探析我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村債務(wù)的成因及化解途徑

摘 要：隨著我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深化，鄉(xiāng)村債務(wù)問題逐漸浮出水面，引起了人們的關(guān)注。中央把解決“三農(nóng)”問題作為當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)之一，而沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)已成為解決“三農(nóng)”問題道路上的一個(gè)巨大障礙。甚至有學(xué)者指出，目前鄉(xiāng)村債務(wù)已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“四農(nóng)”問題，若不能在較短時(shí)間內(nèi)有效化解沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)，必將從發(fā)展和穩(wěn)定兩個(gè)層面拖曳住和諧社會(huì)建設(shè)的步伐。故從分析鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀入手，闡述了其形成的原因以及化解的途徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù)；現(xiàn)狀；危害；成因；化解途徑

中圖分類號(hào)：F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）23-0063-02

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）負(fù)債額度大，成為沉重包袱

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，早在2002年，中國(guó)赤字縣的比例即高達(dá)73%，赤字問題占縣級(jí)財(cái)政支出總量的77%。新賬舊債，日積月累，數(shù)額越積越大，債務(wù)越壘越高，已形成了鄉(xiāng)村的一個(gè)沉重包袱。

（二）鄉(xiāng)村債務(wù)增長(zhǎng)速度快

2003年3月9日的《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》報(bào)道，我國(guó)村級(jí)債務(wù)平均達(dá)到了50萬(wàn)元左右，和2001年相比，短短的兩年之間，村級(jí)債務(wù)就增長(zhǎng)了2倍多。據(jù)專家估計(jì)，中國(guó)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)債務(wù)就以每年200億元的速度遞增。

（三）負(fù)債面廣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜

債權(quán)人涉及個(gè)人、上下級(jí)單位、企業(yè)、各金融部門等，涵蓋許多方位；債務(wù)類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種達(dá)標(biāo)及其它公益事業(yè)等，花樣繁多，五花八門，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。

（四）鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)各存異同

鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的共同點(diǎn)是各類貸款多，不同點(diǎn)是債務(wù)總額的大頭不同。除貸款外，鄉(xiāng)級(jí)以完成上級(jí)下達(dá)的硬性任務(wù)如“普九”達(dá)標(biāo)、文明生態(tài)建設(shè)等所欠債務(wù)較多，其次為車輛、吃喝招待費(fèi)；村級(jí)債務(wù)則以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和干部工資為重，其次為“普九”等公益事業(yè)欠債。債務(wù)結(jié)構(gòu)的差異是由鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作性質(zhì)、重心的不同所決定。

（五）區(qū)域差異明顯

鄉(xiāng)村債務(wù)隨地域的不同表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。負(fù)債程度以城區(qū)最高，山區(qū)高于平原區(qū)域，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)高于工業(yè)產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)高于較發(fā)達(dá)地區(qū)。

二、鄉(xiāng)村債務(wù)的成因

鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因是多方面的，但歸納起來，主要有以下兩大部分。

（一）政府體制或制度的缺陷

1.政府考核、達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目繁多。上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)在人事考核中具有舉足輕重的作用。為了完成上級(jí)的任務(wù)，鄉(xiāng)、村政府不得不利用變賣集體資產(chǎn)或借債來籌集資金。同時(shí)，行業(yè)部門也會(huì)開展各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，如“普九”、后進(jìn)村支部轉(zhuǎn)化、計(jì)劃生育項(xiàng)目達(dá)標(biāo)等等，要達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就必須花巨資投入。這些投入誰(shuí)來買單？縣財(cái)政無(wú)力支持，鄉(xiāng)村財(cái)政更難以自救，舉債則是其唯一的途徑。

2.監(jiān)督約束機(jī)制缺失。盡管我國(guó)的《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出，收支平衡的原則編制，不列赤字”，但由于這一法律在執(zhí)行上流于形式，沒有人因?yàn)槌嘧质艿教幜P，法律成了一紙空文，失去了應(yīng)有的威懾力，預(yù)算完全失去了約束力。另外，村民自治在很多地方仍是有名無(wú)實(shí)，村民對(duì)于村干部搞的不切實(shí)際的項(xiàng)目或形象工程無(wú)力監(jiān)督，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

