鐵路客運專線建設(shè)項目投資控制工作的思考

摘 要：在國家啟動大規(guī)模鐵路客運專線建設(shè)的背景下，加強投資控制，確保建設(shè)項目牢牢控制在項目設(shè)計概算之內(nèi)，管理好、用好來之不易的建設(shè)資金尤為重要。因此，說明了對鐵路客運專線建設(shè)項目投資控制工作的必要性，分析了目前投資控制工作存在5個方面的問題。通過對存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合實際工作中的體會，提出加強對設(shè)計單位的約束考核、引入第三方審價、建立節(jié)約投資的激勵機制、管好用好來之不易的建設(shè)資金、做好三電和管線遷改、按照施工圖投資檢算做好招標(biāo)工作等6個方面來加強投資控制工作。

關(guān)鍵詞：鐵路客運專線；建設(shè)；投資控制；思考

中圖分類號：F530.31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0216-03

至2012年底，我國高速鐵路運營里程已達(dá)8 356公里，高鐵運營里程居世界第一，在建的高鐵項目56個。國家批準(zhǔn)的《鐵路中長期發(fā)展規(guī)劃》確定了鐵路技術(shù)裝備現(xiàn)代化的目標(biāo)和措施，計劃至2020年鐵路運營里程達(dá)到12萬公里，因此，“十二五”期間是我國鐵路現(xiàn)代化建設(shè)由量的積累向質(zhì)的飛躍轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，鐵路建設(shè)“大建設(shè)、大發(fā)展”的良好局面日漸形成。鐵路客運專線建設(shè)規(guī)模越大、標(biāo)準(zhǔn)越高，投資規(guī)模也就越大，加強投資控制，節(jié)約來之不易的建設(shè)資金（尤其是債務(wù)性資金）尤為重要。不但能保證建設(shè)過程的依法合規(guī)，也為運營后的高速鐵路公司奠定堅實的經(jīng)營基礎(chǔ)。因此，認(rèn)真研究鐵路客運專線在“十二五”建設(shè)期間的新形勢、新情況和新任務(wù)，進(jìn)一步加強投資管理，進(jìn)一步改進(jìn)客運專線建設(shè)投資控制的方式和方法，提高新時期鐵路建設(shè)的設(shè)計和管理水平，以更好地滿足大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)鐵路建設(shè)的需要。

一、鐵路客運專線建設(shè)項目投資控制的必要性

鐵路客運專線建設(shè)投資控制工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計咨詢單位上下全員、全過程、全方位的參與，在項目建設(shè)期內(nèi)堅持不懈的進(jìn)行。

（一）參建各方的利益需求決定了投資控制工作的艱巨性

由于建設(shè)項目的可研數(shù)據(jù)編制過程一般較短，項目前期設(shè)計深度不夠帶來變更設(shè)計等會引起投資的巨額增加，項目的設(shè)計、監(jiān)理、施工以致項目管理機構(gòu)都存在擴大投資的經(jīng)濟動機，這些決定了控制投資規(guī)模的艱巨性，尤其是變更增加巨額投資引起原本經(jīng)濟效益就不佳的項目將來可能帶來的巨額虧損，給項目未來的還本付息帶來巨大壓力。

（二）建設(shè)投資項目執(zhí)行過程中變動因素較多決定了投資控制工作的持續(xù)性

由于鐵路具有建設(shè)周期長、多階段計價結(jié)算的特征，在設(shè)計期內(nèi)，材料、人工的設(shè)計基期單價與建設(shè)過程中的信息價存在差異，加上建設(shè)周期較長，在建設(shè)過程中出現(xiàn)的不可預(yù)見因素（如自然災(zāi)害等）較多，決定投資控制工作必須從基礎(chǔ)做起，要在漫長的建設(shè)期內(nèi)堅持不懈地做好。

