地方投融資平臺公司風(fēng)險成因及其防范策略探討

摘 要：地方投融資平臺公司在有關(guān)政策的扶持下發(fā)展迅速，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但由于負(fù)債規(guī)模、比例過大，公司本身管理不規(guī)范等原因，發(fā)展過程中積累了較多的風(fēng)險，需要構(gòu)建完善的風(fēng)險防范體系并健全監(jiān)督體系才能有效地化解。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺公司；風(fēng)險；防范

中圖分類號：F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0200-02

地方投融資平臺是指以地方政府信用為基礎(chǔ)，利用財(cái)政資金、國有土地、股權(quán)等資產(chǎn)投資設(shè)立的，直接或間接的有償籌集資金的一種融資模式，其目的是為解決政府投資項(xiàng)目資金短缺問題?？傮w來看，地方投融資平臺為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了資金動力，但由于約束機(jī)制不健全，目前這種融資平臺也積累了較大的風(fēng)險，亟須采取積極的舉措予以化解。

一、地方投融資平臺公司發(fā)展環(huán)境

為解決地方政府建設(shè)資金短缺問題，規(guī)范地方投融資行為，國家出臺了相關(guān)的政策，并采取有效舉措推動投融資平臺公司的發(fā)展，取得了較好的成效。

（一）方投融資平臺公司發(fā)展政策

1994年分稅制改革后，地方政府投融資平臺公司開始發(fā)展，國家也相繼出臺了相應(yīng)的支持政策，如《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《2012年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，支持地方政府投融資。隨著投融資平臺公司的快速發(fā)展，國家意識到其潛在風(fēng)險，開始強(qiáng)調(diào)并積極采取措施化解和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險，如銀監(jiān)會在“名單制”管理的基礎(chǔ)上，2012年提出對全口徑融資平臺（包含退出類平臺）實(shí)行分類管理的原則，并明確分為支持類、維持類、壓縮類三種類型。這些舉措的采取，為有效化解了地方投融資平臺潛在風(fēng)險，為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險總體可控奠定了基礎(chǔ)，也為地方投融資平臺公司的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。

（二）地方投融資平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀

總體來看，我國地方投融資平臺公司發(fā)展迅速。統(tǒng)計(jì)顯示，1997年后，投融資平臺的增長率基本都保持在20%以上，其中2009年更是高達(dá)61.92%。這主要是由于金融危機(jī)后，我國積極推行“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激方案，在很大程度上帶動了地方投資熱情。但地方財(cái)政資金有限，必須通過各種渠道籌集發(fā)展資金，從而推動了地方投融資平臺的發(fā)展。中國人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年年末，我國地方政府融資平臺達(dá)到1萬余家，縣級（含縣級市）平臺約占70%。這些平臺公司不僅可以采取傳統(tǒng)的渠道進(jìn)行融資，還可以通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行融資。

表1 我國地方性政府債券余額增長情況

資料來源：根據(jù)新浪網(wǎng)資料整理而來

二、地方投融資平臺發(fā)展的意義

地方投融資平臺的發(fā)展，既是地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的需要，也是其本身具有較強(qiáng)融資能力的現(xiàn)實(shí)反映，因而對于地方政府而言意義重大。

（一）有利于推動地方經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展

目前，我國城鎮(zhèn)化步伐加快，這不僅導(dǎo)致道路交通、水、氣、電等基礎(chǔ)設(shè)施需求大幅度增加，而且也使教育、醫(yī)療等需求加大，這就必然要求有龐大的資金投入。相對于社會需求而言，地方政府的財(cái)政實(shí)力存在較大的不足，從地方一般預(yù)算收入與地方固定資產(chǎn)投資（國有單位）來看，兩者之差為正數(shù)的僅北京、上海、江蘇、山東、廣東等少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，由此可見，地方財(cái)政實(shí)力相對于社會需求來說還較弱。這就需要拓寬融資渠道，增加資金來源，而地方投融資平臺公司是具有法人資格的主體，能夠合法的向社會籌集資金，從而可以按照地方政府的要求，在履行必定的手續(xù)后公開籌集資金，保障社會投入。

（二）地方投融資平臺公司籌資渠道的多元性保障了資金來源

地方投融資平臺公司要獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展，就必須有強(qiáng)大的籌資能力。從近年來地方政府投融資資金來源來看，銀行貸款、單位和個人借款、發(fā)行地方債券、上級財(cái)政支持分別占據(jù)了79%、10%、7%、4%的份額。這種多元化的來源渠道使得投融資平臺公司可以利用企業(yè)完善的公司治理結(jié)構(gòu)、相對規(guī)范的資金管理模式獲得更多的資金支持，從而能夠保障地方建設(shè)需要。

三、地方投融資平臺公司的風(fēng)險及其成因

雖然我國地方投融資平臺公司總體風(fēng)險可控，但仍然面臨較大的風(fēng)險，表現(xiàn)在償債壓力過大、投融資平臺公司本身管理不規(guī)范等方面。

（一）負(fù)債規(guī)模龐大帶來的風(fēng)險

總體來看，我國地方投融資平臺負(fù)債規(guī)模龐大。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2011年底全國地方性政府債務(wù)總額約為10.7萬億元，這種負(fù)債雖然占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重要低于歐洲國家，也低于日本等國家政府性債券占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，但其中蘊(yùn)含的風(fēng)險值得警惕，因?yàn)槲覈胤秸杖胫?，土地稅收等占?jù)了較大的比重，工業(yè)類企業(yè)稅收占比并不高，這容易導(dǎo)致稅收收入增長乏力，特別是，當(dāng)前分稅制模式下，地方政府有相當(dāng)部分財(cái)政收入要上繳國庫，地方財(cái)政占總財(cái)政收入的比重一般都低于50%，這就進(jìn)一步加大了償債的壓力，從而可能導(dǎo)致無錢還債的風(fēng)險。

