我國(guó)財(cái)政科技投入的幾種方式比較

摘 要：近年來(lái)，財(cái)政科技投入總量大幅增長(zhǎng)，隨之面臨著不斷總結(jié)、創(chuàng)新方式的要求，以適應(yīng)不斷發(fā)展的科研活動(dòng)需求，進(jìn)一步提高投入效率。在對(duì)財(cái)政科技投入的幾種常見方式進(jìn)行梳理和比較的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政科技投入方式創(chuàng)新提出建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政科技投入；投入方式；比較

中圖分類號(hào)：F201 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-152-02

引言

我國(guó)在“十一五”期間財(cái)政科技撥款達(dá)到13 408億元，是“十五”期間國(guó)家財(cái)政科技撥款總額的2.7倍，年均增速達(dá)到23%。同時(shí)，2010年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)開支占GDP的比例達(dá)到1.5%，與2002年的1.1%相比有較大提高[1]。

進(jìn)入“十二五”時(shí)期，國(guó)家的財(cái)政科技投入將會(huì)繼續(xù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，投入方式面臨著不斷改革和創(chuàng)新的要求，同時(shí)，對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的管理也將遵循和適應(yīng)各種科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，進(jìn)一步往科學(xué)化和精細(xì)化的方向發(fā)展。國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃中提出，深化科技體制改革，全面推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，要“加強(qiáng)財(cái)政投入對(duì)全社會(huì)科技資源優(yōu)化配置的引導(dǎo)功能”、“把深化科技計(jì)劃和科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革作為科技管理體制改革的突破口”以及“財(cái)政科技投入進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究和重大關(guān)鍵共性技術(shù)的支持，加大科技成果轉(zhuǎn)化的投入力度。根據(jù)科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的過(guò)程監(jiān)管，改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高科研經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化水平。”

因此，我們需要對(duì)目前已有并常見的幾種財(cái)政科技投入方式進(jìn)行梳理和比較，以為財(cái)政科技投入方式的改革和創(chuàng)新尋找思路，建設(shè)更加完善的多元化、多渠道科技投入體系，激勵(lì)引導(dǎo)全社會(huì)資金更多投向科技創(chuàng)新，同時(shí)，促進(jìn)財(cái)政科技投入效率的進(jìn)一步提升。

一、財(cái)政科技投入的幾種主要方式

（一）行政撥款制

行政撥款制是在我國(guó)傳統(tǒng)長(zhǎng)期的科技體制下形成的一種科研經(jīng)費(fèi)管理方式，這種方式下，科技資金的投入一般單純依靠國(guó)家和地方財(cái)政撥款，投入對(duì)象主要是獨(dú)立的科研機(jī)構(gòu)，也可稱之為“供給制”。事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資由財(cái)政直接劃撥，科研專項(xiàng)費(fèi)由科技行政部門按計(jì)劃下?lián)?。這樣就形成了與國(guó)家行政管理體制相適應(yīng)，根據(jù)國(guó)家和地方兩級(jí)科技計(jì)劃，由中央和和地方兩級(jí)財(cái)政決算的科技經(jīng)費(fèi)管理渠道。在我國(guó)，中央財(cái)政一般支持的是中國(guó)科學(xué)院及部屬科研機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家重點(diǎn)科技任務(wù)；地方財(cái)政一般支持地方科研機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的是地方科技任務(wù)。這種科技資金投入體制具有和行政管理相似的特征，具有一定程度的行政集中性、計(jì)劃性和封閉性 [2]。

