關(guān)于小金庫治理問題的思考

摘 要：“小金庫”的來源五花八門，如城管靠收取“贊助費(fèi)”建立小金庫，派出所以罰款不開票據(jù)建立自家小金庫，機(jī)關(guān)單位以白條收回項(xiàng)目款建立小金庫等等?！靶〗饚臁币姴坏藐柟猓瑓s養(yǎng)得如此肥碩，泛濫的“管理即收費(fèi)”模式是其生存的根源。所以，鏟除“小金庫”，關(guān)鍵是要強(qiáng)化對“一把手”的問責(zé)處理；同時(shí)，還要告別“收費(fèi)政府”，讓實(shí)際的財(cái)政收支從暗箱之中走出來，接受監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：企業(yè)小金庫；內(nèi)部控制；治理

中圖分類號：D262.6；F239.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0199-02

一、“小金庫”的含義及資金來源

小金庫的雛形是20世紀(jì)70年代末財(cái)政部組織清理的“小錢柜”。1986年稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查時(shí)俗稱“小金庫”。

國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)[1995] 29號文轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署和中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”的意見》第二條規(guī)定：凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金，均屬“小金庫”，都要清理檢查。

2009年“小金庫”治理工作中，定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

“小金庫”資金（資產(chǎn)）來源眾多，主要包括13種：財(cái)政撥款、政府性基金、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、資產(chǎn)處置收入、資產(chǎn)出租收入、經(jīng)營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入。

二、“小金庫”的表現(xiàn)形式及存放形態(tài)

（一）“小金庫”的表現(xiàn)形式

《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)[2009] 7號）對“小金庫”表現(xiàn)形式高度概括，主要包括：（1）違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；（2）用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；（3）以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；（4）經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立“小金庫”；（5）虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；（6）以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；（7）上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”；（8）其他形式。

（二）“小金庫”的存放形態(tài)

（1）現(xiàn)金形態(tài)?，F(xiàn)金形態(tài)存放的“小金庫”在現(xiàn)實(shí)生活中非常普遍。基本特點(diǎn)：金額相對較??；支配權(quán)一般掌握在個(gè)別部門或小部分利益團(tuán)體手里，主要用于為個(gè)人或少數(shù)人謀取額外的福利；使用時(shí)現(xiàn)金來、現(xiàn)金去，最為方便、快捷。表現(xiàn)：一是收入不入賬，保險(xiǎn)柜直接存放現(xiàn)金。二是采用虛列支出的方法套取現(xiàn)金。如：以勞務(wù)費(fèi)、辦公費(fèi)、工程費(fèi)、假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金。三是虛報(bào)人數(shù)、工資額，將差額部分單獨(dú)存放，形成小金庫。四是商業(yè)行為的各種回扣等。（2）銀行存款形態(tài)。是當(dāng)前小金庫的主要形態(tài)，金額往往較大，支配權(quán)層級相對現(xiàn)金形式來說一般要高些，主要由單位或部門支配。銀行存款形態(tài)的“小金庫”一般掛靠于二級單位或關(guān)聯(lián)單位，有的以個(gè)人存款形式存在。（3）有價(jià)證券形態(tài)。有價(jià)證券多為單位賬外購買的國庫券、債券、股票和購物卡等。一般來源于公用閑置資金、“小金庫”資金違法理財(cái)或套?。ㄌ摿兄С觯┵Y金形成的產(chǎn)物。（4）固定資產(chǎn)形態(tài)。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”，多表現(xiàn)為設(shè)備、汽車、房屋等不在賬面反映，為“小金庫”的進(jìn)一步繁衍生息提供了基礎(chǔ)。賬外固定資產(chǎn)來源主要有：一是歷史上形成的賬外資產(chǎn)清理不徹底遺留下來的；二是利用特殊資源與其他單位合作獲取的；三是利用職權(quán)以應(yīng)收不收或放松管制為交易手段，讓相關(guān)單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位，在本單位不但不入賬，就連賬外賬也沒有，表面上可能表現(xiàn)為某種借用關(guān)系；四是獲得捐贈固定資產(chǎn)；（5）股權(quán)和債權(quán)形態(tài)。股權(quán)、債權(quán)往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn)，甚至是一種口頭上的承諾。其來源可能是單位改制變遷過程中形成的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系，沒有在賬上反映，形成賬外“小金庫”；也可能是以權(quán)利作為交換而形成的所謂“干股”，成為“小金庫” [1]。

