市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化研究

摘 要：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確提出：“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。”當(dāng)前，基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的非均等化問題十分突出，特別是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育服務(wù)方面的差距不斷拉大，已成為社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一。通過梳理國內(nèi)外相關(guān)的文獻(xiàn)，對(duì)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、現(xiàn)狀和實(shí)現(xiàn)路徑等幾個(gè)方面進(jìn)行綜述，從而引發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的思考，并進(jìn)行簡(jiǎn)要的述評(píng)。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；公共服務(wù)；綜述

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）20-0126-03

基礎(chǔ)教育不僅是一個(gè)涉及民生的問題，更是一個(gè)關(guān)乎國家發(fā)展的全局問題。隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，我國也越來越重視對(duì)國民整體素質(zhì)的培養(yǎng)，基礎(chǔ)教育則是其重中之重。由于受省際、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的影響，基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化成為了當(dāng)前研究的重點(diǎn)問題。

一、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及意義

首先，有必要定義何為“基礎(chǔ)教育”？顧明遠(yuǎn)教授稱：“基礎(chǔ)教育，是培養(yǎng)公民基本素質(zhì)的教育，也是為繼續(xù)升學(xué)或就業(yè)培訓(xùn)打好基礎(chǔ)的教育。一般指小學(xué)教育和初中教育。”此外，王瑩（2009）提出，基礎(chǔ)教育更加強(qiáng)調(diào)“基礎(chǔ)性”和“全民性”、以育人為根本、把普及作為重點(diǎn)、突出各級(jí)政府在資源投入上的主體位置。筆者認(rèn)為，此定義更符合當(dāng)前我國教育現(xiàn)狀。

其次，進(jìn)一步分析當(dāng)前基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀。殷杰蘭（2009），從公共產(chǎn)品角度認(rèn)為基礎(chǔ)教育作為類似純公共產(chǎn)品，由政府為社會(huì)公眾提供。我國目前基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、三級(jí)教育間投入不均衡，教育投入內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理。謝娟（2010）認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)來源不一且分配不平衡，直接導(dǎo)致了教育與貧困的惡性循環(huán)，所以我們要加速基礎(chǔ)教育均等化的步伐。杜文（2011）認(rèn)為，有必要建立一套科學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)效用最大化。楊艷（2007）對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異的研究表明，當(dāng)前教師資源配置不均衡、辦學(xué)條件差異很大。直至今日，其中某些問題也是當(dāng)前基礎(chǔ)教育所存在的弊端，可以看出我們?cè)诨A(chǔ)教育均等化的道路上還有很長的路要走。

綜上所述，一定程度上我國還需要加快均等化的步伐，因?yàn)榛A(chǔ)教育的重要性不言而喻。但是，不可否認(rèn)的現(xiàn)狀是，我國東、中、西部地區(qū)及城鄉(xiāng)之間差距仍然很大，廣大農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)教育發(fā)展起步晚，存在著教學(xué)設(shè)施不完備、師資力量具有較大局限性等的亟待解決實(shí)質(zhì)性問題。鑒于當(dāng)前形勢(shì)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均等化勢(shì)在必行。

二、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系及績效評(píng)價(jià)

第一，基礎(chǔ)教育起點(diǎn)均等化。李曉嘉、劉鵬（2009）運(yùn)用1997—2007年數(shù)據(jù)，通過絕對(duì)指標(biāo)測(cè)算，看出教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重增加。他們還采用泰爾指數(shù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異程度進(jìn)行了進(jìn)一步分析，認(rèn)為2006年之后城鄉(xiāng)之間差距相對(duì)縮小。此外，汪旭（2011）、樊明成（2008）認(rèn)為，直到2006年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例還為3.01%，低于同期其他國家，投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另一方面，入學(xué)率也是基礎(chǔ)教育均等化的重要指標(biāo)。卓晴君（2009）指出，建國60年來，從兒童入學(xué)率20%到實(shí)現(xiàn)覆蓋全國的九年義務(wù)教育，我國現(xiàn)已成功建立了比較完整的小學(xué)初中教育體系，所以，我們?cè)诨A(chǔ)教育入學(xué)率上已經(jīng)達(dá)到了均等化的目標(biāo)。

第二，基礎(chǔ)教育過程均等。郭宏寶（2007）運(yùn)用功效系數(shù)法衡量出我國教育綜合均等化系數(shù)為62、98，遠(yuǎn)低于100，表明以師生比衡量的教育均等化程度存在差異。游河、劉小干（2007）用SPSS進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)生對(duì)所在學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施存在差異，反映出在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育存在失衡問題，我們有必要建立“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化管理”。

