從機構監(jiān)管到功能監(jiān)管的中國金融法制發(fā)展路徑

摘 要：近年來，我國金融業(yè)得到快速發(fā)展，金融監(jiān)管模式作為金融業(yè)健康發(fā)展的基礎和保障也日益受到關注。在分業(yè)經營的管理體制下，我國實行的是機構性金融監(jiān)管模式。而實踐中，混業(yè)經營卻成為一種不可阻擋的趨勢，機構性金融監(jiān)管的問題不斷凸顯。因此，從我國金融創(chuàng)新背景下機構性金融監(jiān)管出現的問題著手，引出功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性，再從金融業(yè)的混業(yè)經營、金融法律制度的變革以及金融人士的培養(yǎng)三個方面對我國實現功能性金融監(jiān)管模式的條件進行闡述。

關鍵詞：金融監(jiān)管；機構監(jiān)管；功能監(jiān)管；發(fā)展路徑

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0265-02

我國金融體制和金融監(jiān)管制度的形成與發(fā)展，經歷了幾十年的演變，演變過程大致經過了計劃經濟時期、中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時期和機構監(jiān)管時期這三個階段。但是我國現行的機構性金融監(jiān)管模式在實踐中存在著一定問題，功能性金融監(jiān)管逐漸進入公眾視野。

一、金融創(chuàng)新背景下我國金融機構監(jiān)管出現的問題

機構性金融監(jiān)管模式的存在有其合理性，具體表現為以下兩個條件：第一，證券、保險和銀行的業(yè)務具有明顯的區(qū)別，在監(jiān)管方面也理應得到不同的對待；第二，證券、保險和銀行實行嚴格的分業(yè)經營。只有這兩個條件存在，機構性金融監(jiān)管才能很好地發(fā)揮作用，這時的金融產品是“你是你，我是我”。我國在建立金融體系的過程中，證券、保險和銀行等業(yè)務存在明顯不同，對各個金融機構的監(jiān)管也是“分門別類”進行的，因此我國實行了機構性金融監(jiān)管。但隨著金融創(chuàng)新浪潮的推動，金融功能實現的方式出現變化，金融產品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融機構的金融功能在金融創(chuàng)新浪潮的沖擊下，處于變化之中，金融機構性監(jiān)管開始出現問題。

第一，金融監(jiān)管領域出現監(jiān)管真空或監(jiān)管重復?！皺C構模式”監(jiān)管強調的是每一種類型的金融機構都能夠在與它存在明確對應關系的金融監(jiān)管機構的監(jiān)管下進行金融活動。這種監(jiān)管策略形式上保證了每一個被監(jiān)管對象得到了監(jiān)管，防止了監(jiān)管漏洞的出現。但是在現實的金融交易中，尤其是在金融創(chuàng)新的大背景下，各個金融機構之間的業(yè)務界限日益模糊，跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產品層出不窮。傳統(tǒng)的做法已不能保證對這些金融創(chuàng)新產品進行有力監(jiān)管。同時，實踐中金融創(chuàng)新產品的交叉現象使得各個金融監(jiān)管機構難以共同參與、協(xié)商。如果某一個金融創(chuàng)新產品發(fā)展態(tài)勢較好，那各監(jiān)管部門對其監(jiān)管的狀態(tài)很有可能從互相推諉轉變?yōu)闋幭瓤趾螅瑢υ摻鹑趧?chuàng)新產品的監(jiān)管則由監(jiān)管真空轉變?yōu)楸O(jiān)管重復。

第二，金融監(jiān)管的風險由局限于各個行業(yè)趨向于整個金融業(yè)。在分業(yè)經營的條件下，各個金融機構之間不存在業(yè)務交叉的關系，金融風險一般局限于各個行業(yè)內部。但在金融創(chuàng)新產品浪潮的推動下，金融業(yè)逐漸走向混業(yè)經營，金融風險伴隨金融業(yè)務的跨行業(yè)經營而潛伏在不同的金融行業(yè)之間。一旦這種新型的金融產品發(fā)生風險，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式并不能建立有效的應對機制。這種情況極易誘發(fā)多個金融行業(yè)的風險，進而引發(fā)整個金融領域的風險。

