國外財政支農(nóng)發(fā)展狀況及對我國的啟示

摘 要：對農(nóng)業(yè)的財政支持是各國財政支出的重要內(nèi)容，改革開放以來，為了支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府采取了一系列財政支農(nóng)政策。財政支農(nóng)政策的變化和國家與農(nóng)民之間利益關(guān)系的調(diào)整，縮小了城鄉(xiāng)差異，使農(nóng)村經(jīng)濟有了較大發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，對國外財政支農(nóng)政策進行了相關(guān)研究，并指出其對我國財政支農(nóng)政策完善的幾點啟示。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)政策；國外發(fā)展狀況；借鑒

中圖分類號：F30 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0154-02

一、我國財政支農(nóng)簡介

改革開放以來，為了支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府采取了一系列財政支農(nóng)政策。我國的財政支農(nóng)包括兩個部分：一是財政支農(nóng)支出，一是稅收減免。財政支農(nóng)政策可以劃分為兩個層次。第一個層次是財政對農(nóng)業(yè)的支持政策，這是財政支農(nóng)政策的狹義概念。狹義的財政支農(nóng)指財政性農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)業(yè)稅減免。第二個層次是財政對“三農(nóng)”的支持政策，這是財政支農(nóng)政策的廣義概念。廣義的財政支農(nóng)主要指財政對農(nóng)村的支出以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠等。

我國的財政支農(nóng)政策演變經(jīng)歷了三個階段：第一階段為1978—1994年，這一階段是現(xiàn)行農(nóng)村財政政策的初步形成時期，表現(xiàn)為資金渠道多，政策范圍覆蓋面廣，但這一時期并沒有突破傳統(tǒng)的“取與予”格局。第二階段為1994—2002年，在這一階段，逐步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代財稅制度，并在一定程度上促進農(nóng)村財政政策的調(diào)整。一是用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出逐步增加，并主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)以及農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付上。二是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整向市場經(jīng)濟體制要求和公共財政原則靠近。三是提出了“多予、少取、放活”的方針，并在農(nóng)村財政政策層面得到一定的體現(xiàn)。第三階段從2003年至今，從2003年起，農(nóng)村財政政策充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”問題重中之重，一是提出并開始實施公共財政覆蓋農(nóng)村政策；二是改變財政支農(nóng)方式，對農(nóng)民實行直接補貼；三是改革農(nóng)業(yè)稅稅制，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。

二、國外財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

（一）財政對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持

在歐美等發(fā)達國家，對農(nóng)業(yè)的“一般服務(wù)支持”是公共財政支持農(nóng)業(yè)的主要措施之一。一般服務(wù)支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研等方面進行的投資服務(wù)（OECD，2004）。主要包括：（1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟規(guī)定，凡是購置大型農(nóng)業(yè)機械、土地改良、興建水利等，歐盟提供25%的資金，其余75%由各國政府自行決定予以再次補貼。（2）農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣體系建設(shè)的政府服務(wù)支持。（3）提供市場信息服務(wù)。美國政府為農(nóng)民提供的農(nóng)產(chǎn)品供求狀況、價格行情及預(yù)測等信息是免費的。歐盟通過合作社組織為農(nóng)民提供市場信息、銷售及技術(shù)服務(wù)大部分也是免費的。（4）扶持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展。法國政府對服務(wù)于農(nóng)民的合作社，給予25%的投資補貼，并免交利潤稅、營業(yè)稅和地產(chǎn)稅。

（二）財政對農(nóng)業(yè)信貸及農(nóng)業(yè)保險的支持

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，農(nóng)民越來越不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險大、利潤低，私人金融機構(gòu)一般又不愿意向農(nóng)民提供貸款。為此，各國政府通常都對農(nóng)場主提供廣泛的農(nóng)業(yè)信貸支持。

美國政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，向農(nóng)場主提供不動產(chǎn)抵押貸款、生產(chǎn)和銷售的中短期貸款、生產(chǎn)貸款，以及向各種農(nóng)業(yè)合作社提供貸款。農(nóng)場主家庭管理局是政府向農(nóng)場主提供擔保貸款和直接貸款的最重要機構(gòu)，提供貸款額高達90%的擔保。2002年，新農(nóng)業(yè)法提出了《美國農(nóng)場信貸體系（FCS）》，該體系不僅貸款額度明顯增加，而且擔保經(jīng)營貸款從90%提高到95%。

歐盟運用銀行信貸手段，向農(nóng)民提供大量優(yōu)惠貸款，農(nóng)業(yè)貸款利率比較低，銀行的利息差額由財政負責補貼。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行和地區(qū)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行是面向農(nóng)業(yè)的專業(yè)金融機構(gòu)，提供短期、中期和長期貸款。農(nóng)業(yè)貸款利率大約是非農(nóng)業(yè)貸款利率的50%，利息差由財政補貼，補貼金融隨貸款的增加而不斷上升。

此外，由于農(nóng)業(yè)自然風險大，私營保險公司往往無力負擔，為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營風險、穩(wěn)定農(nóng)民收入，各國政府往往通過政府支持的方式辦理農(nóng)業(yè)保險。

（三）財政對農(nóng)村社會保障的支持

1.為了保證農(nóng)民的收入與其他勞動者基本平衡，法國和西班牙財政都為農(nóng)民的社會保障投入了大量的資金。以法國為例，1993年農(nóng)村社會保障支出1 370億法郎，其中20%是農(nóng)民統(tǒng)籌的，其余 80%靠財政安排。