第三，基礎(chǔ)教育結(jié)果均等。劉德吉（2010）運(yùn)用升學(xué)率這個(gè)可以體現(xiàn)基礎(chǔ)教育產(chǎn)出及效果的指標(biāo)總體趨勢(shì)仍下降，基礎(chǔ)教育投入和產(chǎn)出需要進(jìn)一步優(yōu)化。郭存芝（2008）對(duì)1985年與2005年相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)比，雖然入學(xué)率達(dá)標(biāo)，但是農(nóng)村和城鎮(zhèn)的生源卻嚴(yán)重失調(diào)。許多學(xué)生被正軌重點(diǎn)中學(xué)拒之門外，擇?，F(xiàn)象普遍存在。我們可通過擴(kuò)大名校辦學(xué)規(guī)模，增加招生人數(shù)。

綜上所述，我們對(duì)當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育公共服務(wù)幾個(gè)具有代表性的指標(biāo)進(jìn)行了總結(jié)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，基礎(chǔ)教育也在不斷現(xiàn)代化，逐步和世界接軌。但是，之中還是存在許多問題需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)和解決。

三、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化論述

一方面，基礎(chǔ)教育供給城鄉(xiāng)有別。郭士國（2011）認(rèn)為，有必要提高中央政府財(cái)政支出整體比例并向農(nóng)村傾斜，需要進(jìn)一步完善義務(wù)教育財(cái)政體制，確定基本教育經(jīng)費(fèi)保障水平。何磊、王艷（2011）、王元京（2010）認(rèn)為，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育應(yīng)從非均等化著手分析，建立惠及城鄉(xiāng)供給體制的措施，在戶籍管理上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的身份證管理制度。通過測(cè)算1993—2007年城鄉(xiāng)義務(wù)教育綜合發(fā)展指標(biāo)，希望2020年全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化。

另一方面，教育資源配置不合理。龐旭瑞（2009）、王德文認(rèn)為，我國的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育存在巨大差距，嚴(yán)重成為教育實(shí)現(xiàn)公平的“瓶頸”。同時(shí)，夏仁栩、冉飛、李景國（2009）認(rèn)為，要重視優(yōu)秀教師資源的重要性，加強(qiáng)鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到艱苦邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)任教的激勵(lì)機(jī)制。聶江（2006）、王德文（2003）通過計(jì)算教育基尼系數(shù)衡量我國教育不平等程度，得出農(nóng)村教育基尼系數(shù)最大，城鄉(xiāng)之間差距仍困擾著農(nóng)村義務(wù)教育改革。張艷、龐笑萌（2010）認(rèn)為，應(yīng)該促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的制度創(chuàng)新，將“以鄉(xiāng)為主”變?yōu)椤耙钥h為主”，縣級(jí)自己結(jié)合自身教育發(fā)展情況制訂適合自己的發(fā)展方案，制定之后省級(jí)才可以審核聽證。

綜上所述，由于我國歷史制度的影響，基礎(chǔ)教育均等化的問題還是突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，城鄉(xiāng)之間差距逐漸拉大成為亟待解決的問題，需要在體制與政策上最大限度保障公平，構(gòu)建和諧社會(huì)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化。

四、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的改革路徑

（一）不斷完善創(chuàng)新基礎(chǔ)教育資源配置機(jī)制

俞賀楠、陳雷（2012）認(rèn)為，我國公共資源的投入還不能完全做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)和費(fèi)隨人轉(zhuǎn)，影響了資源服務(wù)于人的效率。因此，應(yīng)該調(diào)整財(cái)政制度，減少地區(qū)間、區(qū)內(nèi)負(fù)擔(dān)不均的程度，比如可讓流出地政府合理分擔(dān)部分費(fèi)用，并加大各級(jí)政府的教育投入。任素芳（2012）就農(nóng)村基礎(chǔ)教育提出以學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整來促進(jìn)教育資源的共建共享；調(diào)整學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)學(xué)校資源配置的總體均衡。

（二）構(gòu)建多元化的基礎(chǔ)教育服務(wù)供給機(jī)制

葉雪文（2012）、李曉嘉、劉鵬（2010）指出，教育均等化建設(shè)的瓶頸就在財(cái)政投入，光靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，應(yīng)該讓多元化主體投資教育建設(shè)。政府在其中應(yīng)承擔(dān)起基礎(chǔ)教育投資的主體地位，但是要兼顧民間資本的進(jìn)入。孫靖（2010）指出，特別在義務(wù)教育領(lǐng)域，可以解決教育經(jīng)費(fèi)尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，讓市場(chǎng)力量參與教育資源的分配，有利于提高義務(wù)教育提供的質(zhì)量和水平。

（三）構(gòu)建均等化的轉(zhuǎn)移支付制度

崔惠玉、劉國輝（2010）通過實(shí)證分析遼寧教育經(jīng)費(fèi)總量或基本教育轉(zhuǎn)移支付總量的增加反而增加了基本教育不均等化程度。因此提出，一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式；二是試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式；三是完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。苗薇（2010）對(duì)當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的研究得出完善轉(zhuǎn)移支付制度則需要建立更有效的轉(zhuǎn)移支付制度的模型，比如要確定激勵(lì)系數(shù)與成本差異系數(shù)等。

