淺析“三公”消費(fèi)公示制度

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日起施行至今，“三公”消費(fèi)泛濫的現(xiàn)狀并沒有得到有效遏制，逐漸演變成公車私用、公款吃喝和公費(fèi)出國旅游等現(xiàn)象，不利于構(gòu)建陽光政府和法治社會(huì)。據(jù)此現(xiàn)象，提出了深化治理“三公”消費(fèi)公示的幾點(diǎn)思考和建議：首先，公職人員要消除“官本位”觀念，樹立節(jié)儉意識(shí)；其次，完善 “三公”消費(fèi)公示法律體系；再次，完善 “三公”消費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“三公”消費(fèi)公示；現(xiàn)狀；必要性；有效途徑

中圖分類號(hào)：F426.61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0253-02

“三公”消費(fèi)，指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)。適當(dāng)?shù)墓珓?wù)消費(fèi)是在政府正常履行職能過程中必不可少的。但是，部分官員濫用公務(wù)消費(fèi)權(quán)，不僅造成了財(cái)政資金和資源的浪費(fèi)，而且對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了不良影響，降低了政府公信力，因此，“三公”消費(fèi)公示越來越清晰地出現(xiàn)在公職人員行政過程中，治理“三公”消費(fèi)權(quán)濫用是當(dāng)前行政領(lǐng)域必須解決的問題，“三公”消費(fèi)公示制度是建設(shè)廉政高效政府和法治社會(huì)的重要保障。

一、實(shí)行 “三公”消費(fèi)公示制度的必要性

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，國家的職能主要是滿足公共安全、公共機(jī)構(gòu)和公共工程等公共需要。為此，政府在滿足公共需要的過程中，適當(dāng)?shù)墓珓?wù)消費(fèi)是必不可少的，但是，在公務(wù)消費(fèi)過程中，對(duì)最主要的“三公”消費(fèi)進(jìn)行公示也是必要的?！叭毕M(fèi)公示的必要性主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）“三公”消費(fèi)公示是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府的重要保障

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第四條規(guī)定，各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。因此，“三公”消費(fèi)信息公示對(duì)于各級(jí)政府營造法治政府、責(zé)任政府，具有重要促進(jìn)作用和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（二）推行“三公”消費(fèi)公示是公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障

現(xiàn)代財(cái)政收入最重要的收入形式和最主要的收入來源是稅收，稅收是政府為實(shí)現(xiàn)其職能的需要，憑借其政治權(quán)力，并按照特定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)實(shí)施的強(qiáng)制、無償?shù)娜〉玫囊环N財(cái)政收入形式?！叭毕M(fèi)公示是實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算進(jìn)一步公開，保障憲法賦予社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的需要。

（三）“三公”消費(fèi)公示對(duì)構(gòu)建“陽光政府”、提高政府公信力及依法行政能力具有促進(jìn)作用

根據(jù)中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心與騰訊網(wǎng)新聞中心聯(lián)合調(diào)查顯示，在17 836名受訪者中，98.3%的人認(rèn)為行政成本浪費(fèi)現(xiàn)象非常普遍。這說明，國家公職人員廉潔奉公的形象在民眾心中大打折扣，政府的公信力不斷降低，構(gòu)建陽光政府迫在眉睫。陽光政府必須是行為規(guī)范的政府，因此，政府應(yīng)在不損害國家公共利益的情況下，盡可能地向公眾公開有關(guān)信息，自覺接受民眾監(jiān)督，促進(jìn)民眾對(duì)政府行政能力的了解，提高政府公信力。此外，“三公”消費(fèi)公示有利于發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的違規(guī)行為，從而促使公職人員提高行政能力，遏制政府腐敗現(xiàn)象。

二、現(xiàn)今“三公”消費(fèi)公示制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前，公務(wù)消費(fèi)越來越清晰地出現(xiàn)在政治與公共生活中，“三公”消費(fèi)公示制度正日益體現(xiàn)出其重要的價(jià)值。但是，公示制度的實(shí)施任重而道遠(yuǎn)?，F(xiàn)今“三公”消費(fèi)公示制度的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠，存在著“官本位”思想

在中國古代，社會(huì)認(rèn)為“萬般皆下品，唯有讀書高”，而讀書的目的就是考取功名，謀得官職。如果把社會(huì)各階層的人用金字塔來表示，那么，站在金字塔頂端的就是官員?！肮俦疚弧彼枷氚咽欠駷楣偌肮俾毚笮‘?dāng)成一種核心的價(jià)值尺度去衡量個(gè)人的社會(huì)地位及價(jià)值。部分官員認(rèn)為，作為“最高”階層的國家公職人員，意味著他們享有特權(quán)。為了炫耀自己官職的高低，便產(chǎn)生了部分官員花錢大手大腳、做事講究排場、生活追求奢華的奢靡之風(fēng)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、生活水平的不斷提高，為其提供了物質(zhì)條件。除此之外，在部分官員的工作中，他們并不是把提高人民的生活質(zhì)量作為價(jià)值追求，而是追求短期利益，注重表面功夫，講究與領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，吃好喝好。這些原因?qū)е铝斯珓?wù)消費(fèi)權(quán)泛濫現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）法律體系不夠完善