（二）項(xiàng)目課題制

項(xiàng)目課題制是為避免撥款制的一些弊端，隨著項(xiàng)目管理的通行而產(chǎn)生的一種新的經(jīng)費(fèi)管理方式。項(xiàng)目制以項(xiàng)目任務(wù)為核心，以完成合同任務(wù)為目標(biāo)，參與項(xiàng)目研究的人員以成員形式加入到項(xiàng)目組，他們通過(guò)協(xié)議或合同以及其他的社會(huì)關(guān)系組織到一起，在項(xiàng)目的不同時(shí)段不同程度的介入項(xiàng)目活動(dòng)，理論上講不具有嚴(yán)格的行政上下級(jí)關(guān)系，項(xiàng)目任務(wù)驗(yàn)收完成后，項(xiàng)目組也即可以宣布解散，項(xiàng)目組成員因任務(wù)需要加入到新的課題組中。因此，項(xiàng)目組沒有嚴(yán)格的行政邊界，是臨時(shí)性的開放性的。這一點(diǎn)與一般企事業(yè)單位和政府機(jī)構(gòu)很不一樣。對(duì)項(xiàng)目的投入也以任務(wù)為核心，一般在項(xiàng)目中前期會(huì)有較大比例的投入。

（三）基金制

目前，無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，財(cái)政科技投入逐漸形成“基金制”投入的一種方式。在辭海中，對(duì)于“基金”的基本解釋是這樣的：基金為興辦、維持或發(fā)展某種事業(yè)而儲(chǔ)備的資金款項(xiàng)；詳細(xì)解釋是：為興辦、維持或發(fā)展某種事業(yè)而儲(chǔ)備的資金或?qū)ｉT撥款?；鸨仨氂糜谥付ǖ挠猛荆为?dú)進(jìn)行核算。

從資金關(guān)系來(lái)看，基金是指專門用于某種特定目的并進(jìn)行獨(dú)立核算的資金；從組織性質(zhì)上講，基金是指管理和運(yùn)作專門用于某種特定目的并進(jìn)行獨(dú)立核算的資金的機(jī)構(gòu)或組織。

財(cái)政科技投入基金制借鑒以上傳統(tǒng)的基金管理方式經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)一些新的科研創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)而提出的，比如說(shuō)我國(guó)的科技中小企業(yè)創(chuàng)新基金即是采取基金制管理的財(cái)政科技投入資金?；鹬乒芾淼倪m用對(duì)象一般是小而多的工程、研究或服務(wù)活動(dòng)，分類相對(duì)繁多細(xì)化，費(fèi)用支出相對(duì)分散，即使是政府鼓勵(lì)倡導(dǎo)的投入方向，在建設(shè)運(yùn)行管理方面一般可以遵循市場(chǎng)交換的原則，即在微觀領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制起作用。財(cái)政性基金投入通過(guò)鼓勵(lì)引導(dǎo)并采取多元化投入方式，吸收其他形式的資金，通過(guò)專業(yè)化有效管理，利用杠桿原理，引導(dǎo)放大財(cái)政性資金效率，從而形成社會(huì)公共效益的最大化。

（四）其他方式

除上述所說(shuō)的幾種主要的財(cái)政科技投入方式外，還有一些新的科研資金投入方式的研究，比如說(shuō)奉公教授提出的“擬成果購(gòu)買制”，主要是針對(duì)公共產(chǎn)品類科研來(lái)說(shuō)的，是指政府在公共產(chǎn)品類科研領(lǐng)域模擬技術(shù)交易或政府采購(gòu)的形式，將原來(lái)在研究之前即投入科研資金的立項(xiàng)撥款制改為以附加高額利潤(rùn)“購(gòu)買”公共產(chǎn)品類研究成果的科研資金投入體制。這里的購(gòu)買不是真正意義上的購(gòu)買，而是模擬經(jīng)濟(jì)學(xué)上的購(gòu)買，也不是指政府“購(gòu)買”后據(jù)為國(guó)有的交易行為，而是對(duì)公共產(chǎn)品類科研資金投入方式的一種制度創(chuàng)新。

