新時期反腐倡廉制度體系建設(shè)的著力點研究

摘 要：反腐倡廉制度體系建設(shè)是一個復(fù)雜的黨建系統(tǒng)工程，不能一味求全，必須突出重點。要以權(quán)力運行的依賴主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的干部選任監(jiān)管機制；以權(quán)力運行的決策主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的黨政決策機制；以權(quán)力運行的執(zhí)行主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的廉政風(fēng)險防范機制；以權(quán)力運行的責(zé)任主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的督導(dǎo)評價機制；以權(quán)力運行的執(zhí)紀(jì)主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的管理隊伍優(yōu)化機制。

關(guān)鍵詞：反腐倡廉；制度體系；黨建；廉政風(fēng)險

中圖分類號：D262.6 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0255-03

反腐倡廉制度體系建設(shè)的根本目的在于通過制度建設(shè)對全部權(quán)力的運作及過程加以制度規(guī)范，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，實現(xiàn)制度對權(quán)力的全面有效輻射，徹底鏟除腐敗滋生的土壤和條件。

反腐倡廉制度體系建設(shè)是一個復(fù)雜的黨建系統(tǒng)工程，涉及面廣，任務(wù)量重，實踐性強，要求我們“必須要有科學(xué)的、實事求是的態(tài)度，必須要與實踐相結(jié)合，在結(jié)合上下工夫，在實踐中求發(fā)展”，根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以馬克思主義世界觀、方法論和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以機制創(chuàng)新為突破口，緊緊抓住反腐倡廉制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，狠抓著力點建設(shè)，通過反腐倡廉制度體系的著力點建設(shè)，不斷地吐故納新和增強活力，以點帶面，以點促面，積極適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展變化對反腐倡廉制度體系建設(shè)的不斷要求，科學(xué)推進反腐倡廉制度體系建設(shè)，有效地發(fā)揮好制度的保證作用。

一、以權(quán)力運行的依賴主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的干部選任監(jiān)管機制

“革命路線確定之后，干部就是決定的因素?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部既是權(quán)力運行依賴的重要主體，也是權(quán)力運行監(jiān)管的重要對象。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用“好”還是“不好”，領(lǐng)導(dǎo)干部管理考核“科學(xué)”還是“不科學(xué)”，領(lǐng)導(dǎo)干部教育監(jiān)管“嚴(yán)”還是“不嚴(yán)”，直接影響公共權(quán)力是否正確運行、干部作風(fēng)是否端正和反腐倡廉是否有效。因此，建立科學(xué)的干部選拔任用管理機制，選好人，用好人，管好人，切實解決好“人”的問題，可以大大消弭領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)腐敗，是從源頭上有效防范腐敗的根本性問題。建立科學(xué)的干部選拔任用管理機制，在貫徹落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》基礎(chǔ)上，一是要著力建立科學(xué)的后備干部培養(yǎng)機制，通過教育培養(yǎng)、管理考核、科學(xué)進出，為后備干部的成長提供更為廣闊的空間和更加優(yōu)越的環(huán)境，拓延組織考察的長期性，提高組織鑒別的正確性；干部選拔任用和競爭上崗時要對后備干部進行重點考慮，避免“說起來重要，想起來次要，用起來不要”，使后備干部培養(yǎng)流離于形式，從而挫傷后備干部的積極性。二是要著力建立科學(xué)的干部競爭上崗機制，通過民主推薦、民主評議、民主監(jiān)督，拓寬選人用人的視界，提高干部的公信度和親和力，鼓勵優(yōu)秀人才脫穎而出，同時要科學(xué)統(tǒng)籌干部競爭上崗中“量”與“質(zhì)”的關(guān)系，競爭上崗規(guī)模要“適度”，規(guī)模過大往往容易導(dǎo)致現(xiàn)實工作中考核把關(guān)的從速從簡，不利于干部選拔任用工作質(zhì)量的保證。三是要著力建立科學(xué)的干部教育監(jiān)管機制，通過嚴(yán)格教育、深入指導(dǎo)、科學(xué)管理、有效監(jiān)督，提升組織教育監(jiān)管的科學(xué)化水平，提高干部的思想道德水準(zhǔn)和執(zhí)政執(zhí)紀(jì)能力，使干部行為軌跡和前進航向始終保持積極正確、健康向上，真正做到 “以干部為本”，實現(xiàn)“干部自律”與“組織他律”的目標(biāo)一致、關(guān)系和諧，避免出現(xiàn)組織的“監(jiān)管失控”和干部的“放任自流”。四是要建立科學(xué)的考核評價機制，施行日?？己?、年度考核、聘期考核相結(jié)合，對干部思想和工作效果進行實事求是的分析，做出定性、定量的科學(xué)評價；考核評價要真正符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，真實體現(xiàn)正確政績觀的旨?xì)w，切實反映干部的思想和工作全貌，既不能“做得好不如說得好”，也不能“只看眼前不顧長遠(yuǎn)”，要通過考核評價機制樹立正確的用人導(dǎo)向，激發(fā)干部認(rèn)真履責(zé)、做好工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。五是要建立科學(xué)的獎優(yōu)罰劣機制，對考核結(jié)果好的干部要給予適度獎勵（包括物質(zhì)激勵、精神激勵），對考核結(jié)果不好的干部要給予適宜懲處（包括處分、處罰），對違規(guī)違紀(jì)或履責(zé)不力的干部要追究責(zé)任，實現(xiàn)“做與不做就是不一樣”，“做得好與不好就是不一樣”，營造鼓勵先進、鞭策后進、警示全體的用人思想導(dǎo)向。

