德國循環(huán)經(jīng)濟立法對中國的啟示

摘 要：經(jīng)過幾十年的發(fā)展，德國已經(jīng)實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟法制化。德國循環(huán)經(jīng)濟立法具有法律體系完善，可操作性強，主體權責明確，立法制度科學、務實、先進等特征。對德國循環(huán)經(jīng)濟立法實踐的探討，無疑會給中國循環(huán)經(jīng)濟立法一些有益的啟示。

關鍵詞：德國；循環(huán)經(jīng)濟立法；中國；啟示

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0294-03

引言

20世紀60 年代，美國經(jīng)濟學家K.鮑爾丁首次提出“循環(huán)經(jīng)濟”這一說法。1990年，英國環(huán)境經(jīng)濟學家珀斯和特納在《自然資源和環(huán)境經(jīng)濟學》（Economics of Natural Resources and the Environment）一書中正式使用了“循環(huán)經(jīng)濟”一詞。意為：在人、自然環(huán)境和科學技術的大系統(tǒng)內(nèi)，改變生產(chǎn)要素投入、生產(chǎn)者生產(chǎn)、產(chǎn)品消費和廢棄物產(chǎn)生的傳統(tǒng)運轉程序，由資源消耗型線型增長經(jīng)濟，轉變成通過資源循環(huán)利用形成的生態(tài)型集約型經(jīng)濟[1]。環(huán)境為經(jīng)濟提供原材料和能源，原材料再通過生產(chǎn)過程轉化為消費品，能源為生產(chǎn)提供燃料，最終將這些原材料和能源轉化成廢物而重新返回到環(huán)境當中去。這是一個全新的理念和價值觀，它把人、自然環(huán)境、科學技術等要素有機地融為一體，促進了三者之間的和諧平衡發(fā)展。

20世紀90年代，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟已經(jīng)成為國際社會的重要趨勢之一。先進的經(jīng)濟模式需要與之配套的管理制度和規(guī)章，科學合理的循環(huán)經(jīng)濟法律制度可以優(yōu)化社會的資源配置，有效降低循環(huán)經(jīng)濟的運行成本。發(fā)達國家經(jīng)過長期的實踐和總結，形成了科學系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟法律體系，為循環(huán)經(jīng)濟的運行服務。中國從20世紀90年代開始引入關于循環(huán)經(jīng)濟的思想，但循環(huán)經(jīng)濟立法仍然存在眾多缺陷，尚處于起步階段，需要不斷地學習、借鑒、發(fā)展。

一、德國循環(huán)經(jīng)濟立法的現(xiàn)狀

德國的循環(huán)經(jīng)濟立法一直位居世界前列，是最早開始打造循環(huán)經(jīng)濟法制體系的國家之一，經(jīng)過實踐檢驗，卓有成效。據(jù)相關資料統(tǒng)計，德國各聯(lián)邦和各州現(xiàn)有與循環(huán)經(jīng)濟相關的法律法規(guī)共8 000部左右，加上歐盟共同遵循的400部環(huán)境法，已形成了龐大的法律體系網(wǎng)絡。

德國的循環(huán)經(jīng)濟最開始起步于垃圾處理，德國政府于1972年制定實施了《廢棄物處理法》。1986年，政府將之修改為《廢棄物限制處理法》，立法目的由最初的“怎樣處理廢棄物”轉變?yōu)椤霸鯓颖苊猱a(chǎn)生廢棄物”。隨后，相關立法迅速發(fā)展，逐漸擴散轉移到了生產(chǎn)和消費的各個領域。

1991年，德國首次根據(jù)從資源到產(chǎn)品，再到資源的循環(huán)經(jīng)濟思路制定了《包裝廢物處理法》（于2000年和2001年兩次修訂），該法致力于減輕填埋和焚燒處理垃圾的壓力，要求生產(chǎn)商和經(jīng)銷商盡可能減少商品包裝物，并要求設計成可回收利用的商品。