盡管國家頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是，在實(shí)踐層面和法治理論層面的差距較大。如信息公開的內(nèi)容、程序規(guī)定不夠明確翔實(shí)；民眾對(duì)三公消費(fèi)的詳細(xì)賬單看不到、看不懂、有問題無法反映等。對(duì)于三公消費(fèi)的詳細(xì)賬單，政府采取的托詞是“這是國家機(jī)密，不可以公開”；就算公開了，也是為公開而公開的假公開，使三公消費(fèi)公示制度流于形式。除此之外，“三公”消費(fèi)權(quán)濫用的問責(zé)機(jī)制也存在著缺陷，我國目前還沒有一部關(guān)于“三公”消費(fèi)權(quán)濫用問責(zé)的法律，對(duì)問責(zé)客體的責(zé)任范圍、問責(zé)如何啟動(dòng)、問責(zé)程序如何啟動(dòng)等問題都有待立法的近一步明確。

（三）“三公”消費(fèi)監(jiān)督不到位

1.人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督職能落實(shí)不到位。人大審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告是憲法所賦予的法定職權(quán)，也是人大履行監(jiān)督職能的義務(wù)。但是在會(huì)議期間，人大代表沒有對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全面、詳細(xì)、深入的審查，結(jié)果只是在會(huì)議期間履行了表決程序，使人大對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算的審查制度流于形式，嚴(yán)格來說是一種行政不作為和失職行為。另外，我國《預(yù)算法》第69條規(guī)定：各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一年預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人大代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)做預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。但在實(shí)踐中的情況是上半年批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算草案，下半年批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的形式。

2.上級(jí)部門的監(jiān)督工作落實(shí)不到位。從政治原理上看，上一級(jí)政府對(duì)民眾負(fù)有更大的政治責(zé)任與法律責(zé)任，它有義務(wù)保護(hù)民眾免于下級(jí)政府的侵害。由于上下級(jí)在時(shí)間和空間上的距離，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督往往是非連續(xù)性、非全面性和非深入性的，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往只能在貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策等大是大非問題上進(jìn)行宏觀監(jiān)督，而對(duì)下級(jí)權(quán)利的具體運(yùn)作情況的監(jiān)督雖有權(quán)利，但無充分精力，顯得鞭長莫及[1]。

3.輿論監(jiān)督平臺(tái)起不到應(yīng)有的作用。溫家寶總理說過：“只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠。”在現(xiàn)今看來，最有效、成本最低、最具持久性的監(jiān)督就是輿論監(jiān)督。同時(shí)，輿論監(jiān)督有利于匡扶社會(huì)正氣，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是，對(duì)于輿論監(jiān)督的最主要問題是輿論監(jiān)督平臺(tái)不健全，出現(xiàn)了新聞工作人員在進(jìn)行批評(píng)性報(bào)道時(shí)擔(dān)心會(huì)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，還擔(dān)心會(huì)丟失地方黨政部門的新聞來源，甚至?xí)艿降箅y。同時(shí)，輿論監(jiān)督的渠道較窄，對(duì)涉及公職人員切身利益的公務(wù)消費(fèi)問題民眾得不到最真實(shí)的信息。

4.官員復(fù)出任用公示工作落實(shí)不到位。根據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋做過的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，目前關(guān)于官員問責(zé)復(fù)出的規(guī)則，并沒有一部完整的法律法規(guī)，僅僅散見于若干規(guī)范性文件中，包括2004年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，2008年《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》，2009年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等。這說明了我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)法規(guī)中對(duì)受處分的官員的復(fù)出任用制度處于薄弱狀態(tài)，從而出現(xiàn)了官員復(fù)出任用制度混亂，官員復(fù)出任用公示制度不存在的局面，甚至使民眾產(chǎn)生了只要有關(guān)系就能照樣升官的錯(cuò)誤觀念。

三、構(gòu)建“三公”消費(fèi)公示制度的有效途徑

“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為了確定人們的相互關(guān)系而設(shè)計(jì)的一些制約?！盵2] 所以，公職人員應(yīng)端正思想認(rèn)識(shí)，依照“制度”做事，使自己的行為接受監(jiān)督，違反“制度”要接受處罰。因此，為完善“三公”消費(fèi)公示制度，現(xiàn)提出以下三種有效途徑。

（一）公職人員要消除“官本位”觀念，樹立節(jié)儉意識(shí)

在建立“三公” 消費(fèi)公示制度的過程中，公職人員必須要提高自我修養(yǎng)，增強(qiáng)抵制和摒棄“官本位”思想的覺悟，樹立“執(zhí)政為民，立黨為公”的理念。在思想教育上，要堅(jiān)持以人為本，根據(jù)不同崗位的不同情況，對(duì)公職人員深入進(jìn)行政治理論、政策法規(guī)、道德水平的教育，促使其消除“官本位”的觀念。同時(shí)，要建立與公職人員職務(wù)升降掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)和懲處制度，從根本上杜絕特權(quán)行為。