（三）鐵路建設(shè)單位的管理水平高低，制約著投資控制工作的水平

對于客運專線建設(shè)單位來說，由于機構(gòu)大部分是臨時成立的，人員來自不同的單位，單位整體管理水平的發(fā)揮需要很長的磨合期。另外，人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和整體水平也參差不齊，而客運專線建設(shè)是一個從無到有的過程，投資控制工作貫穿始終，在不同階段建設(shè)單位的工作重點是不同的，例如，在全線進(jìn)入無砟軌道施工階段，工作重點需要以現(xiàn)場管理為主，才有利于高效、有序推進(jìn)工程建設(shè)及投資控制工作。

（四）投資控制的理念還需要進(jìn)一步加強

投資控制不是一項孤立的工作，牽涉工程建設(shè)的方方面面，必須全面加強管理，控制好安全、質(zhì)量、環(huán)保、投資、工期和技術(shù)創(chuàng)新等各個環(huán)節(jié)，才能有效避免各種損失浪費和效益流失。必須通過系統(tǒng)優(yōu)化和嚴(yán)格管理，力求以最低的投入取得最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。這中間需要做大量的工作，要使整個投資控制工作系統(tǒng)化、規(guī)范化，必須通過建立一整套成熟的工作機制來保障，必須更新投資控制理念，才能更加富有責(zé)任的做好此項工作。

二、目前鐵路客運專線建設(shè)投資控制工作中存在的問題

（一）項目設(shè)計深度、精度不夠，造成項目實施過程中變更設(shè)計項目較多，加重了投資控制工作的難度

工程設(shè)計是一項技術(shù)性很復(fù)雜的工作，在實施過程中有一些修改或變更是難免的，有時是非常必要的，可能成為節(jié)約投資的重要途徑。但是，實踐中勘察設(shè)計單位由于壓力不足，設(shè)計工作不夠深入，致使設(shè)計不同階段的工程量不斷變更，投資額也隨之不斷變化。造成這種現(xiàn)象的原因，有的是由于建設(shè)單位的要求，有的則是由于前一階段設(shè)計過于粗糙或因功能和構(gòu)造處理不當(dāng)引起的，而且其結(jié)果大多是超標(biāo)準(zhǔn)、增加投資的。此外，鐵路建設(shè)項目自身的特點也會造成勘察設(shè)計單位時間有限，致使勘察設(shè)計深度和準(zhǔn)確度不夠，引起變更設(shè)計造成追加投資的現(xiàn)象比較普遍。

從表1中可以看出，初步設(shè)計和技術(shù)設(shè)計對投資控制的作用十分巨大，因此，在關(guān)鍵的環(huán)節(jié)抓不好，就抓不住工作的關(guān)鍵點。

（二）投資管理體制滯后于鐵路建設(shè)整體工作

一是項目建設(shè)管理單位的管理理念和職責(zé)未能充分明確。很多的建設(shè)管理手段仍停留在計劃經(jīng)濟時代“批多少用多少”的水平上，建設(shè)項目的前期投資確定與實際執(zhí)行過程中的投資控制工作存在脫節(jié)，建設(shè)單位對項目建設(shè)投資控制未能全面地正確理解，同時合同管理也缺乏嚴(yán)肅性。

二是設(shè)計與施工欠缺有效的銜接。當(dāng)前的體制下，在施工圖完成后才能招標(biāo)確定施工圖單位，施工圖完全由設(shè)計單位完成，施工單位不參加施工圖的編制，不能充分發(fā)揮施工單位的能動性，影響施工單位自身優(yōu)勢的發(fā)揮，造成不同程度的工程投資浪費。

三是監(jiān)理工作機制無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。當(dāng)前監(jiān)理隊伍水平參差不齊，監(jiān)理人員有的來自大專院校，有的來自科研單位，其中還有相當(dāng)一部分是退休返聘人員，缺乏足夠的責(zé)任心，不能像國際上監(jiān)理工程師那樣真正成為建設(shè)單位的忠實代表，不能對建設(shè)單位全權(quán)負(fù)責(zé)。