1994年，德國頒布了綜合性的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》。該法將資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟思想從商品包裝拓展到社會相關領域，包括原料的加工到產(chǎn)品的運輸再到廢物的處理，均要遵循循環(huán)經(jīng)濟的原則。《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》在德國循環(huán)經(jīng)濟立法發(fā)展史中很有代表性，它特別強調(diào)生產(chǎn)者的責任，要求生產(chǎn)者負責產(chǎn)品的整個生命周期，規(guī)定首要的廢物管理手段應該是生產(chǎn)者生產(chǎn)時盡量避免產(chǎn)生廢棄物，其次才是對已經(jīng)產(chǎn)生的廢物進行循環(huán)利用和資源轉化處置。

1996年10月，德國政府制定了《循環(huán)經(jīng)濟法》，該法的核心思想是盡量將更多的物質(zhì)資料處理保持在生產(chǎn)圈里。《循環(huán)經(jīng)濟法》相對于以前的法律做出了更明確的規(guī)定：首先，生產(chǎn)過程中應該避免產(chǎn)生廢物，否則必須對材料或能源進行充分利用，只有兩者都難以實現(xiàn)的情況下才可以對廢物進行環(huán)境能夠承受的清除；其次，要求工商業(yè)者從研制新產(chǎn)品開始，就要考慮廢物的清除問題，產(chǎn)品的設計必須是在技術上經(jīng)濟上可行的前提下，遵循壽命長、維修拆除便利、可重新利用的原則，實行從搖籃到墳墓的一站式責任制；最后，生產(chǎn)者必須承擔廢物利用或清除的一切費用?！堆h(huán)經(jīng)濟法》的制定和運用對廢物清除和資源循環(huán)利用起到了明顯的推動作用。

這些法律法規(guī)從單一領域擴散到各個領域和各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，利用產(chǎn)品責任制加強企業(yè)責任心，逐漸細化減少廢物產(chǎn)生、資源循環(huán)利用和處置的規(guī)定，有效地節(jié)約了資源并徹底改變了產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、回收的模式。

二、對德國循環(huán)經(jīng)濟立法的評價

1.立法理念先進。德國循環(huán)經(jīng)濟立法由垃圾分類處理和資源化再循環(huán)利用升華而來，把廢棄物再利用提高到循環(huán)經(jīng)濟立法原則的高度讓德國循環(huán)經(jīng)濟立法和普通環(huán)境保護法相比有著明顯的區(qū)別。資源再化再利用這一立法理念更能彰顯循環(huán)經(jīng)濟的核心觀點，保證了德國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展并最終實現(xiàn)資源生態(tài)價值的市場化。如德國首部系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟法《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》就明確指出對于不可避免產(chǎn)生的垃圾必須要尋求最大限度的再利用。再如1999年德國制定了《垃圾法》和《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》。2000年，德國政府頒布了《可再生能源促進法》，該法明確指出，開發(fā)再生能源的企業(yè)可以獲得政府的政策性補助。在這一系列法律政策的鼓動下，德國新生了很多可再生能源開發(fā)公司從而更大程度上保證了德國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為德國環(huán)保提供了有益的幫助[2]。

2.單行法完善，可操作性強。一個成熟的法律體系必然要建立在單行法完善的基礎之上，德國的循環(huán)經(jīng)濟法律體系按效力從低到高，共分兩個層次：指導性的法律和具體可操作性的單行法。除上文述及的指導性綱領性法律外，還有農(nóng)業(yè)和自然保護法、有機物處理條例、廢舊汽車處理條例、污水污泥管理條例、廢木材處理條例、電子廢物和電力設備處理條例、廢物管理技術指南、城市固體廢物管理技術指南等系列有針對性的單行法。單行法的豐富和完善有效地補充了整個法律體系，使整個法律體系可操作性極強。德國在《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》的框架下，還根據(jù)各個行業(yè)的不同情況，分別制定了促進各行業(yè)廢物再利用的法規(guī)，如《廢舊汽車處理條例》、《廢電池處理條例》、《有機物處理條例》、《廢木材處理條例》、《電子廢物和電力設備處理條例》以及《廢物管理技術指南》、《城市固體廢物管理技術指南》等[3]。這一系列的單行法的制定和實施大大加強了循環(huán)經(jīng)濟立法的可操作性，從不同區(qū)域層次角度推進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