2.瑞典福利政策的最大優(yōu)點是推行了普遍的社會保險金制度。政府不僅為非農(nóng)業(yè)勞動者，而且也為農(nóng)民制定了較完備的社會保險計劃。針對農(nóng)民的社會保險主要有：救濟金計劃、勞動安全計劃、農(nóng)民社會保險計劃、奶業(yè)農(nóng)民提前退休計劃、欠收保險計劃。其中奶業(yè)農(nóng)民提前退休計劃旨在降低牛奶產(chǎn)量，年齡在60—65歲之間放棄生產(chǎn)的農(nóng)民可得到補助。但該計劃在1996年實施，由2 300人參加，為期5年，現(xiàn)已結(jié)束。

3.韓國主要采取的是改進農(nóng)（漁）村居住環(huán)境，加強農(nóng)村社會保障體系：促進農(nóng)村區(qū)域綜合整頓、充分開發(fā)利用農(nóng)業(yè)之外的各種資源，增加農(nóng)民非農(nóng)收入、進一步完善農(nóng)（漁）村社會保障體制，增進福利事業(yè)。韓國政府在1994年建立農(nóng)（漁）民年金制度，逐步改善農(nóng)村教育環(huán)境和條件，改善醫(yī)療保險體系，減輕醫(yī)療保險費負擔。

4.日本政府和地方互助組織用了大約50多年時間，建立起一套系統(tǒng)化的“兩條腿”農(nóng)民醫(yī)療保障制度，徹底解決了農(nóng)業(yè)人口面臨的醫(yī)療社會保障難題。

（四）財政對農(nóng)村扶貧的支持

據(jù)ESCAP的研究，亞太地區(qū)各國政府、非政府組織和其他機構(gòu)在扶貧方面的直接扶貧措施至少分為6種類型：

⑴以實現(xiàn)自我就業(yè)為目標的信貸和培訓計劃；

⑵提供臨時就業(yè)機會的公共工程；

⑶收入或消費補貼轉(zhuǎn)移支付；

⑷與兒童教育、婦女營養(yǎng)和兒童免疫明確相關(guān)的人類發(fā)展導(dǎo)向計劃轉(zhuǎn)移支付；

⑸針對宏觀經(jīng)濟波動、自然災(zāi)害和公共健康危機導(dǎo)致的意外危險采取的社會保障措施；

⑹反對侵害人權(quán)的公民行為。

這些計劃部分具有自我瞄準機制，只有極端貧困的人才會參與，如公共工程中的補貼就低于臨時工的市場補貼標準。建立在信貸基礎(chǔ)上的貧困人口自營計劃是針對信貸市場失敗的現(xiàn)實而設(shè)計的。這些計劃由非政府組織和較正規(guī)的銀行來完成。如格拉米銀行、孟加拉農(nóng)村促進委員會（BRAC），Proshika和孟加拉的ASA、印度的MYRADA和 SEWA，泰國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行（BAAC）與印度尼西亞的BadanKreditKecamatan（BKK）。

三、國外財政支農(nóng)發(fā)展現(xiàn)狀對我國的啟示

（一）擴大財政支農(nóng)的范圍

對農(nóng)業(yè)的財政支持是各國財政支出的重要內(nèi)容，一方面重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)科研、教育及技術(shù)推廣體系建設(shè)；另一方面重視財政對農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險的支持，從而建立起完整的政府農(nóng)業(yè)支持和保護體系。此外，政府財政還非常重視農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，包括農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障及其反貧困等。這對于改變農(nóng)村落后面貌，縮小工農(nóng)城鄉(xiāng)差距起到了至關(guān)重要的作用。中國的新農(nóng)村建設(shè)是涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟、社會等多方面目標的發(fā)展戰(zhàn)略，公共財政支持新農(nóng)村建設(shè)，既需要加強農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入，來提高農(nóng)民收入水平；同時又需要切實強化農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，改變農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障等長期發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，從而逐步推進中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）建立有效地政策執(zhí)行監(jiān)督機制、提高財政資金的使用效率

近幾年來，財政支農(nóng)的絕對量和相對量均有了較大幅度的增長，但是，現(xiàn)行的財政支農(nóng)政策和方式仍然存在著很多問題，降低了財政支農(nóng)的效率。主要表現(xiàn)在：首先，管理分散，規(guī)模效益差。具體表現(xiàn)為管理部門多、專項資金單個數(shù)額小，資金分散使用與交叉重復(fù)并存。其次，許多項目的安排與農(nóng)民實際需求優(yōu)先序不一致。項目資金的分配主要通過自上而下的決策方式進行，致使許多資金項目并不符合農(nóng)民實際的優(yōu)先序需要。再次，由于各項補貼分散并普遍采取逐項發(fā)放的形式，且支農(nóng)資金管理分散，因而操作和監(jiān)督成本高。

（三）發(fā)揮政府財政政策對社會資金的引導(dǎo)作用，建立多元化投入渠道

在各國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展中，各國還普遍重視通過公共財政政策和財力手段的運用，引導(dǎo)社會性投入，從而建立起農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的多元化投入渠道。如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，銀行信貸投入日益重要，歐盟運用銀行信貸手段，向農(nóng)民提供大量優(yōu)惠貸款，農(nóng)業(yè)信貸利率比較低。日本的農(nóng)田水利和灌溉設(shè)施由國家和農(nóng)民共同負擔，一般以政府投入為主，農(nóng)民負擔為輔，從而通過政府投入調(diào)動了農(nóng)民投入的積極性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善提供了投入保障。我國若合理利用財政稅收的杠桿作用，對支農(nóng)社會團體給予一定的稅收優(yōu)惠，也會促進支農(nóng)事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

[1] 張曉山.中國農(nóng)村改革與發(fā)展概論[M].北京：中國社會科學出版社，2010.

[2] 國外財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的問題及啟示.中華會計網(wǎng)校.http：//www.chinaacc.com2009，（2）.

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