四是項目管理單位的觀念未能從根本上轉(zhuǎn)變到投資主體上來。可投可不投的項目一旦投入，不該投入的項目也是想盡辦法投入，必須投入項目的講究大而全、小而全，造成項目投資不能充分發(fā)揮效益。

（三）工程變更與工程索賠的處理還需加強

工程變更的實質(zhì)是對施工總承包合同的修正，只有當(dāng)建設(shè)單位確認(rèn)后，施工單位方可執(zhí)行工程變更。工程實施過程中，難免出現(xiàn)一些設(shè)計與實際情況不符，需要進(jìn)行變更。例如，當(dāng)施工中遇到的自然條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、施工方案出現(xiàn)大的變動，超出招標(biāo)文件的約定和投標(biāo)單位的承諾時，這些變動的自然條件或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)增加了建設(shè)的難度，導(dǎo)致施工單位必須花費更多的時間和費用。由于建設(shè)單位或監(jiān)理工程師的原因引起施工中斷和工效降低，從而導(dǎo)致工程費用增加；由于建設(shè)單位不按合同規(guī)定的時間期限支付工程款，都會造成工程變更和工程索賠的發(fā)生。

（四）全過程控制觀念不強

沒有真正的把重點工作當(dāng)成重點來抓，這就有意或無意地割斷了投資控制的內(nèi)在關(guān)系和連續(xù)性，當(dāng)做重點的又沒有抓好，因而投資控制成效甚微，甚至造成越控制越失控的怪現(xiàn)象。

（五）參與工程投資控制各階段人員積極性不高

在鐵路建設(shè)投資全過程中，由于受管理體制、主動管理動力和壓力不足影響，造成了專業(yè)知識的缺乏和工作能動性不強。目前，勘察設(shè)計、工程監(jiān)理、工程投資決策、工程施工、竣工驗收還沒有社會化專業(yè)化，對投資決策者、設(shè)計者、供應(yīng)商還沒有擇優(yōu)選擇的機制和環(huán)境，沒有對各階段人員的工作機制形成有效的動態(tài)監(jiān)督管理，因此，投資控制的主要人員的工作積極性制約著投資控制工作的整體水平提高。

三、當(dāng)前鐵路大建設(shè)背景下投資控制工作需要重點加強的工作

2013年，為適應(yīng)國家大部制改革的需要，對鐵路管理體制進(jìn)行了調(diào)整，實現(xiàn)了政企分開、政資分開、政社分開。新成立的鐵路總公司賦予了建設(shè)單位更多的管理職責(zé)和管理權(quán)限，這也對建設(shè)單位各項管理特別是投資控制工作提出了新的課題。至于建設(shè)單位如何適應(yīng)新的管理體制，開展好投資控制工作，筆者結(jié)合工作體會，認(rèn)為應(yīng)著力加強以下七個方面的工作。

（一）做好對設(shè)計單位的約束考核，硬化設(shè)計合同

工程設(shè)計是工程建設(shè)的靈魂，長期以來，我國在工程建設(shè)項目上，普遍忽視工程項目建設(shè)前期工作階段的投資目標(biāo)控制，而傾向于重視竣工后結(jié)算，這樣做盡管有“亡羊補牢”之力，然而是事倍功半。如果能把工作轉(zhuǎn)移到前期規(guī)劃，確定設(shè)計方案，優(yōu)化設(shè)計效果上來，緊緊抓住設(shè)計這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就會猶如執(zhí)握牛角，綜觀全局，綜合平衡，科學(xué)管理，在提高工程質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上努力使工期較短，又控制好投資。據(jù)有關(guān)研究，在滿足同樣功能情況下，技術(shù)經(jīng)濟合理的設(shè)計方案，可降低工程造價5%—10%。例如，武廣高鐵瀏陽河大橋“橋改隧”優(yōu)化設(shè)計：項目初步設(shè)計批復(fù)后，設(shè)計單位對原瀏陽河大橋地段進(jìn)行了再次研究，最終線路確定為以隧道形式通過該地段，不但減少投資4 188萬元，同時節(jié)約了寶貴的土地資源，還大幅減少了拆遷數(shù)量，為工程的順利實施創(chuàng)造了良好的條件。為此，建設(shè)單位可以組織做好以下兩個方面的工作。