3.相關主體權責分明。德國在循環(huán)經(jīng)濟立法中明確合理地分配了各個主體的義務責任。在《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》中第一次確立了生產(chǎn)廢物最小化、污染者承擔治理義務與政府和民間合作三項原則[4]。循環(huán)經(jīng)濟立法體系規(guī)定了消費者、地方政府、企業(yè)和國家各方應盡的義務和責任：國家主要承擔制定再生利用政策措施和生態(tài)保護政策措施的主要責任；企業(yè)主要是在生產(chǎn)、銷售全方面承擔相關的循環(huán)責任；消費者主要承擔盡量循環(huán)使用產(chǎn)品，盡量抑制廢棄物的產(chǎn)生，并適當處置廢棄物的責任。其中，企業(yè)是生產(chǎn)的主體，也是循環(huán)經(jīng)濟實踐的主體，所以德國政府在立法時特別注重對企業(yè)的法律強制責任。如德國的《限制廢車條例》規(guī)定汽車制造商必須承擔回收廢舊車的義務，《促進建立循環(huán)型社會基本法》明確規(guī)定生產(chǎn)者對他們的產(chǎn)品從產(chǎn)地到最后處理負主要責任。這樣就達到了從生產(chǎn)的源頭上控制廢棄物的產(chǎn)生及其資源化處理的目的，抓住了建設循環(huán)型社會的主要矛盾。

4.立法注重技術創(chuàng)新與宣傳教育。德國循環(huán)經(jīng)濟立法注重技術創(chuàng)新與宣傳教育。德國的立法規(guī)定，誰開發(fā)、生產(chǎn)加工和經(jīng)營的產(chǎn)品，誰就要承擔滿足循環(huán)經(jīng)濟目的的產(chǎn)品責任。這樣就促使生產(chǎn)者不得不通過技術進步來解決生產(chǎn)中的廢棄物的處理與資源化問題，并在生產(chǎn)中注重清潔生產(chǎn)技術的創(chuàng)新。歐盟的《廢物指令》規(guī)定：依據(jù)“污染者負擔”的原則，減去廢物處理的任何收益，廢物處理的費用應當由廢物收集者、持有者或處理廢物的相關企業(yè)承擔。這樣，生產(chǎn)企業(yè)從經(jīng)濟利益的角度出發(fā)，不得不注重清潔生產(chǎn)與資源化技術的研發(fā)，否則將導致生產(chǎn)成本的增加，企業(yè)利潤下降，競爭力減弱。另外，德國的立法也很注意對公眾的循環(huán)經(jīng)濟觀念的宣傳、教育和學習，政府每年對公眾對于循環(huán)經(jīng)濟的責任進行廣泛的宣傳，從孩子的教育就開始注重環(huán)保教育，宣傳教育涉及到生活的各個階層和方方面面。

三、中國循環(huán)經(jīng)濟立法現(xiàn)狀

通過多年的探索和發(fā)展，中國循環(huán)經(jīng)濟立法取得了巨大的成就，但是就現(xiàn)階段來說中國循環(huán)經(jīng)濟立法仍然存在諸多問題。

1.再利用和資源化原則立法沒有實質(zhì)進展?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》出臺之前中國涉及循環(huán)經(jīng)濟的法律條款多集中于環(huán)境相關的法律法規(guī)之中，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等；其中涉及到資源回收利用方面的有1995年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，其中第4條規(guī)定提到“國家鼓勵，支持展開清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量。國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢物實行充分回收和合理利用，并采取有利于固體廢物綜合利用活動的經(jīng)濟、技術政策和措施”[5]。筆者認為這一規(guī)定體現(xiàn)了中國循環(huán)經(jīng)濟立法理念相對的滯后。中國再利用和資源化的立法仍然只是浮于表面，并沒有得到實質(zhì)性的發(fā)展，涉及到資源回收再利用的法律仍然相當籠統(tǒng)，如包裝廢品、農(nóng)業(yè)廢棄物、工業(yè)廢棄物、廢玻璃、廢塑料、舊家電、建筑廢棄物、廢舊汽車等廢物循環(huán)利用問題還沒有實質(zhì)性的專項立法[6]。

