市場與社會雙向運動視角下的城市政策演變

摘 要：根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)家卡爾·波蘭尼的雙向運動理論，現(xiàn)代社會中市場的持續(xù)擴張運動尤其是過度的自由放任的市場經(jīng)濟會遭遇社會抵制經(jīng)濟脫嵌的保護性反向式運動。因應(yīng)改革開放以來東莞市場經(jīng)濟不斷產(chǎn)生、發(fā)展、完善以及市場經(jīng)濟負面效應(yīng)累積出現(xiàn)的背景，東莞市的農(nóng)民工政策自改革開放早期和中期以來促進了東莞市場經(jīng)濟的發(fā)展。而近年來東莞市政府則為了促進和諧東莞和幸福東莞的建設(shè)而不斷出臺旨在保護和增進農(nóng)民工權(quán)益的農(nóng)民工政策。因此，結(jié)合約翰·W·金登政策議程的多源流理論，以時間維度對1978年改革開放以來東莞市圍繞外來務(wù)工人員的典型城市政策進行分析。

關(guān)鍵詞：政策議程；多源流分析；農(nóng)民工

中圖分類號：TU981 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0131-02

一、政策議程多源流分析的理論淵源和內(nèi)容

政策議程的多源流分析與政策過程理論密切相關(guān)。政策過程是政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯維爾所認為的政策科學(xué)的兩大重要關(guān)注對象之一，“政策過程模型在政治科學(xué)家之間占據(jù)主導(dǎo)地位，并將注意力集中在確定政策過程的階段上”[1]。在約翰·W·金登的《議程、備選方案與公共政策》之前，很多學(xué)者忽視了對建立政策議程的關(guān)注。理性決策模式的政策制定者致力于尋求“唯一最好的辦法”，以實現(xiàn)預(yù)定的目標。

由于理性決策模式充滿理想主義的特征，理論與實踐存在巨大的鴻溝，很快就遭到西蒙有限理性決策模式和林德布羅姆的漸進決策模式的挑戰(zhàn)。西蒙認為，由于決策者的信息、認知、能力的不完備，加上受到?jīng)Q策者過去經(jīng)歷、個性的影響，決策過程中不可能獲取所有有關(guān)的信息和方案，也不可能完全正確地預(yù)測到方案和其所產(chǎn)生的后果，所以也就不可能完全實現(xiàn)決策者的目標。對此，西蒙修正了理性決策模式的理論假定，對事實和價值、手段和目的進行區(qū)分，以有限理性代替完全理性，以滿意代替最佳。但是，西蒙的有限理性決策本質(zhì)上還是屬于理性性質(zhì)的決策。林德布羅姆據(jù)此提出漸進決策模式，這種決策模式具有按部就班、積小變?yōu)榇笞儭⒎€(wěn)中求變等顯著特征：決策者在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，通過連續(xù)的有限比較，采取漸進方式對現(xiàn)有政策加以修改，在多元參與者互動下，通過連續(xù)的小的改變，在保持社會秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)決策目標。漸進決策模式解釋了現(xiàn)實中發(fā)生的某些現(xiàn)象，但現(xiàn)實中還存在大量的非漸進變化的現(xiàn)象，存在“有組織的無序”的現(xiàn)象。不確定的偏好、不清楚的技術(shù)、不固定的參與是“有組織的無序”所具有的重要屬性，模糊的偏好、充滿不確定性的技術(shù)手段、人員流動組織化對組織會產(chǎn)生重要影響。科恩、馬奇和奧爾森基于非理性主義的模糊性假設(shè)提出垃圾桶模型，問題、解決辦法、參與者、選擇機會這四大溪流經(jīng)過凈能量承載量、進入機構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)、能量分布結(jié)構(gòu)的篩選聚合后得出結(jié)果。但是，垃圾桶模型中的四條溪流是分離的，各自有其自身的特性，相互間缺乏聯(lián)系。

約翰·W·金登對垃圾桶模型進行了修正，認為在政策系統(tǒng)中存在三種重要的過程溪流：問題識別、政策建議的闡明和提煉、政治活動。問題識別需要研究官員如何開始關(guān)注某組問題，需要研究為何官員關(guān)注某組問題而非別的問題；政策溪流則與專家、行政官僚、國會議員、壓力集團等密切相關(guān)；政治溪流則包括 “國民情緒的搖擺不定、公共輿論的變幻莫測、行政當局的更換、黨派或意識形態(tài)在國會中分布狀況的改變以及利益集團的影響這樣的因素[2]”。這三條過程溪流能夠互相獨立地進行發(fā)展和運作以應(yīng)付問題。但是，當這些溪流在某些關(guān)鍵的時刻匯集時“政策之窗”就會打開，為政策建議者提供機會，使其政策建議和問題流、政治流結(jié)合起來，取得政策結(jié)果。但是，這種“政策之窗”打開的時間有限，意味著不是所有的政策建議者都可以抓住這個機會。約翰·W·金登通過對美國衛(wèi)生政策和交通政策的實證研究，對相關(guān)國會議員、行政任命官、文官、院外活動集團成員、新聞工作者、研究人員和咨詢顧問人員等進行訪談，充分利用承載于案例研究、政府文件、政治宣言、新聞報道和公共輿論調(diào)查等各種來源的信息，以實現(xiàn)對因政治行動、政策規(guī)劃和政策界定而產(chǎn)生的廣泛活動進行剖析，從而對政府的實際政策議程進行定位，對美國的政策制定過程進行富有說服力的解釋，揭示國家議程建立方式的復(fù)雜性和動態(tài)性特征。