三、“小金庫”的使用方向及發(fā)展態(tài)勢

（一）“小金庫”的使用方向

（1）彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。其中有的是彌補(bǔ)正常經(jīng)費(fèi)的不足，但大部分是提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)不足。（2）購建資產(chǎn)。其中多為超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備、購置車輛，有個(gè)別是超規(guī)定興建辦公樓。（3）發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等。黨政機(jī)關(guān)工作人員津補(bǔ)貼發(fā)放有著嚴(yán)格的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，事業(yè)單位也有相關(guān)的規(guī)定要求，但通過治理發(fā)現(xiàn)仍有很多單位頂風(fēng)作案，超標(biāo)準(zhǔn)、多形式、多渠道發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等。（4）接待宴請、公款旅游。由于無論是黨政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位均有嚴(yán)格的業(yè)務(wù)招待費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)限值，企業(yè)單位有超規(guī)定業(yè)務(wù)招待費(fèi)不允許稅前列支的要求，因此個(gè)別單位利用私設(shè)的“小金庫”資金用于接待宴請，甚至公款旅游等。（5）禮品禮金支出。多為列支呈送上級單位或者主管部門的禮品禮金支出，以及對其他單位的捐贈支出、購置高檔禮品等。（6）私分。特別是由小范圍一些人員將“小金庫”資金私自瓜分，已經(jīng)涉嫌侵吞國有資產(chǎn)和貪污。

（二）“小金庫”的發(fā)展態(tài)勢

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會秩序的調(diào)整與改革，特別是財(cái)政改革和新的財(cái)務(wù)會計(jì)制度的實(shí)施，“小金庫”也呈現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)。這是一個(gè)新的課題，還需要廣大財(cái)務(wù)工作人員在實(shí)際工作中去摸索、去總結(jié)。

（1）仍呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。據(jù)審計(jì)署披露，從l998年到2006年上半年，共8年半，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫”（含擠占挪用）金額l 406億元。“小金庫”在全國仍呈現(xiàn)出多發(fā)高發(fā)的態(tài)勢，決不能掉以輕心，盲目樂觀。（2）高發(fā)區(qū)相對集中，易發(fā)區(qū)逐步下移。（3）來源更加繁雜，方式更加隱蔽。一是資金來源除了亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉(zhuǎn)移合法收入，收取不法收入及接受贊助、捐贈等傳統(tǒng)手法外，又出現(xiàn)了虛列支出，虛報(bào)冒領(lǐng)套取財(cái)政資金等手段。二是表現(xiàn)形式除了以現(xiàn)金形式由相關(guān)人員保管或以個(gè)人名義公款私存外，又出現(xiàn)了向下屬或關(guān)聯(lián)單位轉(zhuǎn)移設(shè)置的方式。三是小金庫多用于單位職工個(gè)人福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位辦公費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”，而且相當(dāng)一部分用于滿足個(gè)別人的利益，進(jìn)行送禮、行賄、揮霍、因私消費(fèi)甚至貪污私分等“黑色支出”。（4）“小金庫”性質(zhì)認(rèn)定出現(xiàn)一些模糊地帶：利用破產(chǎn)、兼并、改制時(shí)機(jī)，甚至運(yùn)用假破產(chǎn)、假兼并、假改制，大規(guī)模地侵吞國有資產(chǎn)；還有一些單位和負(fù)責(zé)人利用政策、制度的缺失，明目張膽地發(fā)放巨額工資、獎(jiǎng)金補(bǔ)貼等 [2]。

四、“小金庫”日常防范

“小金庫”日常防范要做好單位內(nèi)部控制。內(nèi)部控制，是指由企業(yè)董事會（或者由企業(yè)章程規(guī)定的經(jīng)理、廠長辦公會等類似的決策、治理機(jī)構(gòu)，以下簡稱董事會）、管理層和全體員工共同實(shí)施的、旨在合理保證實(shí)現(xiàn)企業(yè)基本目標(biāo)的一系列控制活動。

內(nèi)部控制的一般方法通常包括職責(zé)分工控制、授權(quán)控制、審核批準(zhǔn)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、內(nèi)部報(bào)告控制、經(jīng)濟(jì)活動分析控制、績效考評控制、信息技術(shù)控制等。