2.體系不完善，配套單行立法不足。早在改革開放初期中國就制定了環(huán)境保護的基本法《環(huán)境保護法》，隨著對環(huán)境保護的逐步重視，中國政府又以該法為總綱領，進行了大量環(huán)保方面的立法修訂。截至2012年底，中國在節(jié)能方面制定了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律法規(guī)；在環(huán)境保護方面制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《水土保持法》；在清潔衛(wèi)生生產(chǎn)方面制定了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》；明確提出循環(huán)經(jīng)濟這個概念的只有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》。

由此可以看出，中國已經(jīng)初步建立了基礎的環(huán)保法律體系。實踐證明，這一環(huán)保法律體系也對推動中國環(huán)境保護和資源集約化利用發(fā)揮了積極重要的作用。但與德國相比，這一法律體系的根本目標是保護環(huán)境，而并不是促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，盡管環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟存在一定的交叉關系，但是，畢竟不能劃等號。缺乏促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的專門法律為國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供法律支持和依據(jù)，一定程度上制約了中國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

配套單行法方面仍存在不足。盡管《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》于2009年得以正式實施，但從嚴格意義上來說該促進法只是從宏觀上對今后循環(huán)經(jīng)濟立法進行一個方向性的指引，仍然需要通過更多的單行法和相應的政策來對循環(huán)經(jīng)濟法律體系進行完善。如刺激廢物再利用這方面，配套單行法的缺失導致逆向物流系統(tǒng)無法形成，從而資源再生利用這一回流產(chǎn)業(yè)無法找到明確的市場定位，從根源上影響了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.法律責任分擔不合理。循環(huán)經(jīng)濟立法目標的實現(xiàn)，單靠生產(chǎn)者承擔責任是不夠的，必須把整個社會都調(diào)動起來使企業(yè)、政府、公眾三者之間適當分責。而中國現(xiàn)狀則是企業(yè)承擔大部分責任，公眾并沒有承擔必須的法律責任或義務。責任分擔不均衡導致中國生產(chǎn)和消費無法實現(xiàn)良性互動，如《廢棄家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》這一類以消費廢棄物回收為主體的條例就顯得蒼白無力，從根本上難以得到有效的執(zhí)行。

四、德國循環(huán)經(jīng)濟立法對中國的啟示

中國作為一個發(fā)展中國家，地區(qū)和地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，自然條件東南西北各不相同，環(huán)境問題十分復雜。要想在全社會范圍內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟體系，需要做到在不同的層次與階段按實際情況循序漸進，這是一項十分復雜、系統(tǒng)、長期的工程。因此，中國的循環(huán)經(jīng)濟立法應堅持從實際出發(fā)、有計劃地一步步實施，以突出重點兼顧一般等原則，借鑒國外成熟經(jīng)驗，逐步制定完善的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)。借鑒德國的經(jīng)驗，并從中國法律體系的特有結構出發(fā)，中國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構建可從以下三個方面著手：

1.從實際出發(fā)，轉變循環(huán)經(jīng)濟立法理念?，F(xiàn)階段，中國生產(chǎn)活動中資源消耗依然很高，以減量化原則為主導的原則依然是循環(huán)經(jīng)濟立法的主導原則。立法雖然對資源回收再利用提出了相關要求，但擴展不夠內(nèi)容大多過于籠統(tǒng)，無法適應當前循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展?？v觀發(fā)達國家的循環(huán)經(jīng)濟立法，幾乎都是以再利用和資源化原則作為循環(huán)經(jīng)濟法立法的主導。因此，隨著中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的進一步深入，再利用和資源化這一立法原則必須盡快提高到和減量化原則同等的地位，這既是中國循環(huán)經(jīng)濟立法發(fā)展到現(xiàn)階段必須面臨的緊迫問題，也是未來中國循環(huán)經(jīng)濟立法發(fā)展的必然趨勢[6]。