二、以權(quán)力運行的決策主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的黨政決策機制

決策是權(quán)力運行管理活動的基本職能，居于權(quán)力運行管理活動的核心位置，決定和支配權(quán)力運行管理行為。黨政決策的重要性是毋庸置疑的，黨政決策是否正確，是否科學(xué)，是否有效，對促進黨風(fēng)廉政建設(shè)起著極為重要的作用，也是有效防范腐敗的關(guān)鍵因素之一。權(quán)力運行的決策主體不僅包括穩(wěn)定決策主體，即各級黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)干部個體，由于有時還需要其他組織和相關(guān)人員參與決策，因而還包括隨遇決策主體，即其他組織和其他相關(guān)人員。如圖1所示。

在權(quán)力運行決策主體中，穩(wěn)定決策主體居于核心地位，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政要求；隨遇決策主體是重要的補充，體現(xiàn)了決策的民主性。以權(quán)力運行的決策主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的黨政決策機制，提高決策的科學(xué)化水平，必須建立以穩(wěn)定決策主體為核心主導(dǎo)、以隨遇決策主體為重要補充的決策機制。一是建立科學(xué)的集體決策機制。要通過健全黨政會議議事規(guī)則、發(fā)揮黨政聯(lián)席會議作用、細(xì)化“三重一大”決策內(nèi)容程序和會前交流溝通制度等，充分發(fā)揮集體智慧和領(lǐng)導(dǎo)作用，真正實現(xiàn)重大事項決策、重要項目安排、重要干部任免和大額度資金使用集體討論、集體決定，以防止少數(shù)人或某個人說了算，這既是使決策更加科學(xué)、更為正確的重要保證，也是關(guān)愛干部個體發(fā)展、防范腐敗問題發(fā)生的有效途徑。二是建立科學(xué)的決策公開機制。要按照決策內(nèi)容、決策程序、決策過程公開的要求，建立完善科學(xué)、有效的黨務(wù)決策公開機制和政務(wù)決策公開機制，維護群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動群眾參與發(fā)展建設(shè)的熱情與動力，做到?jīng)Q策內(nèi)容公開公開透明，決策程序公開公開透明，決策過程公開公開透明，促進權(quán)力的陽光運行。三是建立科學(xué)的民主決策機制。要堅持“決策制定為了群眾，決策確定需要群眾，決策執(zhí)行依靠群眾”的公共管理理念，建立完善重大決策征求意見機制。對涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定全局的重大決策，對關(guān)系群眾切身利益和群眾普遍關(guān)注的重大決策，要充分發(fā)揮隨遇決策主體中“群眾”的作用，通過廣泛聽取各個層面的意見和建議，集思廣益，密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，防止利益沖突，真正實現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。四是建立科學(xué)的專業(yè)決策機制?，F(xiàn)實中的決策內(nèi)容往往包羅萬象，涉及領(lǐng)域廣，有的涉及專業(yè)性非常強，決策是否具有科學(xué)性、正確性、合法性，僅僅依靠穩(wěn)定決策主體往往不能滿足決策需要，還必須充分發(fā)揮隨遇決策主體中“各類專業(yè)委員會”“相關(guān)專家”的作用，建立完善專業(yè)咨詢決策機制、專家參與決策機制、專家直接決策機制，從而確保決策更為科學(xué)，更加有效。五是建立科學(xué)的決策責(zé)任機制。權(quán)力與責(zé)任從來就是對等的，決策主體擁有了決策權(quán)力，同時也承擔(dān)了決策責(zé)任，因而規(guī)范決策權(quán)力的同時，強化決策責(zé)任追究是行之有效的途徑和手段，必須建立完善科學(xué)的決策責(zé)任機制、決策問責(zé)機制，通過決策責(zé)任機制強化履責(zé)意識，通過決策問責(zé)機制維護決策的嚴(yán)肅性，不斷推進決策的法制化進程。