二、市場與社會雙向運動視角下東莞農(nóng)民工政策演變歷程

改革開放以來，東莞的市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善，農(nóng)民工為東莞的經(jīng)濟繁榮和社會進步做出了重大貢獻。在早期，農(nóng)民工主要關(guān)注經(jīng)濟收入的增加，在公共衛(wèi)生、勞動安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求不是很突出。但是，到了2000后，在物質(zhì)收入逐步提高的條件下，農(nóng)民工在公共衛(wèi)生、勞動安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求結(jié)構(gòu)日益升級，形式也日趨多元化。

根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)家卡爾·波蘭尼的雙向運動理論，現(xiàn)代社會中市場的持續(xù)擴張運動尤其是過度的自由放任的市場經(jīng)濟會遭遇社會抵制經(jīng)濟脫嵌的保護性反向式運動。面對農(nóng)民工不同階段的社會需求，東莞市政府在不同時期出臺了不同的農(nóng)民工方面的政策。

（一）第一階段：市場經(jīng)濟發(fā)展階段（1978—2001年）

在這個階段，農(nóng)村剩余勞動力的流動受到嚴格的限制，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，政府制定的政策多屬于管制型的政策。東莞市政府對外來務(wù)工人員的政策受到過去計劃經(jīng)濟管理體制下的流動人員管理政策的影響和制約。例如，1957年，國務(wù)院制定《關(guān)于各單位從農(nóng)民招用臨時工的暫行規(guī)定》，農(nóng)村剩余勞動力的流動受到嚴格的限制，各城市不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。與此相對應(yīng)，1958年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，限制農(nóng)村人口自由進入城市，實行城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和勞動力市場就業(yè)制度和社會福利待遇。1984年，中央文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，在各級人民政府的統(tǒng)一管理下，農(nóng)村剩余勞動力中的一部分可以進城經(jīng)商，興辦理發(fā)、飲食等服務(wù)性行業(yè)，提供勞務(wù)服務(wù)。由此可見，政府對農(nóng)民進城務(wù)工，從事商業(yè)活動，其指導(dǎo)思想開始轉(zhuǎn)向認可和一定限度的放開。

在此時代背景下，農(nóng)民工政策的問題源流是發(fā)展市場經(jīng)濟，提高政府的GDP總量，提高人們的收入，從而提高生活質(zhì)量；政策源流是對大量來東莞市務(wù)工的人員進行管理，但此時的管理還沒有提升到為外來務(wù)工人員提供全面服務(wù)的認識高度；政治源流是政府的工作重心從以階級斗爭為中心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來。這三種源流的匯聚形成了當時具有特定時代色彩的農(nóng)民工政策。

1978年，港商張子彌在東莞市虎門鎮(zhèn)提出創(chuàng)辦全國第一家“三來一補”企業(yè)——太平手袋廠。1978年9月15日，太平手袋廠獲得中國工商總局頒發(fā)的編號為“粵字001”的牌照，這意味著太平手袋廠作為中國第一個“三來一補”企業(yè)正式落戶虎門。由于虎門鎮(zhèn)本地人少，為了解決勞動力不夠的問題，太平手袋廠去江西省九江市招工，一年就招200人，成為東莞早期的外來務(wù)工人員，也就是今天的新莞人。

隨著東莞市經(jīng)濟活力的恢復(fù)和發(fā)展，城市就業(yè)壓力已經(jīng)有所減輕，農(nóng)民進城就業(yè)是大勢所趨。1992年，東莞外來務(wù)工人員人口總量突破100萬，達到114.48萬人。到了1997年，東莞市外來務(wù)工人員人口總量達到144.68萬人。1997年11月5日，東莞市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《東莞市暫住人口管理規(guī)定》，并于1997年11月12日公布施行?！稏|莞市暫住人口管理規(guī)定》對暫住人口進行了明確定義：“離開常住戶口所在地的市、縣，在本市暫住的公民。外國人、華僑、港澳臺同胞來本市暫住的，按國家有關(guān)規(guī)定辦理?！盵3]同時，《東莞市暫住人口管理規(guī)定》還提出：“暫住人口的合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。暫住人口應(yīng)當遵紀守法，服從管理，積極維護社會治安秩序?！盵3]