1.硬化合同條款，按照鐵道行業(yè)有關(guān)設(shè)計考核規(guī)定做好對設(shè)計單位的考核工作。對設(shè)計院的硬考核力度小，是長期以來鐵路客運專線建設(shè)項目投資控制工作效果不佳的主要原因。為此要明確三個方面的考核：引起變更設(shè)計項目的考核，可以從量上、從規(guī)模上規(guī)定考核結(jié)果；引起設(shè)計漏項、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)明顯錯誤的，考核力度要加大；對明顯的失職行為造成的投資損失，除經(jīng)濟考核外，還要追究責(zé)任人員的責(zé)任。

2.引進(jìn)設(shè)計監(jiān)理。設(shè)計監(jiān)理的重點應(yīng)放在施工圖設(shè)計階段，通過監(jiān)理檢查施工圖是否根據(jù)已批準(zhǔn)的初步設(shè)計進(jìn)行深化，檢查工程設(shè)計是否符合有關(guān)的規(guī)定、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，把好設(shè)備選型關(guān)，審查設(shè)計采用的新材料、新技術(shù)、新工藝是否符合規(guī)范要求，并研究其可靠性、安全性、經(jīng)濟性，綜合協(xié)調(diào)各專業(yè)，避免或減少圖紙變更。通過審查與復(fù)核驗證其設(shè)計情況，對概算與預(yù)算按專業(yè)分析做出分析，控制工程設(shè)計階段的投資。

（二）積極引入第三方審價機制

在鐵道部管理體制轉(zhuǎn)換后，新成立的鐵道部總公司賦予了建設(shè)單位更多的管理職能，建設(shè)單位需要借助專業(yè)的社會中介機構(gòu)進(jìn)行第三方審價工作。通過第三方審價機構(gòu)的把關(guān)，對材料價差、設(shè)計變更、三電遷改和巖溶注漿等重要的投資控制項目把關(guān)，提高投資控制工作的準(zhǔn)確性。

（三）嚴(yán)格按照施工圖投資檢算組織做好招標(biāo)工作

通過施工圖投資檢算進(jìn)行招標(biāo)，將有利于避免因設(shè)計方案未穩(wěn)定、工程措施未完善而造成在招投標(biāo)中出現(xiàn)不平衡報價的現(xiàn)象，有利于規(guī)避工程數(shù)量清單子目單價發(fā)生施工圖標(biāo)段概算比初步設(shè)計標(biāo)段概算高的風(fēng)險。在明確施工圖招標(biāo)概算后并確定各個標(biāo)段招標(biāo)概算后，用心做好招標(biāo)前的準(zhǔn)備工作，科學(xué)編制招標(biāo)文件，并聘請專業(yè)法律顧問幫助審查、細(xì)化、硬化合同條款，規(guī)避合同風(fēng)險。由于客運專線線路長、標(biāo)準(zhǔn)高、技術(shù)新，除了需要先期開工的電力結(jié)合工程、三電遷改工程及節(jié)點工程外，對于其他的土建工程等適宜采取大標(biāo)段的施工總承包方式招標(biāo)，以發(fā)揮中鐵工程總公司、中鐵建筑總公司的規(guī)模優(yōu)勢，通過施工總承包規(guī)模效應(yīng)合理降低建設(shè)成本。對于水泥、鋼材等大宗建設(shè)物資，由建設(shè)單位指導(dǎo)，組織全線各施工單位采取集體招標(biāo)的方式，以規(guī)模優(yōu)勢合理降低大宗物資采購成本，為施工企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。