三、以權(quán)力運行的執(zhí)行主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的廉政風(fēng)險防范機制

腐敗是權(quán)力的一種“異化”或“尋租”現(xiàn)象，是權(quán)力的商品化、利益化、特殊化所導(dǎo)致的違紀(jì)違法行為，是權(quán)力運行的執(zhí)行主體違規(guī)用權(quán)、濫用職權(quán)的行為結(jié)果。作為權(quán)力運行的執(zhí)行主體，必須增強反腐倡廉建設(shè)的使命感、責(zé)任感和緊迫感，正確認(rèn)識權(quán)力，強化權(quán)力責(zé)任，依紀(jì)依法作為，主動接受監(jiān)督，不謀個體私利，對行為的差錯要勇于糾正。因此，防范腐敗行為，促進黨風(fēng)廉政，應(yīng)堅持以人為本，以權(quán)力運行的執(zhí)行主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的廉政風(fēng)險防范機制。一是建立科學(xué)的廉政風(fēng)險排查機制，提高每一個權(quán)力運行執(zhí)行主體的防范廉政風(fēng)險的積極性、主動性和自覺性，圍繞因教育、制度、監(jiān)督不到位和黨員干部不能廉潔自律而可能產(chǎn)生問題的思想道德、制度機制、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等方面，經(jīng)常性深入排查和準(zhǔn)確掌握自身在行使權(quán)力、履行職責(zé)過程中有可能發(fā)生廉政風(fēng)險的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)，并能通過風(fēng)險點排查，有針對性的制定符合自身、切實可行的防范措施，消除腐敗滋生的土壤和條件。二是建立科學(xué)的廉政制度網(wǎng)絡(luò)機制。反腐倡廉制度不能依賴于某項制度“單打獨斗”，要形成科學(xué)體系，形成有效網(wǎng)絡(luò)，形成合理制約，實現(xiàn)繼承性與創(chuàng)新性相結(jié)合，科學(xué)性與實效性相結(jié)合，現(xiàn)實性與超越性相結(jié)合，系統(tǒng)性與針對性相結(jié)合，同步發(fā)展與完善自身相結(jié)合，真正解決權(quán)力運行過程實踐中遇到的現(xiàn)實問題，而不是空洞的、表面的、形式的規(guī)范文本，確保反腐倡廉制度體系更加科學(xué)有效、切實可行。三是建立科學(xué)的廉政道德法規(guī)教育機制。一方面，要堅持開展廉政道德法規(guī)教育，通過教育，使權(quán)力運行執(zhí)行主體明晰從政道德和法規(guī)要求，筑牢思想道德防線和黨紀(jì)國法防線；另一方面，要堅持教育與管理相結(jié)合，推進廉政道德法規(guī)教育的制度化建設(shè)進程，“把我們倡導(dǎo)的思想道德原則融于科學(xué)有效的社會管理之中，使自律與他律、內(nèi)在約束與外在約束有機地結(jié)合起來”。四是建立科學(xué)的廉政責(zé)任落實機制。要堅決避免“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制只是一種形式”、“可有可無”或“可做可不做”的錯誤定式，健全完善黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的層級負(fù)責(zé)、層級落實機制，教育引導(dǎo)每一個權(quán)力運行執(zhí)行主體把落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制作為一項必須嚴(yán)肅執(zhí)行的政治紀(jì)律，不斷增強落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任感和自覺性。五是建立科學(xué)的廉政文化導(dǎo)向機制，利用文化的廣泛性和親和力，通過廉政文化建設(shè)，對權(quán)力運行執(zhí)行主體“潛移默化”和“潤物無聲”地熏陶染化，使廉政文化成為權(quán)力運行執(zhí)行主體易于接受、樂于吸收的文化習(xí)慣方式，使“行動者在其實踐中注入的各種超個人的、無意識的關(guān)注原則得以構(gòu)建”。

