地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的問題與解決路徑

摘 要：20世紀(jì)90年代后，伴隨著國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展及其在政府管理公共事務(wù)中的應(yīng)用，電子政務(wù)和電子政府等一些全新的概念也很快產(chǎn)生。政府網(wǎng)站作為政府運(yùn)用信息化手段管理政府和提供服務(wù)的重要窗口，貫穿于電子政務(wù)建設(shè)始終，是電子政務(wù)的核心。隨著地方政府門戶網(wǎng)站成為電子政務(wù)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是電子政務(wù)發(fā)展的必然。在立足于對(duì)我國(guó)地方門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估體系研究的基礎(chǔ)上，通過闡述我國(guó)地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的起源，分析其現(xiàn)狀，找出其問題和不足所在，探討出改善我國(guó)政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的路徑，以期能對(duì)當(dāng)下地方政府建設(shè)門戶網(wǎng)站起到借鑒和參考的作用。

關(guān)鍵詞： 電子政務(wù)；地方政府門戶網(wǎng)站；績(jī)效評(píng)估

中圖分類號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0226-02

政府門戶網(wǎng)站是電子政務(wù)建設(shè)的重中之重，其建設(shè)水平、服務(wù)能力和質(zhì)量效益直接關(guān)系到我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的整體效益。政府門戶網(wǎng)站不僅僅是管理服務(wù)上的問題，同時(shí)也是一個(gè)計(jì)算機(jī)技術(shù)上的問題，政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該是一個(gè)綜合性概念，引用學(xué)者朱燕對(duì)政府門戶網(wǎng)站的定義：“政府門戶網(wǎng)站[1]是指政府在其各部門信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，在因特網(wǎng)上建立起的跨部門的網(wǎng)站，使公眾能方便快捷地從該網(wǎng)站中獲得有關(guān)政府部門的電子化信息與服務(wù)；政府門戶網(wǎng)站是政府和公眾間重要的接口，政府的服務(wù)和管理職能，可以通過門戶網(wǎng)站直接予以實(shí)現(xiàn)，從而大大提高了政府服務(wù)的效率?！?/p>

根據(jù)著名的電子政務(wù)評(píng)估公司“時(shí)代財(cái)富”的描述[2]，“電子政務(wù)的功能和內(nèi)容是通過政府網(wǎng)站的形式表現(xiàn)出來的，外界對(duì)政府信息化的了解也是從政府網(wǎng)站開始的?！币虼?，一個(gè)優(yōu)秀的電子政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)是電子政務(wù)取得成效的基礎(chǔ)。作為電子政務(wù)建設(shè)的重中之重，政府門戶網(wǎng)站建立的好壞直接關(guān)系到政府的形象與管理社會(huì)和提供服務(wù)的水平，也直接關(guān)系到政府電子政務(wù)建設(shè)的成敗。一個(gè)好的地方政府門戶網(wǎng)站對(duì)政府電子政務(wù)的建設(shè)，對(duì)政府執(zhí)政形象的提升，尤其是對(duì)當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建是至關(guān)重要的。因此，對(duì)地方政府門戶網(wǎng)站的研究對(duì)地方政府電子政務(wù)建設(shè)乃至我國(guó)整體的電子政務(wù)建設(shè)都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估：體系構(gòu)建與實(shí)施