3.干部考核機(jī)制不健全。傳統(tǒng)情況下，干部考核的主要指標(biāo)是在任期內(nèi)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民辦了多少實(shí)事。這個(gè)所謂的實(shí)事，普遍被認(rèn)為是修了多少路、建了多少橋、蓋了幾所學(xué)校等等，但修建這些工程所欠下的債務(wù)不在考核之列。鄉(xiāng)村干部為了顯示自己的“能力”，得到上級(jí)的贊許，就會(huì)大建特建，“有錢要建，沒錢借錢也要建”已成為生動(dòng)的寫照。正是這種不合理的考核制度助長(zhǎng)了鄉(xiāng)村干部舉債的行為。

（二）鄉(xiāng)村組織的自身缺陷

1.集體經(jīng)濟(jì)薄弱，投資效益低下。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是導(dǎo)致鄉(xiāng)村債務(wù)“債臺(tái)高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少，經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)就更少。所欠債務(wù)無(wú)力償還，隨著時(shí)間的推移，自然是“債臺(tái)”節(jié)節(jié)攀高?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)費(fèi)稅取消了，攤派沒有了，集體資產(chǎn)也賣光了，可以說是斷了鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政的財(cái)路。這就使得鄉(xiāng)村償還債務(wù)的希望更加渺茫。

2.短期行為加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)村干部，尤其一、二把手更換比較頻繁，短的一年調(diào)走，長(zhǎng)的三五年調(diào)離。領(lǐng)導(dǎo)一上任就琢磨著以后如何調(diào)動(dòng)。在這種“動(dòng)”的意識(shí)的影響下，干部只注重短期內(nèi)取得的看得見、摸得著的“政績(jī)”。要有“政績(jī)”就得花大錢搞建設(shè)，有錢敢花，無(wú)錢敢借，借款無(wú)力償還，兩、三年之后一走了之。這樣，前任債務(wù)與現(xiàn)任債務(wù)一屆累一屆，年年積累，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

3.鄉(xiāng)、村機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政壓力大?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能勉強(qiáng)維持干部工資，在無(wú)集體經(jīng)濟(jì)來源的情況下，欲搞一些公益活動(dòng)，尤其要做好上級(jí)下派的硬性任務(wù)，就只有依賴舉債，別無(wú)其他選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多，到村里去的機(jī)會(huì)就相對(duì)增多，這無(wú)形也就增加了村級(jí)的負(fù)擔(dān)?？梢哉f，現(xiàn)有龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍是形成鄉(xiāng)村負(fù)債的重要原因。

4.興辦公益事業(yè)增大債務(wù)額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。公益事業(yè)建設(shè)涉及村村通、道路硬化、學(xué)校建設(shè)、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)均是采用國(guó)家出一點(diǎn)、地方拿一點(diǎn)、個(gè)人集一點(diǎn)的“三點(diǎn)”政策。而在多數(shù)情況下，當(dāng)國(guó)家出一點(diǎn)之后，所剩余的地方、個(gè)人“兩點(diǎn)”的配套資金無(wú)法配套。怎么辦？一是有多少錢辦多少事；二是對(duì)那些要求高的項(xiàng)目，則只有靠舉債解決了。

5.鄉(xiāng)村應(yīng)酬多，加大財(cái)政開支。上級(jí)政府到鄉(xiāng)村視察、行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)檢查達(dá)標(biāo)升級(jí)情況，都需要鄉(xiāng)村政府予以接待。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，吃喝的標(biāo)準(zhǔn)也提高了，招待費(fèi)用不斷攀升。另外，一些干部為了在上級(jí)面前好好表現(xiàn)，更是卯足了勁，在吃喝上大做文章，不顧本地的實(shí)際情況，一擲干金，大搞不正之風(fēng)，就更加大了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，使吃喝招待費(fèi)用占據(jù)了鄉(xiāng)村債務(wù)的重要一角。

三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的途徑

（一）要提高對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)

鄉(xiāng)村債務(wù)是農(nóng)村各種矛盾和問題的縮影，涉及面廣，政策性強(qiáng)，矛盾集中，解決起來難度很大，必須要提高對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)。樹立“減負(fù)就是先增收，化債就是政績(jī)”的觀念，把化債列入工作考核干部政績(jī)考察內(nèi)容，對(duì)化解措施無(wú)力，繼續(xù)增大負(fù)債的干部要進(jìn)行組織處理，各級(jí)政府都要高度重視。