四、以權(quán)力運行的責(zé)任主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的督導(dǎo)評價機制

制度建設(shè)重在“落實”?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。反腐倡廉法?guī)制度一經(jīng)制定，就具有強制性效應(yīng)，要求任何個人或組織都必須自覺遵守，不能超越其外。荀子曰“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成。”在現(xiàn)實社會實踐中，由于諸多因素影響，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、情法混淆、違法不究的問題和想象仍然比較突出，提高反腐倡廉法規(guī)制度的“執(zhí)行力”，成為當(dāng)前和今后黨風(fēng)廉政建設(shè)迫切需要解決的重要現(xiàn)實問題之一。因此，防范腐敗行為，促進黨風(fēng)廉政，要求我們應(yīng)在加快制定符合時代發(fā)展特征、體現(xiàn)現(xiàn)代法制精神、適應(yīng)權(quán)力運行主體認(rèn)知水平的日常思想品德行為法規(guī)和規(guī)范的基礎(chǔ)上，以權(quán)力運行的責(zé)任主體建設(shè)為著力點，強化廉政法規(guī)制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立科學(xué)的督導(dǎo)評價機制。一是建立科學(xué)的督察指導(dǎo)機制。要按照求真務(wù)實、務(wù)求實效的原則，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督指導(dǎo)、行政監(jiān)察指導(dǎo)、審計監(jiān)管指導(dǎo)的綜合效能，對權(quán)力運行責(zé)任主體的行為實踐加以及時督察指導(dǎo)和加以矯正，有效避免對權(quán)力運行責(zé)任主體“放任自流”的亞狀態(tài)，引導(dǎo)權(quán)力運行責(zé)任主體認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格依法辦事，正確運用權(quán)力，自覺廉潔從政，確保各項廉政法規(guī)制度落到實處。二是建立科學(xué)的信息評價機制。要堅持正確的效能評價標(biāo)準(zhǔn)、遵循科學(xué)的效能評價原則、選擇恰當(dāng)?shù)男茉u價方式，對權(quán)力運行責(zé)任主體貫徹執(zhí)行廉政法規(guī)制度情況加以實事求是的分析，對“是否貫徹落實”、“貫徹落實程度怎么樣”、“是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)”等制度效力、效益、效果和效應(yīng)諸方面，做出定性、定量的科學(xué)評價，以確定權(quán)力運行責(zé)任主體的行為實踐價值。三是建立科學(xué)的意見反饋機制。要堅持意見反饋“及時”的根本原則，實現(xiàn)意見信息迅速反饋，以第一時速、最快時速傳遞給權(quán)力運行責(zé)任主體，使權(quán)力運行責(zé)任主體在最短時間內(nèi)獲取執(zhí)行制度的實踐價值有效信息，借以檢驗和糾正自身的行為軌跡和進取方向。四是建立科學(xué)的責(zé)任追究機制，對破壞或違反廉政法規(guī)制度的權(quán)力運行責(zé)任主體要嚴(yán)格追究他律規(guī)范責(zé)任，實現(xiàn)約束頑劣，強化違規(guī)必究的震懾性作用，教育警示更多的人遵守廉政規(guī)范，遠(yuǎn)離違規(guī)思想行徑。同時，要堅持適度原則，健全完善責(zé)任追究程序，嚴(yán)明責(zé)任追究紀(jì)律，堅持追究依法依規(guī)。五是建立科學(xué)的“發(fā)現(xiàn)問題”機制。通過對權(quán)力運行責(zé)任主體貫徹執(zhí)行廉政法規(guī)制度行為實踐的總結(jié)評價、經(jīng)驗提煉、案例剖析，可以及時發(fā)現(xiàn)反腐倡廉制度建設(shè)中存在的“顯性”問題和“潛在”問題，有助于準(zhǔn)確掌握違法違紀(jì)案件誘發(fā)的特點和規(guī)律，針對現(xiàn)實中暴露出來的反腐倡廉制度建設(shè)中存在的苗頭性問題和薄弱環(huán)節(jié)制定加強和改進措施，及時堵塞管理中的漏洞或隱患，有效防范問題的發(fā)生。

五、以權(quán)力運行的執(zhí)紀(jì)主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的管理隊伍優(yōu)化機制