（四）做好三電和管線遷改

三電和管線遷改涉及多方利益，也是建設(shè)單位投資控制的重點和難點，直接關(guān)系到后續(xù)土建施工能否正常推進(jìn)。因此，在項目可行性研究階段，建設(shè)單位就三電遷改、改路、改渠、管線遷改與相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位簽訂拆遷框架協(xié)議。在項目初步設(shè)計階段，建設(shè)單位組織設(shè)計單位就立交橋設(shè)置、三電遷改、管線遷改等進(jìn)行設(shè)計，在現(xiàn)場調(diào)查確認(rèn)遷改內(nèi)容無誤、對遷改設(shè)計文件審查確認(rèn)遷改費用基本合理后，與產(chǎn)權(quán)部門協(xié)商，確定補償方式，簽訂補償協(xié)議，補償費用納入初步設(shè)計總概算，否則不得上報初步設(shè)計文件。在實施階段，將三電遷改納入站前工程中進(jìn)行招標(biāo)，由土建施工單位統(tǒng)一組織實施，既便于為線下土建施工創(chuàng)造條件，推進(jìn)工程平穩(wěn)進(jìn)行，又有利于投資控制工作。

（五）管好用好來之不易的建設(shè)資金，減少資金占用，節(jié)約建設(shè)期借款利息

客運專線建設(shè)周期長、資金流量巨大，債務(wù)性資金一般占投資總額的50%。在目前銀行借款利息持續(xù)高位上漲的情況下，做好建設(shè)資金籌劃，減少資金占用，對做好投資控制工作意義重大，也是客運專線開通運營后。

1.加強內(nèi)部業(yè)務(wù)合作，合理編制年度建設(shè)資金預(yù)算。合理的建設(shè)資金預(yù)算既能有效保證工程進(jìn)度所需資金，又能壓縮資金占用，節(jié)約工程投資。建設(shè)單位內(nèi)部結(jié)合年度投資計劃，在合理分劈下達(dá)投資計劃的前提下，結(jié)合施工組織、工程形象進(jìn)度、節(jié)點工期安排，合理編制建設(shè)資金預(yù)算，將資金預(yù)算分劈到每月，并根據(jù)工程建設(shè)過程中的變化因素及時修改資金預(yù)算，使資金預(yù)算與工程進(jìn)度動態(tài)銜接。

2.多渠道籌集資金，降低建設(shè)資金成本。要充分利用鐵路建設(shè)單位信譽好、社會誠信度高、對整個國民經(jīng)濟和地方經(jīng)濟的發(fā)展帶動力強、各商業(yè)銀行高度重視的有利契機，廣泛與各商業(yè)銀行溝通，力爭以最優(yōu)惠貸款條件、最佳貸款組合、最優(yōu)惠貸款利率來籌集規(guī)模巨大的債務(wù)性資金，降低建設(shè)資金使用成本。

3.嚴(yán)禁“五超”撥付建設(shè)資金，減少建設(shè)資金占用。嚴(yán)格控制超撥資金，是減少資金占用的最佳渠道，在撥付建設(shè)資金時，要嚴(yán)格結(jié)合投資計劃、驗工計價、項目概算、經(jīng)濟合同和資金預(yù)算撥付資金，在杜絕超撥的前提下，壓縮建設(shè)資金占用。

（六）建立節(jié)約投資的激勵機制

從現(xiàn)有管理體制來看，有一些控制投資的約束措施，如建設(shè)單位管理費超支在年度考評時不能評為AB類等，對現(xiàn)場約束力并不大，但節(jié)約投資的激勵機制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，即正強化不夠負(fù)強化過多，必須建立節(jié)約投資的激勵機制，加大經(jīng)認(rèn)定屬于主觀努力降低的投資按比例給以獎勵，充分調(diào)動相關(guān)人員降低投資額的積極性。加強投資控制工作，實現(xiàn)最佳投資效益，是大規(guī)模鐵路建設(shè)的客觀要求，也是高速鐵路順利運營的基本條件。必須正確處理好投資與工期、質(zhì)量、安全與環(huán)保的關(guān)系，牢固樹立全過程、全方位投資控制的思想，以實現(xiàn)鐵路和諧發(fā)展的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 李 可]