（一） 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（1）存在的問題：①內(nèi)控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內(nèi)控意識淡薄。②財(cái)務(wù)管理制度不健全。③資產(chǎn)管理和控制制度有待加強(qiáng)。④對預(yù)算控制缺乏剛性 。⑤費(fèi)用支出方面缺乏有效控制。⑥固定資產(chǎn)管理比較薄弱。⑦票據(jù)管理不夠嚴(yán)格到位。⑧崗位設(shè)置不夠合理。（2）提高杜絕“小金庫\"的思想認(rèn)識：①以多種形式、多種渠道強(qiáng)化宣傳教育；②各級紀(jì)檢監(jiān)察部門要加大財(cái)經(jīng)法規(guī)的宣傳力度；③要加強(qiáng)單位內(nèi)部會計(jì)的職業(yè)道德建設(shè)。加強(qiáng)會計(jì)職業(yè)道德建設(shè)應(yīng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：一是要從機(jī)制上、制度上加強(qiáng)建設(shè)，建立完整的會計(jì)職業(yè)道德體系；二是要從會計(jì)人員個(gè)人的思想觀念、職業(yè)道德和行為規(guī)范方面加強(qiáng)建設(shè)。每個(gè)從業(yè)人員，不論是從事哪種職業(yè)，在職業(yè)活動中都要遵守道德。作為財(cái)務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)遵守的職業(yè)道德是：堅(jiān)持會計(jì)誠信原則。（3）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)：①要建立和完善財(cái)務(wù)制度；②建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度；③建立和完善舉報(bào)制度[3]。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，采取多層次、多方位的控制方法，來達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。（1）不相容崗位相分離制度。按照科學(xué)、精簡、高效的原則，各單位根據(jù)各自的職能目標(biāo)，合理設(shè)置職能部門、工作崗位，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、便于考核、相互制約的工作機(jī)制。（2）授權(quán)批準(zhǔn)與集體決策制度相結(jié)合。有關(guān)事項(xiàng)在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過書面授權(quán)批準(zhǔn)，明確責(zé)任，單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。同時(shí)，授權(quán)批準(zhǔn)要與集體決策相結(jié)合。內(nèi)控制度要求，每一種權(quán)利都要接受縱向制約（即單位內(nèi)部上下級之間），同時(shí)也要受到橫向制約（即單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間）。（3）財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度。要建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度核定期清查制度，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對等措施，確保財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)格限制未經(jīng)授權(quán)的人員接觸和處置財(cái)產(chǎn)，防止財(cái)產(chǎn)流失、浪費(fèi)。（4）預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時(shí)間、方法、程序等方面作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價(jià)制度；二要完善預(yù)算控制制度，確保資金的正確使用，提高資金的使用效益；三要建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機(jī)制，科學(xué)選擇預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號，積極采取應(yīng)對措施。（5）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。對內(nèi)部單位定期進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度作出評價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，做到財(cái)務(wù)制度健全、會計(jì)核算合規(guī)。加強(qiáng)跟蹤落實(shí)審計(jì)決定、審計(jì)意見，真正做到通過內(nèi)部審計(jì)加強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)控制，提高單位各項(xiàng)管理水平。（6）建立和實(shí)施績效考評制度。要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對單位內(nèi)部各個(gè)責(zé)任部門和干部職工的業(yè)績進(jìn)行定期考核和客觀評價(jià)，來實(shí)現(xiàn)對其工作過程中行為的約束和引導(dǎo)。對于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部會計(jì)控制制度的，給予精神或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對于違規(guī)違章的，堅(jiān)決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。做到壓力與動力相結(jié)合，最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的，使制度真正落到實(shí)處。（7）建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制。要明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，對可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)事件，制定應(yīng)急預(yù)案、明確責(zé)任人員、規(guī)范處置程序，確保突發(fā)事件得到及時(shí)妥善處理[4]。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 田秀娟.淺析企業(yè)柔性財(cái)務(wù)管理的實(shí)施[J].企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2012，（12）：15-18.

[4] 邢立廣.小金庫產(chǎn)生因?yàn)榧爸卫韺Σ叻治鯷J].商場現(xiàn)代化，2011，（3）：11-13.

[責(zé)任編輯 柯 黎]