2001年，東莞市外來務(wù)工人員人口總量由2000年的254.72萬飆升到457.82萬。為加強流動人員管理，解決大幅度上升的流動人口帶來的就業(yè)、治安、犯罪問題，保障流動人員的合法權(quán)益，維護社會秩序，促進東莞市經(jīng)濟和社會發(fā)展，在1997年通過的《東莞市暫住人口管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，東莞市根據(jù)《廣東省流動人員管理條例》的規(guī)定，結(jié)合東莞市大規(guī)模外來人口的實際情況，出臺了《東莞市流動人員管理規(guī)定》。2001年12月25日，東莞市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《東莞市流動人員管理規(guī)定》，并于2001年12月31日公布和施行。

（二）第二階段（2001年至今）

在這個階段，東莞市的經(jīng)濟取得了巨大成就，農(nóng)民工的數(shù)量遠遠超過本地戶籍人口，為東莞市的繁榮做出了很大貢獻。為了建設(shè)和諧社會，為了適應(yīng)東莞經(jīng)濟和社會發(fā)展雙轉(zhuǎn)型的要求，為了解決現(xiàn)實社會中各種問題的客觀需要，東莞市陸續(xù)出臺了一系列關(guān)注東莞農(nóng)民工子女教育、醫(yī)療服務(wù)、戶籍遷入等政策。

在構(gòu)建和諧社會，服務(wù)外來務(wù)工人員的新時代背景下，農(nóng)民工政策的問題源流是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展雙轉(zhuǎn)型，建設(shè)幸福東莞，提高農(nóng)民工的幸福感；政策源流是政府的政策從管制型過渡到服務(wù)型，關(guān)注東莞農(nóng)民工的醫(yī)療服務(wù)、戶籍遷入、子女教育、城市化問題；政治源流是政府從以過去的一切以經(jīng)濟發(fā)展為中心和GDP至上的理念過渡到構(gòu)建和諧社會，以人為本。

2003年3月24日起，東莞市對7周歲以下（含7周歲）兒童（包括外來兒童）免費供應(yīng)計劃免疫疫苗，這項政策在全國成為免費為外來流動兒童提供免疫疫苗的先例。2004年3月17日，東莞市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議修訂通過《東莞市流動人員管理規(guī)定》，并于2004年3月23日公布和執(zhí)行。2006年和2007年，東莞市人民政府為優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，進一步實施人才強市戰(zhàn)略，促進人才與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺《東莞市企業(yè)人才遷戶暫行規(guī)定》（東府〔2006〕83號）和《關(guān)于進一步調(diào)整完善〈東莞市企業(yè)人才遷戶暫行規(guī)定〉的通知》。2007年4月16日，東莞市決策層通過對廣泛征集上來的“新市民”、“新東莞人”、“來莞建設(shè)者”等東莞外來務(wù)工人員、流動人口的稱謂中確定了“新莞人”這個稱謂。同年，東莞市領(lǐng)導(dǎo)明確提出為新莞人重點做好10件事。2009年5月22日，東莞市制定《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》；2010年9月26日，東莞市發(fā)布《東莞市積分制入戶管理實施細則》（東府〔2010〕84號）；2011年4月27日，東莞印發(fā)《東莞市積分制入戶暫行辦法》和《東莞市積分制入戶管理實施細則》的通知。

服務(wù)型的農(nóng)民工政策的本質(zhì)與為人民服務(wù)的黨的宗旨是一致的，其適應(yīng)了東莞經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，也是解決現(xiàn)實社會中各種政治、經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的問題的客觀需要。就服務(wù)型的城市政策在邏輯出發(fā)點和實踐過程中所體現(xiàn)的價值追求而言，它不僅重視經(jīng)濟、效率，而且也在重視經(jīng)濟、效率的基礎(chǔ)上更重視公平、民主和正義，以維護、實現(xiàn)和增進社會各群體的利益。經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)民工在公共衛(wèi)生、公共安全、子女教育、保險、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求結(jié)構(gòu)日益升級，形式也日趨多元化。農(nóng)民工的需求正在逐漸從低層次的生理、安全需求上升到尊重、情感、自我實現(xiàn)等高層次的需求，越來越重視個人成就感，追求生活質(zhì)量，第二代農(nóng)民工在這方面的表現(xiàn)尤為突出，他們越來越注重生活的舒適程度和娛樂休閑。

參考文獻：

[1] Peter Deleon and E.Sam Overman，A History of the Policy Sciences，Graduate School of Public Affairs，University of Colorado at Denver，

Denver，Colorado.415

[2] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：88.

[3] 東莞市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議.東莞市暫住人口管理規(guī)定，1997年11月5日.