（二）負(fù)債比例過高帶來的風(fēng)險

當(dāng)前，我國地方政府負(fù)債比例過大。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，在所審計(jì)的18個省本級及省會城市本級中，2011年，負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%的省會城市本級達(dá)到9個，其中最高的達(dá)到189%。這種過高的負(fù)債比例不僅可能導(dǎo)致地方政府無法還債，甚至在一定的時間段內(nèi)可能會出現(xiàn)“舉新債還舊債”、債務(wù)越來越多的問題，這在公路建設(shè)等行業(yè)中表現(xiàn)明顯，一旦到期無法獲取足夠的資金償還債務(wù)，則可能給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不良的后果，影響社會和諧穩(wěn)定。

（三）地方投融資平臺本身管理不規(guī)范帶來的風(fēng)險

地方投融資平臺公司采取企業(yè)模式運(yùn)作，要達(dá)到企業(yè)級別的風(fēng)險控制水平，就必須建立配套的公司治理模式，并有效控制政府部門違規(guī)干預(yù)。但目前這些目標(biāo)尚難以實(shí)現(xiàn)。首先，地方投融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部控制制度不健全，風(fēng)險管理難以落到實(shí)處。如在融資規(guī)模的確定方面，公司往往缺乏科學(xué)的可行性論證，而是更多的采納政府的意見，這就容易導(dǎo)致過度舉債。其次，地方投融資平臺公司發(fā)展環(huán)境有待改善，表現(xiàn)在部分地方政府違規(guī)提供擔(dān)保、或者將籌集的資金挪作他用。導(dǎo)致這類問題的重要原因之一在于地方政府是企業(yè)的投資人，在人事任免等方面具有重要影響力，從而會影響到企業(yè)的決策。

四、地方投融資平臺公司風(fēng)險防范策略

化解地方投融資平臺公司風(fēng)險，不僅需要從公司層面完善風(fēng)險分類及其相關(guān)的制度，在政府層面建立風(fēng)險預(yù)警體系，還要從不同的利益主體出發(fā)建立聯(lián)合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，通過三層監(jiān)督有效的控制和防范風(fēng)險。

（一）完善風(fēng)險管理及其相關(guān)的制度

首先，要健全投融資平臺公司投資管理制度，要規(guī)定公司投資的一般流程，如投資前的可行性分析、投資最終決策之前的責(zé)任人、部門負(fù)責(zé)人、公司負(fù)責(zé)人審批等，通過規(guī)范流程明確責(zé)任，促進(jìn)投資管理規(guī)范化。其次，要健全投融資平臺公司籌資管理制度，在向外融資時，除明確償債主體等因素外，公司還要根據(jù)自身的資本結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，制定融資規(guī)模、融資渠道和方式等管理制度，真正推動融資管理科學(xué)化、規(guī)范化。再次，要健全投融資平臺公司利潤分配管理制度，在利潤分配中，可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，如在法律許可的范圍內(nèi)承諾給予投資人保底利潤，以吸引更多的投資者。

（二）建立投融資平臺公司風(fēng)險預(yù)警體系

首先，要建立地方投融資平臺債務(wù)控制指標(biāo)體系?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立包括償債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等在內(nèi)的監(jiān)督指標(biāo)體系，這些指標(biāo)既要便于數(shù)據(jù)的收集，又要能夠確實(shí)反映債務(wù)風(fēng)險。其次，要建立風(fēng)險預(yù)警管理體系。要指定專門的部門和人員負(fù)責(zé)指標(biāo)數(shù)值的收集、整理與監(jiān)督，如省一級政府可以規(guī)定轄區(qū)內(nèi)投融資平臺公司在有任何業(yè)務(wù)時都需要及時的將信息上報(bào)，而風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)則要對數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，并存檔，以此提高信息的透明度。再次，要要充分利用信息化手段，建立智能化的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，地方政府可以開發(fā)出相應(yīng)的風(fēng)險管理系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中設(shè)立各種指標(biāo)值，通過計(jì)算機(jī)軟件程序自動計(jì)算預(yù)警指標(biāo)的值，一旦發(fā)現(xiàn)指標(biāo)變化異?；蛘叱^臨界值，就要立即啟動相關(guān)的程序進(jìn)行響應(yīng)，保障風(fēng)險可控。

（三）構(gòu)建多元化的聯(lián)合監(jiān)督管理體系

首先，要創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)管模式。要建立包括地方政府、投融資平臺公司、融資對象（包括銀行等金融機(jī)構(gòu)、個人或者企業(yè)投資者等）、金融監(jiān)管部門等在內(nèi)的聯(lián)合監(jiān)管體系，特別是，要建立各主體信息互換機(jī)制，如投融資公司開戶行資金發(fā)生較大額度的變動時，各監(jiān)管主體就能夠獲得相應(yīng)的信息，從而判斷這種資金變動是否會帶來風(fēng)險。其次，要創(chuàng)新性的建立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，如成立投資決策委員會、聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會等，通過這些專門的機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督活動，避免監(jiān)管漏洞。

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