（二）摸清鄉(xiāng)村債務(wù)底數(shù)，分類逐步化解

鄉(xiāng)村債權(quán)的清理工作量大，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，要充分認(rèn)識(shí)到清理鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)工作的重要性和緊迫性。必須由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各級(jí)各方面的關(guān)系；制定嚴(yán)格的清理政策和細(xì)致的清理方案，做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)、有效。清理時(shí)要逐級(jí)、逐筆登記，澄清底數(shù)，分門別類，系統(tǒng)匯總。為有效化解鄉(xiāng)村債務(wù)提供真實(shí)的數(shù)字基礎(chǔ)。

（三）尋求鄉(xiāng)村債務(wù)化解的具體辦法

尋求鄉(xiāng)村債務(wù)化解辦法是消債的關(guān)鍵，根據(jù)本鎮(zhèn)實(shí)際情況，債務(wù)類型及成因狀況，建議應(yīng)從以下方面入手。

1.積極爭(zhēng)取政策減債?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”欠債和通達(dá)工程建設(shè)等方面?zhèn)鶆?wù)，屬國(guó)家要求。要達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)等欠債，首先，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家政策、爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政扶持；其次，積極爭(zhēng)取加大轉(zhuǎn)移支付額度，消減部分債務(wù)。因道路新修、整治、水利建設(shè)等公益性所形成的債務(wù)，也應(yīng)從加大城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展力度、加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入解決化解。

2.發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)情況，通過市場(chǎng)考察，科學(xué)論證，因地制宜地適度發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，同時(shí)要充分利用好集體現(xiàn)有資產(chǎn)，為企業(yè)建設(shè)提供更多的有利條件，并以此作為從企業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收益的基本條件。企業(yè)發(fā)展了，集體經(jīng)濟(jì)積累自然會(huì)多起來；積累多了，只要能把好積累支出分配關(guān)口，債務(wù)就會(huì)越來越少，也可避免新債的產(chǎn)生。

3.清收債權(quán)還債。鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)，雖然債務(wù)占主導(dǎo)地位，但仍存在一些債權(quán)，如個(gè)體所欠集體的承包費(fèi)、其他借款等。應(yīng)建立健全債權(quán)資金清收制度，加大債全清欠力度。對(duì)單位、企業(yè)、個(gè)人形成的債權(quán)資金要組織力量，落實(shí)責(zé)任，限期收回；對(duì)涉及有糾紛的債權(quán)資金要以法律手段予以清收。通過債權(quán)資金清收以抵消部分債務(wù)。

4.強(qiáng)化管理，杜絕新債發(fā)生。一邊化解舊債務(wù)，一邊又有新債務(wù)發(fā)生，化解鄉(xiāng)村債務(wù)則永遠(yuǎn)不會(huì)畫上句號(hào)。對(duì)新事業(yè)的發(fā)展和新項(xiàng)目建設(shè)，要建立健全民主決策、民主管理機(jī)制，實(shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)、村長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并責(zé)任到人進(jìn)行落實(shí)。同時(shí)，要嚴(yán)禁公益事業(yè)超前發(fā)展，嚴(yán)禁一切達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，嚴(yán)禁一切對(duì)鄉(xiāng)、村攤派行為，嚴(yán)禁鄉(xiāng)、村胡支亂花和鋪張浪費(fèi)。在化解舊債務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)決制止新的不良債務(wù)的發(fā)生。

5.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立化解債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。做好化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，核心在機(jī)制。各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)問題的嚴(yán)重性和危害性，把制止新債、化解舊債和防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈作為當(dāng)前農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，擺上議事日程；要認(rèn)真制訂化解鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)施方案，積極抓好試點(diǎn)工作，強(qiáng)化各項(xiàng)制度建設(shè)，實(shí)施績(jī)效考評(píng)管理；要把制止新債、化解舊債和防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，與加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村基層民主，以及實(shí)行政務(wù)公開、村務(wù)公開結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮，綜合治理。

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