紀(jì)檢監(jiān)察干部是權(quán)力運行的執(zhí)紀(jì)主體，具有相對獨立的管理職能，是推進反腐倡廉制度體系建設(shè)、落實反腐倡廉制度的重要因素。打鐵還需自身硬，面對日益復(fù)雜多變的反腐倡廉形勢，紀(jì)檢監(jiān)察干部是否對組織、對他人、對自己高度負(fù)責(zé)，是否敢于執(zhí)紀(jì)、樂于執(zhí)紀(jì)、善于執(zhí)紀(jì)，是否不折不扣地貫徹執(zhí)行反腐倡廉制度體系建設(shè)的各項要求，是否成為執(zhí)行和遵守廉政法規(guī)制度的雙重表率，都直接關(guān)系權(quán)力運行的“前進旗幟”和“政治導(dǎo)向”問題。因此，防范腐敗行為，促進黨風(fēng)廉政，要求我們必須以權(quán)力運行的執(zhí)紀(jì)主體建設(shè)為著力點，建立科學(xué)的管理隊伍優(yōu)化機制。一是建立科學(xué)的紀(jì)檢監(jiān)察管理隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制。要按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀要求，積極應(yīng)對現(xiàn)代反腐倡廉建設(shè)日益任重而復(fù)雜的形勢任務(wù)，建立一支專職為主、兼職為輔、專兼結(jié)合的管理隊伍，形成年齡結(jié)構(gòu)梯隊化、技術(shù)結(jié)構(gòu)互補化、學(xué)歷結(jié)構(gòu)多層化的隊伍模式。二是建立科學(xué)的能力提升機制。要通過人員選拔、教育、培養(yǎng)，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察管理隊伍的能力素養(yǎng)，如政治素養(yǎng)、思想素養(yǎng)、道德素養(yǎng)、文化素養(yǎng)、能力素養(yǎng)、心理素養(yǎng)、身體素養(yǎng)等，做到善于運用馬克思主義理論發(fā)現(xiàn)實際問題、分析實際問題、解決實際問題，講求工作效率，注重管理效能。三是建立科學(xué)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制。要積極創(chuàng)造各種條件，倡導(dǎo)和鼓勵紀(jì)檢監(jiān)察干部結(jié)合自身個性化需要，堅持自主學(xué)習(xí)研究、自覺修養(yǎng)鍛煉、自我科學(xué)武裝；要根據(jù)現(xiàn)代反腐倡廉實踐發(fā)展需要，科學(xué)制定紀(jì)檢監(jiān)察管理隊伍的培訓(xùn)規(guī)劃和，積極組織開展各類普及性、專業(yè)性和專門性培訓(xùn)。四是建立科學(xué)的實踐鍛煉機制。要為紀(jì)檢監(jiān)察干部積極創(chuàng)造良好的實踐鍛煉環(huán)境、實踐鍛煉舞臺和實踐鍛煉機會，不斷提高執(zhí)政執(zhí)紀(jì)的政治敏銳性和政治鑒別力、提高工作自信心和意志堅韌力，提高敢于挑戰(zhàn)的冒險精神和勇于承受挫折的心態(tài)，提高善于組織協(xié)調(diào)反腐敗的能力，提高自覺抗擊誘惑和抵御腐敗的能力。五是建立科學(xué)的研究創(chuàng)新機制。要立足不斷發(fā)展的反腐倡廉工作實踐，堅持開展理論研究和實踐探索，做到科學(xué)判斷轉(zhuǎn)型時期社會發(fā)展變化形勢，準(zhǔn)確把握反腐倡廉建設(shè)發(fā)展脈搏，堅持推進反腐倡廉制度體系機制創(chuàng)新，使反腐倡廉建設(shè)更加體現(xiàn)時代性，把握規(guī)律性，富于創(chuàng)造性，提高針對性，增強實效性。

綜上所述，反腐倡廉制度體系建設(shè)是一個復(fù)雜的黨建系統(tǒng)工程，要求我們必須堅持馬克思主義與時俱進的理論品質(zhì)和攻堅克難的精神狀態(tài)，積極開展反腐倡廉制度體系建設(shè)的著力點研究，并通過著力點研究積極指導(dǎo)反腐倡廉制度體系建設(shè)實踐，不斷推進反腐倡廉制度體系的深入拓展。

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[責(zé)任編輯 王 莉]