（二） 完善“三公”消費(fèi)公示法律體系

“三公”消費(fèi)公示法律體系的建立應(yīng)充分發(fā)揮憲法的價(jià)值引導(dǎo)與立法依據(jù)作用，以各基本法為主要框架建立起一個(gè)由各種法律、法規(guī)所共同組成的有機(jī)聯(lián)系的整體。從實(shí)際立法過程中來看，應(yīng)制定一部統(tǒng)一的關(guān)于公務(wù)消費(fèi)公示的基本法，將公務(wù)消費(fèi)公示的基本原則、公示范圍、公示程序及違反法律法規(guī)的處罰力度等內(nèi)容以立法的形式確定下來。同時(shí)，要建立相應(yīng)的制度，在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)予以細(xì)化和完善。此外，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)實(shí)際情況的法律法規(guī)進(jìn)行修改，不僅要考慮適應(yīng)現(xiàn)階段我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等綜合因素的實(shí)際情況，還必須充分考慮我國憲法體制以及憲法規(guī)定的社會(huì)主義法律體系的基本布局與國家立法體制，做到關(guān)注權(quán)利保障，關(guān)注民生。光靠立法還不夠，還應(yīng)確保法律的實(shí)施，將三公消費(fèi)公示真正進(jìn)入規(guī)范化、制度化的軌道。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，依法行政是確保“三公” 消費(fèi)公示制度落實(shí)的必要條件。

（三）完善“三公”消費(fèi)監(jiān)督機(jī)制

1.落實(shí)人大審查和監(jiān)督職能

人大對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，也是法律規(guī)定的義務(wù)，所以，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大要充分發(fā)揮民主集中的優(yōu)越性，樹立國家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)，不斷強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督作用，真正起到對(duì)政府的監(jiān)督作用。

2.接受上級(jí)部門的監(jiān)督

上級(jí)部門監(jiān)督要注意獨(dú)立性及權(quán)威性，科學(xué)通過年度考核、巡視、談話及信訪處理等方式來了解下級(jí)部門“三公”消費(fèi)公示的具體情況，并及時(shí)責(zé)令其將“三公”消費(fèi)詳細(xì)賬單及時(shí)向社會(huì)公眾公布，自覺接受人民監(jiān)督，促使公職人員提高行政能力。同時(shí)，建立健全科學(xué)的干部考核制度。根據(jù)職位和崗位的不同設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，使干部考核過程公開透明。除此之外，下級(jí)官員也要注重經(jīng)常性，定期向上級(jí)部門匯報(bào)工作結(jié)果和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算修訂情況，自覺接受上級(jí)部門的監(jiān)督。

3.構(gòu)建輿論監(jiān)督平臺(tái)，確保輿論監(jiān)督渠道暢通

國外稱輿論監(jiān)督為“調(diào)查性報(bào)道”或“公共意見”（Public Opinion），主要是對(duì)政府官員和政府公共事務(wù)的監(jiān)督和揭丑[3]。但是，在我國，輿論監(jiān)督并不如國外一樣具有如此大的功能，而是作為民主監(jiān)督的一種方式。在我國，輿論監(jiān)督形式多種多樣，如報(bào)紙、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、微博的監(jiān)督等。然而，輿論監(jiān)督需要健全的監(jiān)督平臺(tái)，需要暢通的監(jiān)督渠道，需要為新聞人提供一個(gè)批評(píng)性評(píng)論的安全環(huán)境，為民眾提供一個(gè)確保知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效途徑。因此，構(gòu)建輿論監(jiān)督平臺(tái)，確保輿論監(jiān)督渠道暢通是保證“三公”消費(fèi)公示的要求之一。

4.完善官員問責(zé)復(fù)出法律體系

為解決官員問責(zé)復(fù)出問題，國家機(jī)關(guān)必須要堅(jiān)持透明化，明確官員復(fù)出的職位、條件及程序，對(duì)問責(zé)官員的復(fù)出理由及程序進(jìn)行公示，接受公眾監(jiān)督。

總之，三公消費(fèi)公示制度對(duì)建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、陽光政府具有重大作用，是公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障，是民眾對(duì)法治社會(huì)建立的新期待。我們必須認(rèn)識(shí)到，在民眾的民主與法治意識(shí)漸趨覺醒的今天，推進(jìn)“三公”消費(fèi)公示制度已是必不可擋的潮流。因此，我們必須要充分利用這一契機(jī)，加快推進(jìn)“三公”消費(fèi)公示進(jìn)程，推動(dòng)建立制度完善、行為協(xié)調(diào)、監(jiān)督到位的法律體系，促進(jìn)廉潔高效政府和法治社會(huì)的建設(shè)。

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[3] 王強(qiáng)華，魏永征.輿論監(jiān)督與新聞糾紛[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000.

[責(zé)任編輯 李 可]