國(guó)際能源管理體制及其對(duì)我國(guó)的啟迪慎先進(jìn)

摘 要：現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)能源管理體制普遍設(shè)立集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行政監(jiān)分離，單獨(dú)設(shè)立專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這與能源行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)及政府職能轉(zhuǎn)變是分不開(kāi)的。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際社會(huì)能源管理的有益經(jīng)驗(yàn)，在中央設(shè)立權(quán)威、高效的能源部，并單獨(dú)設(shè)置能源監(jiān)管委員會(huì)。

關(guān)鍵詞：能源管理體制；能源監(jiān)管；能源管理協(xié)調(diào)；能源立法

中圖分類號(hào)：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0228-03

一、國(guó)際能源管理體制現(xiàn)狀

國(guó)際社會(huì)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機(jī)制等方面，主要受各自的能源市場(chǎng)模式、引入競(jìng)爭(zhēng)的范圍和程度、能源行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、國(guó)家政治體制、法律制度、國(guó)家的地域面積等因素的影響，也和能源產(chǎn)業(yè)歷史狀況有關(guān)。所以，各國(guó)能源監(jiān)管體制并不相同。

縱觀世界各國(guó)的能源管理現(xiàn)狀，其能源管理體制大致可分為如下4種，即高級(jí)別的集中管理模式、高級(jí)別的分散管理模式、低級(jí)別的集中管理模式和低級(jí)別的分散管理模式，見(jiàn)表1[1] 。

從發(fā)展趨勢(shì)上看，很多原來(lái)采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國(guó)家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)明確要求其成員國(guó)建立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二、國(guó)際能源監(jiān)管的必要性

（一）監(jiān)管是能源行業(yè)發(fā)展和管理的有效方式

比較成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍認(rèn)為，只有市場(chǎng)機(jī)制才是社會(huì)資源優(yōu)化配置的最佳途徑，因此，政府必須盡可能減少對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的過(guò)多干預(yù)。但某些國(guó)家重要資源性和自然壟斷性行業(yè)、公用事業(yè)部門如果僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)資源的有效利用，從而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。因此，國(guó)家必須設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，特別是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和服務(wù)實(shí)施監(jiān)管，以保證公眾利益的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)更為有效的作運(yùn)。國(guó)外在能源部門（含電力、管道運(yùn)輸）、通信交通部門（含航空、鐵路）、金融部門（含銀行、保險(xiǎn)、證券）一般都設(shè)立專門的監(jiān)管部門。

（二）監(jiān)管是政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵

從國(guó)際上來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是確保貫徹執(zhí)行政府相關(guān)政策的專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是政府轉(zhuǎn)變職能的有效工具。“工業(yè)化國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)了兩次分離，一次是立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的分離，另一次是行政決策與行政執(zhí)行的分離。在特定的部門和行業(yè)，政府部門制定政策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策，已成為國(guó)際普遍認(rèn)同的一種模式?！盵1]

在能源行業(yè)中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府部門之間政事分開(kāi)，形成了一種制約和互動(dòng)的關(guān)系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍覆蓋了電力、石油、天然氣行業(yè)整個(gè)業(yè)務(wù)過(guò)程，融專業(yè)性、技術(shù)性、服務(wù)性為一體。這種管理避免了政府管理的粗放性，適應(yīng)了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)精細(xì)科學(xué)的管理的要求。

（三）監(jiān)管是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑

現(xiàn)代國(guó)家普遍認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代政府應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型政府，而設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。政府改革向?qū)⒅贫ㄕ吆蛨?zhí)行職能分開(kāi)的目標(biāo)邁進(jìn)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在政府確定的目標(biāo)和政策框架內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作，并不依靠對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。它借助市場(chǎng)的資源配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推行市場(chǎng)化，使政府更加注意效率和成本，工作人員更加富有創(chuàng)新精神和發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也在滿足社會(huì)需要的前提下壓縮政府規(guī)模。20世紀(jì)90年代，英國(guó)有近2/3的公務(wù)員轉(zhuǎn)到類似的機(jī)構(gòu)工作，美國(guó)、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國(guó)均有類似的實(shí)踐，監(jiān)管發(fā)展是政府轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)的體制基礎(chǔ)。

三、國(guó)際能源監(jiān)管發(fā)展的特點(diǎn)