另外，近年來(lái)一些新的投入方式也漸有發(fā)展之勢(shì)，包括后補(bǔ)貼補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度等。后補(bǔ)助是指，項(xiàng)目立項(xiàng)后，承擔(dān)單位圍繞目標(biāo)任務(wù)，按照約定先行投入并組織開展研究開發(fā)活動(dòng)，在項(xiàng)目完成并取得相應(yīng)成果后，按規(guī)定程序進(jìn)行審核、評(píng)估或驗(yàn)收后給予相應(yīng)補(bǔ)助。后補(bǔ)助采取事后一次補(bǔ)助和預(yù)撥部分啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)、事后補(bǔ)齊兩種補(bǔ)助方式。對(duì)于研發(fā)經(jīng)費(fèi)需求量大、風(fēng)險(xiǎn)程度高、承擔(dān)單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的項(xiàng)目，可事先撥付不超過(guò)該項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算申報(bào)額度30%的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)。以獎(jiǎng)代補(bǔ)是指單位圍繞國(guó)家發(fā)布的計(jì)劃指南目標(biāo)，自行投入并組織開展研究開發(fā)活動(dòng)，取得相應(yīng)成果后，按程序經(jīng)過(guò)申報(bào)、審核、評(píng)估后，納入相關(guān)國(guó)家科技計(jì)劃給予相應(yīng)補(bǔ)助（獎(jiǎng)勵(lì)）。以獎(jiǎng)代補(bǔ)采取成果認(rèn)定后給予一次性補(bǔ)助（獎(jiǎng)勵(lì)）資金的方式。對(duì)于這兩種資金支持方式，項(xiàng)目承擔(dān)單位可用于補(bǔ)償開展相關(guān)研發(fā)活動(dòng)發(fā)生的、相應(yīng)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理辦法允許的各類支出[1]。

二、財(cái)政科技投入的三種常見方式的比較

行政事業(yè)撥款制、項(xiàng)目課題制和基金制是我國(guó)近些年科研經(jīng)費(fèi)投入的3種主要方式，3種方式都具有很鮮明的自身特點(diǎn)，對(duì)于科研進(jìn)行的階段和科研活動(dòng)價(jià)值產(chǎn)出的內(nèi)容要求也各有側(cè)重不盡相同，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。

行政事業(yè)撥款制的實(shí)行由來(lái)已久，對(duì)于專門從事科研活動(dòng)以及管理的行政事業(yè)單位專門成立部門，應(yīng)穩(wěn)定的財(cái)政撥款進(jìn)行支持，特別是用于人員工資等費(fèi)用支出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及國(guó)家宏觀管理層面，行政事業(yè)撥款制顯示出他的巨大優(yōu)勢(shì)。這種投入方式非常有利于其所支持事業(yè)的長(zhǎng)期存在和穩(wěn)定發(fā)展，有利于專業(yè)人才的長(zhǎng)期培養(yǎng)，形成人才縱向梯隊(duì)，但這種方式也有明顯的缺陷，如穩(wěn)定的支持容易引起人員的惰性，容易產(chǎn)生資金投入的低效率，使科研成果缺少應(yīng)用性，管理人員缺少服務(wù)性，同時(shí)難以對(duì)產(chǎn)出成果進(jìn)行績(jī)效考核；另外，由于長(zhǎng)期穩(wěn)定且缺少變化的投入，會(huì)導(dǎo)致科研活動(dòng)相對(duì)封閉、創(chuàng)新性減少，形成無(wú)效率或效率低下的條塊分割狀態(tài)。

相對(duì)于行政事業(yè)撥款制，項(xiàng)目課題制具有很多的優(yōu)點(diǎn)，近些年在許多領(lǐng)域都得以應(yīng)用實(shí)施。項(xiàng)目課題制引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立了過(guò)程管理和目標(biāo)考核體系，一定程度上可以打破行政體制縱向的束縛，培養(yǎng)扁平化的和網(wǎng)狀的項(xiàng)目人才團(tuán)隊(duì)。但項(xiàng)目課題制由于其內(nèi)在固有屬性和外在管理難以到位也存在諸多弊端，如注重過(guò)程管理輕目標(biāo)管理，注重項(xiàng)目的申報(bào)和立項(xiàng)，而對(duì)成果缺少實(shí)質(zhì)性的審核，許多項(xiàng)目的驗(yàn)收和鑒定都流于形式，容易產(chǎn)生短期行為。存在沒有依據(jù)使用效率配置科技經(jīng)費(fèi)，形成科技經(jīng)費(fèi)使用效率最高而投入反而最低的現(xiàn)象，以及立項(xiàng)過(guò)程長(zhǎng)，手續(xù)繁雜，對(duì)科學(xué)前沿的動(dòng)態(tài)難以做出快速反應(yīng)等等，這些弊端導(dǎo)致我國(guó)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一定程度上存在投入產(chǎn)出率偏低的情況[3]。