評(píng)估體系是績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)、合理、客觀、全面、量化、易操作的政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是整個(gè)網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估工作成功的重要基礎(chǔ)。政府門戶網(wǎng)站的良性發(fā)展離不開對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。所謂績(jī)效評(píng)估，“就是由專門的機(jī)構(gòu)和人員依據(jù)大量的客觀事實(shí)和數(shù)據(jù)，按照專門的規(guī)范、程序，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和特定的指標(biāo)體系，通過定量定性對(duì)比分析，運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的投入和產(chǎn)效（產(chǎn)出和效益）所做出的客觀、公正和正確的評(píng)判。”[3]對(duì)政府門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估對(duì)于地方政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵是評(píng)估體系的構(gòu)建，評(píng)估體系的構(gòu)建主要從設(shè)計(jì)思路和指標(biāo)確定兩方面考慮?！?012年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》在總體設(shè)計(jì)思路上保持了以信息公開、在線辦事、公眾參與“三大定位”為主體，在地方政府網(wǎng)站評(píng)估指標(biāo)方面，進(jìn)一步拓展了服務(wù)領(lǐng)域深化了服務(wù)內(nèi)容更新了服務(wù)依據(jù)，使服務(wù)型政府網(wǎng)站評(píng)估指標(biāo)體系更加完善，繼續(xù)引導(dǎo)地方政府服務(wù)型政府網(wǎng)站的建設(shè)。切實(shí)將網(wǎng)站建設(shè)成為政策引導(dǎo)、信息公開、政民互動(dòng)、辦事服務(wù)的重要平臺(tái)和渠道。同時(shí)關(guān)注網(wǎng)站的日常保障、用戶認(rèn)知度和滿意度水平以及網(wǎng)站性能和設(shè)計(jì)的評(píng)估思路。在設(shè)計(jì)指標(biāo)確定上主要設(shè)置了信息公開、互動(dòng)交流、主題服務(wù)、日常監(jiān)測(cè)、新技術(shù)應(yīng)用、輿情引導(dǎo)及工程建設(shè)7個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在這7個(gè)一級(jí)指標(biāo)之下還設(shè)置了二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各指標(biāo)設(shè)置了詳細(xì)的評(píng)分細(xì)則。

評(píng)估指標(biāo)體系的實(shí)施方面主要有4個(gè)階段：原始數(shù)據(jù)的采集、數(shù)據(jù)處理與評(píng)分、形成初步評(píng)估結(jié)果、修正評(píng)估結(jié)果?！?012年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》發(fā)布后，中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心于2012年11月1日起按照《指標(biāo)體系》對(duì)全國(guó)政府網(wǎng)站開展評(píng)估采樣工作。2012年12月5日上午，“第十一屆（2012）中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)布暨經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”在人民大會(huì)堂三層小禮堂舉行。2012年中國(guó)政府網(wǎng)站評(píng)估結(jié)果在會(huì)上正式發(fā)布。其中地方政府門戶網(wǎng)網(wǎng)站的評(píng)估結(jié)果中：青島、深圳、廈門、廣州等城市名列前茅。

二、地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估成效與影響

目前，我國(guó)還沒有整體的關(guān)于政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的理論體系：對(duì)于什么是政府網(wǎng)站績(jī)效，如何對(duì)政府網(wǎng)站進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，如何發(fā)現(xiàn)政府門戶網(wǎng)站的缺陷，怎樣合理發(fā)動(dòng)公眾積極參與網(wǎng)站評(píng)估等問題，我們都還沒自得到系統(tǒng)的解答。因此，評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建有利于正確引導(dǎo)地方政務(wù)門戶網(wǎng)站發(fā)展：通過對(duì)地方政府門戶網(wǎng)站結(jié)果分析，我們可以得知政府門戶網(wǎng)站建設(shè)存在哪些不足，并有目標(biāo)地加強(qiáng)某些弱勢(shì)項(xiàng)目的建設(shè)，以促進(jìn)地方門戶網(wǎng)站的良性建設(shè)。以蘇州市門戶網(wǎng)站“中國(guó)蘇州”為例，在2009年的評(píng)估結(jié)果中，蘇州市排在第六位；而在2010年中國(guó)門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估中，蘇州市獲得了地級(jí)市第一，2012年的評(píng)比中，蘇州市也名列前六。同時(shí)，系統(tǒng)全面的評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建還有利于培養(yǎng)政府績(jī)效文化，“優(yōu)秀的績(jī)效文化有利于確立共同的價(jià)值觀念，形成強(qiáng)調(diào)績(jī)效的良好氛圍，并有利于形成一種激勵(lì)機(jī)制與激勵(lì)環(huán)境，從而激發(fā)組織成員的創(chuàng)造熱情，使績(jī)效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。”[4]對(duì)地方門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估，有利于激發(fā)公眾參與政府網(wǎng)站評(píng)估的積極性，對(duì)于政府績(jī)效文化的培養(yǎng)和加強(qiáng)政府公務(wù)人員的績(jī)效意識(shí)具有重要意義。