第三，機構監(jiān)管會阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展。在傳統(tǒng)的機構監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構無法對跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產品實施有效的監(jiān)管。金融創(chuàng)新產品作為金融業(yè)務領域的新生事物，它的成長、發(fā)展必定會遭遇到現有力量的束縛。同時，金融監(jiān)管者主觀上厭惡風險，具有規(guī)避風險和責任的本性。在這種情況下，金融監(jiān)管機構的管理層大多會通過行政手段來限制金融創(chuàng)新產品的發(fā)展。

第四，機構監(jiān)管模式落后于我國的金融實踐，易引發(fā)金融機構的道德風險。在金融創(chuàng)新產品日益涌現，金融監(jiān)管卻沒有與之相適應時，金融機構為追求自身利益的最大化，就會利用現有監(jiān)管機構的漏洞實施損人利己的行為，增加金融機構的道德風險。面對一種金融創(chuàng)新產品，原有的法律法規(guī)并沒有對金融機構的各種義務作出明確規(guī)定；出現問題時，金融機構也能夠以法律沒有規(guī)定，甚至是自己也不清楚為借口來推脫責任。這種落后的金融監(jiān)管模式會加大金融機構的道德風險，使得金融系統(tǒng)的風險也隨之加大。

二、功能性金融監(jiān)管的優(yōu)越性

針對金融觀點的缺陷，哈佛大學教授羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能觀點（functional perspective）。他們認為，金融機構的變化大于金融功能的變化，從金融功能的角度建立金融體系更能應對未來金融發(fā)展的趨勢。與機構性金融監(jiān)管相比，功能性金融監(jiān)管具有以下優(yōu)勢：

第一，功能性金融監(jiān)管能夠防止金融監(jiān)管“真空”和監(jiān)管重復。功能性監(jiān)管關注的是金融產品所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的監(jiān)管機構和監(jiān)管規(guī)則，從而有效地解決金融創(chuàng)新產品的監(jiān)管歸屬問題。按照哈佛大學羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）的觀點，金融體系的基本功能的變化幅度和速度是遠遠小于金融機構的變化幅度和速度的。所以，在這種情況下，按照金融體系的基本功能建立的功能性監(jiān)管模式下的各項監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)則是具有更好地穩(wěn)定性和連貫性的。這樣有助于構建一個國家穩(wěn)健發(fā)展的金融體系。

第二，功能性金融監(jiān)管有利于促進金融創(chuàng)新。功能性金融監(jiān)管在面對金融創(chuàng)新產品時能夠依據其具有的主要功能來確定它的監(jiān)管機構。這樣的監(jiān)管模式使得新型的金融產品不再游離于法律規(guī)范之外，而是受到了金融監(jiān)管。金融監(jiān)管機構可以減少因監(jiān)管不力所造成的金融風險，這種情況就會促進金融創(chuàng)新，至少是不會阻礙金融產品的創(chuàng)新的。

第二，功能性金融監(jiān)管更符合成本-收益原則。在分析這一原則時，我們可以把金融監(jiān)管的成本劃分為三種：直接成本，守法成本和間接成本。直接成本是指在制定金融監(jiān)管政策本身時所花費的成本，又可以稱之為“行政成本”。這部分成本將為實施金融監(jiān)管政策所投入的硬件設施成本和對實施該金融監(jiān)管政策的監(jiān)管人員的培訓成本包括在內。守法成本是指金融機構為了履行金融監(jiān)管機構指定的政策所需耗費的成本，如金融機構為此多付出的管理時間、為此設立專門機構的成本。間接成本是指從資金流向的角度看，由于監(jiān)管的寬松或嚴厲，限制被監(jiān)管者的活力或創(chuàng)新所造成的風險擴散，使整個社會福利水平降低的幅度?；谶@三方面的成本分析，功能性金融監(jiān)管可以對現有的金融監(jiān)管資源進行整合，有效提高對人力資源的利用，降低公眾對不同監(jiān)管機構及其職責的識別成本，進而降低金融監(jiān)管的成本，提高金融監(jiān)管的收益。