（一）能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性

從國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不屬于政府序列，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，尤其是司法獨(dú)立性。雖然有的也被政府相關(guān)部門管理，但它是依法設(shè)立的具有獨(dú)立行政職能的公法人。能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)其首席官員要由政府首腦直接任命，實(shí)行任期制。首席官員要向主管部部長(zhǎng)報(bào)告工作，但主管部長(zhǎng)一般不干預(yù)其行使職責(zé)，這使得首席官員享有很高的自主性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但主要不是來(lái)自財(cái)政開(kāi)支，且透明度很高。它是政府意志的代表，兼顧了政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三者的利益，具有調(diào)控和服務(wù)的雙重職能，可以依法行使仲裁權(quán)，采取強(qiáng)制和處罰措施來(lái)貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)，確保國(guó)家和公眾利益，這樣可以有效地保證監(jiān)管效果，當(dāng)然監(jiān)管機(jī)構(gòu)也受到法律的嚴(yán)格約束。

（二）能源監(jiān)管隨著市場(chǎng)發(fā)育的程度逐步改革

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家實(shí)施能源監(jiān)管的范圍和力度與其市場(chǎng)發(fā)育程度緊密相關(guān)。一般而言，在市場(chǎng)發(fā)育初期，監(jiān)管的范圍和力度相應(yīng)要大一些，而隨著市場(chǎng)的不斷發(fā)育和完善，監(jiān)管的范圍和方式會(huì)有一些變化。如美國(guó)隨著市場(chǎng)化程度的發(fā)展，已放開(kāi)或放松對(duì)那些主要由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的部門的監(jiān)管，例如，對(duì)電力的監(jiān)管已經(jīng)從生產(chǎn)到輸配電的全程監(jiān)管過(guò)渡到放松對(duì)發(fā)電的監(jiān)管，主要對(duì)輸配電實(shí)施監(jiān)督。而市場(chǎng)發(fā)展程度還不太高的國(guó)家，其監(jiān)管的范圍和力度可能要大一些。

（三）監(jiān)管效果取決于監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體系是否完善

從國(guó)際能源業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)較好監(jiān)管成果的取得主要依賴于科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制和完善的監(jiān)管體系。監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果不能協(xié)調(diào)好各部門和利益相關(guān)者之間的關(guān)系，就無(wú)法建立完善的能源監(jiān)管體系。要想取得好的監(jiān)管效果，首先要處理好政府主管部門與能源工業(yè)不同監(jiān)管部門的關(guān)系，推進(jìn)政府的政策制定同政策執(zhí)行和監(jiān)督的分離，由專業(yè)的監(jiān)管部門實(shí)施能源領(lǐng)域的專業(yè)化監(jiān)管，保證政策的方效實(shí)施。其次是必須建設(shè)組織上獨(dú)立、運(yùn)行上專業(yè)、責(zé)任主體明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)、英國(guó)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Ofgem），同時(shí)完善組織機(jī)構(gòu)和職能定位。最后，必須在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理分配和劃分監(jiān)管權(quán)力，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立地方公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)城市能源運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)行有效監(jiān)管。加強(qiáng)不同收管機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)調(diào)，注意上下游能源領(lǐng)域監(jiān)管的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管同社會(huì)性監(jiān)管的協(xié)調(diào)。

四、我國(guó)能源管理體制的建立

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的能源管理體制經(jīng)歷了從燃料工業(yè)部—石油工業(yè)部—石化工業(yè)部—能源部—國(guó)家石油公司—國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局—幾部委分散管理的演變過(guò)程。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)目前的這種能源管理體制既不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，也不適應(yīng)國(guó)際能源形勢(shì)發(fā)展的變化。為此，我國(guó)有必要借鑒現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)能源管理體制的有益經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的能源管理體制。

（一）建立高級(jí)別集中的能源管理機(jī)構(gòu)

“能源不僅是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性行業(yè)，將能源管理從其他行業(yè)管理中分離出來(lái)，再組建獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的管理，是當(dāng)今能源發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求?！盵2]