（四）構(gòu)建完善的監(jiān)督體系

雷曉康、曲婧（2011）、羅寧（2011）提出，各級(jí)政府對(duì)于教育的均衡發(fā)展需要社會(huì)公眾必不可少的監(jiān)督。一是政務(wù)公開以利于公民的監(jiān)督；二是拓寬公民發(fā)表言論渠道；三是建立合理的回饋機(jī)制以促進(jìn)教育均等化的發(fā)展。夏扉（2011）、李銳（2009）認(rèn)為，真正實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，構(gòu)建完善監(jiān)督體系就必須要建章立制，教育立法是促進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的制度保障。

綜上所述，近年來由于長期的省際區(qū)域差異和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育服務(wù)非均等化有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。推進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的改革就是要按照以上途徑不斷探索，實(shí)現(xiàn)教育資源的共建共享，切實(shí)提高基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的均等化程度。

五、簡(jiǎn)要述評(píng)

首先，教育財(cái)政體制。從文獻(xiàn)回顧中認(rèn)識(shí)到阻礙我國基礎(chǔ)教育均等化的首要因素可以歸結(jié)為教育財(cái)政體制。目前，世界各國教育經(jīng)費(fèi)來源是多元的，但是對(duì)于基礎(chǔ)教育的投資卻表現(xiàn)出單一的特點(diǎn)，政府公共財(cái)政是基礎(chǔ)教育絕對(duì)財(cái)源。這樣基本實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育投資社會(huì)性，保障不同收入家庭享有平等的教育機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)政府公共支出是更好推進(jìn)基礎(chǔ)教育均等化的首要前提。接著我們就要考慮此處的政府，是中央政府還是地方各級(jí)政府呢？從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，世界上的教育水平高的國家大致采用基礎(chǔ)教育政府投資主體上移的模式，這樣可以保證落后地區(qū)、經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)充足?；诋?dāng)前我國東中西部教育投入存在差距，采取高層政府負(fù)主要責(zé)任的形式，可以保證教育與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。投資主體上移固然好，但是由地方轉(zhuǎn)移至中央這個(gè)過程是循序漸進(jìn)的，并不是一蹴而就的，那么我們有必要提出一個(gè)中間銜接的機(jī)制。中央政府可設(shè)立專項(xiàng)資金實(shí)行專門管理，同時(shí)減少資金下?lián)軐哟?，減少“粘蠅紙”效應(yīng)。

其次，教育經(jīng)費(fèi)融資渠道的擴(kuò)展。韓國在教育資源均等化上的政策具有良好的借鑒意義，其首先將有限的公共資金用在收益水平高的基礎(chǔ)教育上，然后又對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)采取優(yōu)惠的政策加大資金投入政策。高等教育主要依靠私人資金投入，因?yàn)榛A(chǔ)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但是高等教育又被認(rèn)為是私人投資行為，理應(yīng)由個(gè)人來支付，并由市場(chǎng)供求來調(diào)配資源。我們認(rèn)為，韓國由于其人口資源比較少，完全由政府來支付基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)具有可行性，但是我國的國情是人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡且差距較大，完全由政府單獨(dú)提供教育經(jīng)費(fèi)是不現(xiàn)實(shí)的。那么，我們完全可以考慮對(duì)于財(cái)力有限的地方政府適當(dāng)引入融資，解決經(jīng)費(fèi)不足的問題?？梢赃x擇西部地區(qū)省份且該地區(qū)有一定規(guī)模的私營經(jīng)濟(jì)的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，然后根據(jù)實(shí)際的效果看是否能在全國推廣。

最后，基礎(chǔ)教育的運(yùn)行機(jī)制。西部地區(qū)財(cái)力薄弱省份，教育基礎(chǔ)落后，可以參照英國做法，建立“教育優(yōu)先區(qū)”，包括校舍修建、教學(xué)硬件設(shè)施的配備制定一套完整的特殊政策，其內(nèi)容可以更加重視實(shí)踐操作能力，可以使知識(shí)快速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。另外，部分教師不會(huì)選擇到偏遠(yuǎn)山區(qū)工作，使得基礎(chǔ)教育在師資力量上存在很大差異。工作基于此，我們一方面要加大鼓勵(lì)廣大教師到邊遠(yuǎn)山區(qū)支教，一方面可以參照日本的做法教師在本區(qū)域內(nèi)定期輪崗制，教師資源由縣以上政府統(tǒng)管。這樣，就會(huì)使得東中西部、城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育在硬件和軟件上逐步一體化得到保證。

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[責(zé)任編輯 杜 鵑]