三、地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的研究

（一）評(píng)估主體單一

我國(guó)現(xiàn)行的《指標(biāo)體系》是以我國(guó)政府部門為主導(dǎo)建立的指標(biāo)體系，曾經(jīng)有的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的測(cè)評(píng)，諸如愛迪顧問公司等為我國(guó)地方政府門戶網(wǎng)站所做的測(cè)評(píng)也是受政府的委托而進(jìn)行的?？偨Y(jié)起來，我國(guó)的門戶網(wǎng)站指標(biāo)體系是在政府的主導(dǎo)下建立的。這種指標(biāo)體系的建立是政府意志的體現(xiàn)，更多的是從政府的角度出發(fā)進(jìn)行考慮。因此，我國(guó)的其他組織和學(xué)者可以從不同的視角，不同的方面建立新的評(píng)估體系，來創(chuàng)新完善我國(guó)地方政府門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估。

（二）偏重于網(wǎng)站內(nèi)容的建設(shè)

從《2012年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》中地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)權(quán)重設(shè)置可以看出來，涉及到提供政務(wù)服務(wù)的公眾參與和用戶調(diào)查僅占21%，而剩下的79%全是關(guān)于門戶網(wǎng)站內(nèi)容的建設(shè)。與中央門戶網(wǎng)站或省部委的門戶網(wǎng)站不同的是，對(duì)于地方政府門戶網(wǎng)站來說，提供政務(wù)服務(wù)應(yīng)該是其建設(shè)的重點(diǎn)，政府網(wǎng)站需要能使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速的找到相關(guān)的業(yè)務(wù)應(yīng)用、組織內(nèi)容與信息，并便捷獲得個(gè)性化的服務(wù)。但是政務(wù)服務(wù)在其績(jī)效評(píng)估體系中所占的權(quán)重如此之低，不難想象，我國(guó)地方門戶網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展的形式化和表面化。

（三）以外評(píng)估為主，缺少政府內(nèi)部自評(píng)

“以評(píng)估主體和評(píng)估目的劃分，地方門戶網(wǎng)站評(píng)估主要分為內(nèi)評(píng)估和外評(píng)估，前者以加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為目的，后者以外部監(jiān)督為目的；從效果上來講，前者大于后者?！盵5]我國(guó)地方政府門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估僅僅是建立在中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心對(duì)門戶網(wǎng)站進(jìn)行測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上的，而著重于內(nèi)部管理和控制的內(nèi)部自評(píng)卻是一片空白，僅僅靠地方政府的自覺性的政府門戶網(wǎng)站建設(shè)是蒼白的，因此，有必要加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)估，內(nèi)外評(píng)估相結(jié)合。

（四）評(píng)估缺乏有效性

評(píng)估的有效性包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：參加評(píng)估人員的廣泛性和評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性。首先，在地方政府門戶網(wǎng)站的評(píng)估中，僅僅是對(duì)地方門戶網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估，而沒有對(duì)政府門戶網(wǎng)站的操作人員、政府門戶網(wǎng)站的服務(wù)對(duì)象（企業(yè)、公民）的評(píng)價(jià)等進(jìn)行評(píng)估，沒有全方位，多角度地進(jìn)行評(píng)測(cè)，其廣泛性不足。其次，評(píng)估結(jié)果往往是一份簡(jiǎn)單地政府網(wǎng)站排名，容易使評(píng)估只注重于結(jié)果、流于形式，其真正的效果與排名是否相符不得而知，評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性也容易受到質(zhì)疑。

四、地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估存在問題的原因分析

（一）理論認(rèn)知和實(shí)踐不夠深入

我國(guó)雖然現(xiàn)在也有一些專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了理論研究和實(shí)踐。但是從總體上看，這些理論的研究對(duì)地方門戶網(wǎng)站的定位和理論基礎(chǔ)的研究還很混亂，所以，實(shí)踐也呈現(xiàn)無序的狀態(tài)。歸根結(jié)底，地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估疏于電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效評(píng)估的一部分，而電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效評(píng)估又是政府績(jī)效評(píng)估的一部分，而我國(guó)目前的政府績(jī)效評(píng)估還沒有成熟，所以才會(huì)導(dǎo)致地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的理論認(rèn)知和實(shí)踐不夠深入。

（二）缺乏主導(dǎo)機(jī)構(gòu)

