huán)境信息，也可以更好地促使農(nóng)民參與到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的工作。

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