“政監(jiān)不分”也是我國(guó)能源管理體制的一大難題。能源領(lǐng)域中除電監(jiān)會(huì)外，其他能源的宏觀管理職能和市場(chǎng)監(jiān)督職能也歸屬同一機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)既是政策的制定者和執(zhí)行者，又是執(zhí)法效果的監(jiān)督者，其間存在的利益沖突不可避免。所以，應(yīng)當(dāng)將能源主管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離，設(shè)立相對(duì)分離且獨(dú)立的能源主管機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)設(shè)立能源部，將是解決這個(gè)問(wèn)題的可行方法。也有學(xué)者認(rèn)為，“建立能源部，實(shí)現(xiàn)高級(jí)別集中能源管理的美國(guó)模式時(shí)機(jī)并不成熟，因此，建立低級(jí)別而又集中管理的日本模式成為我國(guó)目前的必然選擇?！盵3]筆者認(rèn)為這種說(shuō)法并不可取。“借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)置能源管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)未來(lái)的能源部，縱向上可以按照產(chǎn)品設(shè)置煤炭、電力、石油天然氣、核能、可再生能源局，各局分別負(fù)責(zé)所屬行業(yè)內(nèi)的職能；縱向上可以按照職能設(shè)置戰(zhàn)略決策、市場(chǎng)規(guī)制、信息管理、科技開(kāi)發(fā)、能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和國(guó)際合作等部門。”[4]

（二）設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)

“能源行業(yè)監(jiān)管作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的重要形式，它的主要職能應(yīng)該包括：制訂能源監(jiān)管的政策目標(biāo)和具體的監(jiān)管政策，防止壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制和價(jià)格管制，依法對(duì)市場(chǎng)參與各方進(jìn)行有效監(jiān)管?！盵5]設(shè)立獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是能源市場(chǎng)化以及能源管理復(fù)雜化的必然要求，世界上的能源大國(guó)，如美國(guó)、英國(guó)、印度、巴西等都實(shí)行能源宏觀管理機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離的模式，這是現(xiàn)代能源管理的趨勢(shì)。未來(lái)我國(guó)應(yīng)建立高級(jí)別的獨(dú)立、統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各類能源的行業(yè)監(jiān)管工作。值得欣慰的是，2010年1月27日，呼喚已久的國(guó)家能源委員會(huì)終于宣告成立。

有學(xué)者提出，“未來(lái)的能源管理機(jī)構(gòu)的職能有宏觀管理職能和微觀管理職能，其中宏觀管理職能包括：（1）規(guī)劃國(guó)家能源戰(zhàn)略；（2）健全能源領(lǐng)域法規(guī)；（3）制定合適能源政策；（4）能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備。微觀管理職能主要包括：（1）價(jià)格管制；（2）各種稅收或補(bǔ)貼政策矯正外部性；（3）市場(chǎng)準(zhǔn)入政策?！盵6]

（三）進(jìn)一步完善能源管理協(xié)調(diào)機(jī)制

國(guó)家能源委員會(huì)的成立表明我國(guó)的能源管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)有了一定，但是對(duì)該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分還沒(méi)有明確的規(guī)定，需要進(jìn)一步明確。“可以將能源委員會(huì)作為宏觀的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家能源局、國(guó)土資源部、水利部、商務(wù)部等部門的能源管理工作。此外，國(guó)家能源委員會(huì)也應(yīng)該負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨部門的能源管理工作，使各個(gè)部門相互配合、相互支持，共同完成能源管理任務(wù)。相關(guān)配套法律或規(guī)章制度應(yīng)該對(duì)能源管理協(xié)調(diào)機(jī)制作出明確的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范協(xié)調(diào)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。”[7]

（四）能源管理體制改革與能源立法的互動(dòng)

我國(guó)的能源管理體制改革要想深入地推進(jìn)下去，就不能不尋求能源法律的支持和保障，否則改革的結(jié)果不僅有可能違背法律規(guī)定，也可能會(huì)因沒(méi)有法律保障得而復(fù)失。能源立法不僅能夠推動(dòng)能源管理體制改革，而且“通過(guò)法律的形式將改革的大政方針以基本法律的形式確認(rèn)下來(lái)，也使改革獲得基本的法律依據(jù)，從而名正言順地進(jìn)行，并保證改革沿著既定的方向前進(jìn)；同時(shí)確認(rèn)和鞏固改革成果，保障改革能穩(wěn)定、有效、成功、深入地進(jìn)行下去”。[8]

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 高惠琦]