2.完善循環(huán)經(jīng)濟立法體系。完善現(xiàn)有的循環(huán)經(jīng)濟基本法，使其更具有總領性。中國已經(jīng)于2009年制定了總綱式的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，為循環(huán)經(jīng)濟立法指明了總方向，但配套立法還不夠完善，目前主要需要在循環(huán)經(jīng)濟實施與科技實踐相結合已經(jīng)相對成熟的主要領域和環(huán)節(jié)專項立法，如制定《建筑材料循環(huán)法》、《食品資源循環(huán)法》、《廢舊汽車回收法》以及《家用電器回收法》等。然后將這些法細化，形成與之配套的實施條例和細則，增強其在實踐中的可操作性。

3.明確相關主體權責。生產(chǎn)者直接負責產(chǎn)品從生產(chǎn)到回收到循環(huán)利用的全過程，社會消費者通過消費間接承擔環(huán)保義務是最好的循環(huán)經(jīng)濟模式。由于產(chǎn)品，尤其是日常生活消費品，分散在廣大消費者手中，單個消費者的制造的生活廢棄物看似不會對生態(tài)環(huán)境造成太大影響，但整個社會消費者制造的生活廢棄物集中在一起則會對生態(tài)環(huán)境造成規(guī)?；男?。這種分散性使承擔廢舊產(chǎn)品的回收利用責任主體難以界定和確認。我們以往的觀點是，對于單個消費者來說，個體廢棄物制造不會對環(huán)境造成太大不利影響；對于生產(chǎn)者來說，其僅僅限于在生產(chǎn)過程中付出了使用生態(tài)環(huán)境的費用。但廢舊產(chǎn)品的回收利用所帶來的環(huán)境質(zhì)量改善，卻能使社會每個成員受益。所以，這就造成了各掃門前雪的狀況，沒有形成連續(xù)的資源環(huán)境循環(huán)系統(tǒng)。因此，在確定廢舊產(chǎn)品回收利用的成本承擔主體時，應摒棄現(xiàn)有的“由污染者負責治理”的原則，而應該遵循“由受益者負責付費”的原則，即將生產(chǎn)者行為責任由生產(chǎn)領域擴充到消費領域，由其承擔回收利用廢舊產(chǎn)品的義務，但事實上承擔經(jīng)濟責任的費用則是間接地從全社會的消費群體的付費中獲得的。這樣，全社會性的義務責任分擔制才能形成有效的良性循環(huán)體系。

4.注重公民宣傳教育。注重主流媒體對循環(huán)經(jīng)濟法律的宣傳，使得循環(huán)經(jīng)濟的功用和必須性深入人心。中國國民目前對于環(huán)保這個概念已經(jīng)有一定的認識，但仍然對循環(huán)經(jīng)濟以及資源再利用這個理念相對陌生。這需要政府加大法律宣傳力度，從法律上突出循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)行的必要性。同時，循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)行不僅僅是企業(yè)的責任，更需要公民作為一般消費者積極配合執(zhí)行。

結論

通過對德國循環(huán)經(jīng)濟立法特征和中國循環(huán)經(jīng)濟立法現(xiàn)狀的分析比較，可以得知中國的循環(huán)經(jīng)濟立法與之相比還有差距。首先要盡快完善循環(huán)經(jīng)濟基本法，形成完整的立法體系，其次應明確相關主體權責，同時注重公民宣傳教育。只有不斷學習先進國家的立法經(jīng)驗，并結合國情實際運用到立法實踐中去，才能提高中國循環(huán)經(jīng)濟立法水平。

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[責任編輯 陳 鶴]