科技投入基金制是一種不同于合同制、項(xiàng)目制和國(guó)家行政撥款的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，它突破傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下科研經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政預(yù)算先行撥款的管理模式，引入和實(shí)施新的科研經(jīng)費(fèi)資助模式和管理理念，在學(xué)科研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化、資源共享等方面逐漸形成資助框架體系，在價(jià)值評(píng)議和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行靈活的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)以及購(gòu)買活動(dòng)?；鹬仆度肫赜谠谝欢L(fēng)險(xiǎn)條件下，尋求價(jià)值的最大產(chǎn)出?；鹨话憔哂虚_放性，既可以包括來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的資金，又可以包括其他多元化來(lái)源的資金。這與現(xiàn)階段完善多元化、多渠道科技投入體系的要求相契合。基金制的缺點(diǎn)是籌集和支出都相對(duì)分散和不確定，因面對(duì)的申報(bào)主體多、小、散，需要較嚴(yán)格規(guī)范的審核流程和工作人員較高的管理素質(zhì)和能力，組織審核評(píng)估工作相對(duì)大量而復(fù)雜。因此，基金制的投入管理具有明顯的靈活性、開放性、專業(yè)性和市場(chǎng)引導(dǎo)性?；鹬茝?qiáng)調(diào)預(yù)先設(shè)計(jì)制定基金投入的退出機(jī)制，包括完全退出和各種方式的相互轉(zhuǎn)化的條件、期限等設(shè)定。不管是無(wú)償補(bǔ)助還是有償使用，對(duì)于基金的管理，都需要具備強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。要堅(jiān)決守住行業(yè)系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)底線，切實(shí)防范各種管理風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。基金投入流程的科學(xué)設(shè)置和規(guī)范操作是保證投入效果的前提。程序的設(shè)置體現(xiàn)與國(guó)家政策目標(biāo)的一致性，并充分吸收市場(chǎng)機(jī)制原則，適當(dāng)約束個(gè)體的逐利行為。

結(jié)語(yǔ)

從一定角度講，科研經(jīng)費(fèi)管理的質(zhì)量是科研活動(dòng)管理與服務(wù)質(zhì)量的重要組成和體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)為我國(guó)科學(xué)研究提供了財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，但對(duì)財(cái)政科技投入的效率也提出要求。針對(duì)不同類型的科研活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，采取相應(yīng)的財(cái)政科技投入管理方式，可以在科學(xué)化投入、精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿引導(dǎo)作用，針對(duì)不斷增加的科研活動(dòng)呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，不斷創(chuàng)新和完善新的財(cái)政科研投入方式，并與合同管理、計(jì)劃管理、績(jī)效考核、政府采購(gòu)等政策措施有機(jī)結(jié)合，逐步建立綜合適應(yīng)完備的財(cái)政科技投入體系，可以進(jìn)一步提高財(cái)政資金的投入效率。

參考文獻(xiàn)：

[1] 收放并舉，提高科技經(jīng)費(fèi)使用效率[N].科技日?qǐng)?bào)，2011-12-01（1）.

[2] 祝云.地方財(cái)政科技支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系及其績(jī)效評(píng)價(jià)研究[D].成都：西南交通大學(xué)，2007.

[3] 奉公，等.國(guó)家公共財(cái)政新型科學(xué)技術(shù)投入體系初探[J].科學(xué)學(xué)研究，2006，（2）：191-196.

[責(zé)任編輯 高惠琦]