三、我國實現金融功能監(jiān)管的條件

研究我國金融監(jiān)管的模式，一定要在我國特有國情的基礎上進行，不能只是在理論的層面上進行論證，因為任何一種制度的存在必有其存在的歷史和現實的依據，理論上得到充分論證的制度不一定優(yōu)越于正在被實踐的制度。我國現有的金融機構性監(jiān)管模式存在一定的問題，功能性監(jiān)管對完善我國金融監(jiān)管具有重要的促進作用，但是我國現在仍然不具備實行功能性監(jiān)管的條件。具體說來，這些條件主要表現在以下幾個方面：

第一，我國金融業(yè)實行了混業(yè)經營?；鞓I(yè)經營是指商業(yè)銀行及其他金融企業(yè)以科學的組織方式在貨幣和資本市場進行多業(yè)務、多品種、多方式的交叉經營和服務的總稱?；鞓I(yè)經營作為選擇適用功能性監(jiān)管的一個前提條件，在我國的金融實踐中并沒有得到成功。金融控股公司作為混業(yè)經營的一種模式，曾經在20世紀90年代初期進行過嘗試。當時，我國的大多數商業(yè)銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業(yè)務，尤其是1992年之后，不僅各家專業(yè)銀行，甚至是人民銀行各級分行都開始介入證券、股票、投資、房地產和保險等領域。但是實踐結果是，出現了金融秩序的混亂，金融系統(tǒng)內部一系列腐敗行為滋生，最終以管理層提出實行嚴格的分業(yè)經營和分業(yè)管理的政策結束了短暫的混業(yè)經營實踐。隨著我國金融市場的國際化，金融業(yè)的混業(yè)經營已然成為一種國際趨勢，但是我國現在仍不具備其條件。

第二，我國要建立與功能監(jiān)管相適應的法律體系。我國現有的金融法律主要為有各自的適用范圍。這些金融法律法規(guī)與我國金融分業(yè)經營的模式相對應。如果我國要采用功能性金融監(jiān)管，這就意味著我國金融市場要經歷一場系統(tǒng)性的法律改造工程，就要對我國的金融法律法規(guī)進行相應的調整和整合，如擴展對某些法律概念的理解以應對功能性金融監(jiān)管模式下不斷創(chuàng)新的金融產品。

第三，我國要具有更多、更具專業(yè)性的金融實踐和研究人才。我國應培養(yǎng)一批既懂得金融業(yè)務，又能洞悉資本市場運作規(guī)律，具有完善的金融知識和金融創(chuàng)新能力的高素質金融人才，以期建立強大的金融人才市場。對于功能性金融監(jiān)管模式在我國的適用，需要具有金融知識的專業(yè)人士在綜合分析我國國情的基礎上進行理論上的論證，并提出具有前瞻性的建議。沒有前瞻性的政策不能得到長久實施。而且，在金融監(jiān)管政策實施過程中，也需要專業(yè)金融人士的智力支持。不管是對金融功能監(jiān)管政策的正確解讀，還是處理金融功能監(jiān)管中出現的問題，都離不開專業(yè)金融知識人士的指引。

金融業(yè)的混業(yè)經營是一種國際趨勢，也是我國金融業(yè)進一步發(fā)展的一種理想狀態(tài)。在這種大背景下，我國現行的是與金融業(yè)分業(yè)經營實踐相適應的機構性金融監(jiān)管。機構性金融監(jiān)管的弊端日益暴露促進了我國學者對功能性金融監(jiān)管的探索。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從機構性金融監(jiān)管到功能性金融監(jiān)管不會是一蹴而就的，需要經歷一個過程。等到我國金融業(yè)實行了混業(yè)經營，建立了與功能性金融監(jiān)管模式相適應的法律體系，擁有了一大批具有專業(yè)知識的金融人才時，我國才具有了實行功能性金融監(jiān)管模式的必不可少的條件。

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[責任編輯 柯 黎]