我國(guó)雖然已經(jīng)將電子政務(wù)建設(shè)作為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，但是仍然沒有國(guó)家性質(zhì)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，地方門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估也只能是摸石頭過河，任由地方電子政務(wù)主管部門自行摸索。因此，成立一個(gè)能對(duì)地方政府門戶網(wǎng)站建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是至關(guān)重要的，在統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將對(duì)地方政府門戶網(wǎng)站建設(shè)有重要作用。

（三）公共服務(wù)性意識(shí)偏弱

雖然我國(guó)政府一直在提倡建設(shè)服務(wù)型政府，但是在現(xiàn)實(shí)政府部門中，無論是政府辦事機(jī)構(gòu)還是政府公務(wù)人員，“官本位”思想濃厚，政府仍然是“管理型政府”，對(duì)政府提供公共服務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不足。公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)這個(gè)問題是我國(guó)當(dāng)下政府機(jī)構(gòu)的通病，但是有所期待的是我國(guó)服務(wù)型政府正處于建設(shè)當(dāng)中，這個(gè)問題隨著建設(shè)的深化而得到有效的處理，政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)將是體現(xiàn)服務(wù)型政府的一扇重要窗戶。

五、改善地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的路徑思考

改善地方政府門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)在遵循客戶中心原則、科學(xué)性原則、適用性原則、指導(dǎo)性原則的基礎(chǔ)上，做到以下幾點(diǎn)。

（一）建立政府內(nèi)外部評(píng)估結(jié)合的科學(xué)評(píng)估體系

一個(gè)科學(xué)的績(jī)效評(píng)估的結(jié)果的產(chǎn)生離不開一個(gè)科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系的建立。建立績(jī)效評(píng)估體系是為了對(duì)政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)進(jìn)行最直觀的反應(yīng)，為了其測(cè)評(píng)結(jié)果的合理，績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)性就顯得尤為重要。地方政府門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估體系要兼顧到內(nèi)外評(píng)估。在外評(píng)估方面，可以將政府門戶網(wǎng)站的服務(wù)對(duì)象的意見納入評(píng)估的參考指標(biāo)之一，也可以講一些民間機(jī)構(gòu)的測(cè)評(píng)意見納入到參考指標(biāo)中。在內(nèi)部評(píng)估方面，可以對(duì)政府門戶網(wǎng)站的政務(wù)處理人員和計(jì)算機(jī)技術(shù)人員進(jìn)行測(cè)評(píng)，讓他們來闡述地方政府門戶網(wǎng)站在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題和不足，并將之納入的參考指標(biāo)之一。有效的兼顧外評(píng)估和內(nèi)評(píng)估對(duì)改善我國(guó)地方政務(wù)門戶網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估體系有重要的意義。

（二）立足于公共服務(wù)功能和公眾滿意度

公共服務(wù)功能和公眾滿意度是地方政府門戶網(wǎng)站評(píng)估體系的重要指標(biāo)，因此，應(yīng)當(dāng)改善當(dāng)前著重于政府門戶網(wǎng)站內(nèi)容建設(shè)狀況的指標(biāo)體系。要從公眾滿意度和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的視角出發(fā)，建立科學(xué)、合理和有效的評(píng)估體系。建立像Accenture公司那樣著重于地方政府門戶網(wǎng)站的實(shí)際服務(wù)能力的評(píng)估體系，在政府網(wǎng)站的日常運(yùn)行中，對(duì)于群眾來信、來電、來訪及時(shí)回復(fù)處理、及時(shí)反饋，讓政府網(wǎng)站成為民眾與政府交流的重要渠道，樹立政府良好形象。

（三）加強(qiáng)政府績(jī)效意識(shí)的培養(yǎng)

績(jī)效理念的培養(yǎng)可以改變政府工作的外部環(huán)境，引進(jìn)良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以從意識(shí)層面改進(jìn)我國(guó)地方政府公務(wù)人員的工作理念。建立“問責(zé)機(jī)制”，對(duì)于部分地方網(wǎng)站建設(shè)敷衍了事、信息不全，流于形式的情形，將對(duì)涉及的政府和相關(guān)工作人員追究責(zé)任，加強(qiáng)民眾監(jiān)督，從而從側(cè)面促進(jìn)地方政府門戶網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估，有效地促進(jìn)門戶網(wǎng)站的良性建設(shè)。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]