怎樣破解集體林權(quán)制度改革難題

摘 要：因林權(quán)糾紛，使林權(quán)制度改革無(wú)法實(shí)現(xiàn)100% “確權(quán)發(fā)證”。林權(quán)糾紛的現(xiàn)狀有村屯山界界址糾紛，多次協(xié)調(diào)未能解決，引發(fā)毀林；國(guó)有林場(chǎng)和周邊村屯山界的糾紛；因歷史遺留問(wèn)題或林改實(shí)行不公平，引發(fā)林農(nóng)與林農(nóng)糾紛。解決糾紛的方法有以林業(yè)“三定”為依據(jù)，實(shí)際經(jīng)營(yíng)為標(biāo)準(zhǔn)；沒(méi)有資料檔案、從來(lái)沒(méi)有界址的維持原狀；做好群眾來(lái)信來(lái)訪，擺事實(shí)講道理協(xié)商解決等。

關(guān)鍵詞：破解；林改；難題

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0277-02

一、問(wèn)題的提出

集體林權(quán)制度改革是繼農(nóng)村“大包干”之后，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次大調(diào)整，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的又一次大解放，是20世紀(jì)80年代林業(yè)“三定”產(chǎn)權(quán)制度安排的延續(xù)與完善，把當(dāng)時(shí)沒(méi)有很好解決的問(wèn)題加以解決，尤其是解決林地家庭經(jīng)營(yíng)不徹底、不到位問(wèn)題。此次集體林權(quán)制度改革不是針對(duì)全部集體林地的改革，其改革僅僅局限于商品林，不包括生態(tài)林和有爭(zhēng)議的其他林地[1]。雖然有爭(zhēng)議的林地不列入這次集體林權(quán)制度改革的范圍，但是筆者認(rèn)為這是不可回避的問(wèn)題。林地、林權(quán)糾紛是這次集體林權(quán)制度改革的難題，必須千方百計(jì)破解。

二、林地林權(quán)糾紛的現(xiàn)狀

由于歷史遺留問(wèn)題，集體林區(qū)存在大量山林權(quán)糾紛，特別是隨著近年林權(quán)制度改革的不斷深入、林業(yè)稅費(fèi)改革逐步推進(jìn)與林產(chǎn)品價(jià)格的節(jié)節(jié)攀升，經(jīng)營(yíng)林地的經(jīng)濟(jì)效益顯著提高，林農(nóng)對(duì)林地的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，這些潛在隱患極易成為社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)，是林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的極大不確定因素，也成為“確權(quán)發(fā)證”工作全面落實(shí)的障礙[2]。廣西林權(quán)糾紛的主要類(lèi)型如下：

1.村屯山林界址糾紛，多次協(xié)調(diào)都沒(méi)有解決，引發(fā)毀林。集體林權(quán)制度改革的核心是明晰產(chǎn)權(quán)，承包到戶(hù)，有爭(zhēng)議的林地暫不列入改革的范圍。但是一些群眾受比較利益驅(qū)動(dòng)和擔(dān)心政策多變，他們迫切希望盡快拿回林權(quán)，如果糾紛遲遲得不到解決，他們就有可能被迫采取非法的方式來(lái)抗?fàn)?，包括盜砍盜伐、林木走私、甚至以群體行為的方式直接從林權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)體手中“奪回”林權(quán)，很容易導(dǎo)致沖突升級(jí)，影響改革進(jìn)程。據(jù)2013年4月28日百色早報(bào)報(bào)道，田林縣潞城瑤族鄉(xiāng)各煙村渭社屯與南那屯歷來(lái)存在山界糾紛，多次多方協(xié)商都沒(méi)有解決。2012年5月10日潘某某等人組織渭社屯的幾十名村民到糾紛地界的“渭端”、 “渭橋”（地名）一帶，砍伐南那屯群眾種植的桐果7 229株、杉木26株，造成直接經(jīng)濟(jì)損失86 788元。

2.國(guó)有林場(chǎng)和周邊村屯山界糾紛。由于歷史原因，國(guó)有林場(chǎng)林地和周邊村屯的荒山荒坡沒(méi)有明確的林地界址，雙方都沒(méi)有土地證、宗地圖，有的宗地圖是20世紀(jì)80年代后國(guó)有林場(chǎng)劃定的邊界宗地圖，沒(méi)有邊界群眾的簽字，得不到邊界群眾的認(rèn)可。筆者的家鄉(xiāng)的荒山荒坡就同田陽(yáng)縣三雷林場(chǎng)營(yíng)林區(qū)相連，從我懂事起，就沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)也沒(méi)有看到我的村屯的荒山和三雷林場(chǎng)的林地界址，只要是荒山荒坡，三雷林場(chǎng)就種上樹(shù)苗，因此，目前，與三雷林場(chǎng)營(yíng)林區(qū)相臨的林農(nóng)都不能辦理林權(quán)證。田陽(yáng)縣三雷林場(chǎng)和周邊的東江村多年來(lái)發(fā)生林地糾紛，2009年位于飛機(jī)場(chǎng)附近的糾紛地被田陽(yáng)縣人民政府征用建設(shè)東盟物流園，由于雙方各持己見(jiàn)，調(diào)解無(wú)效，征地款多年無(wú)法劃拔。云桂鐵路征用田陽(yáng)縣田州鎮(zhèn)三雷村三今屯3畝芒果園地，這個(gè)芒果園位于田陽(yáng)縣三雷林場(chǎng)營(yíng)林區(qū)附近，被征用前三雷林場(chǎng)沒(méi)有對(duì)這塊果園的土地權(quán)屬提出異議，但林地被征用后，三雷林場(chǎng)認(rèn)為這塊林地是屬于他們的，征地款應(yīng)劃拔給他們，經(jīng)過(guò)田陽(yáng)縣調(diào)處辦多次調(diào)解，最后征地款由三雷林場(chǎng)和三今屯5∶5分成。

3.由于歷史遺留問(wèn)題或者林改程序、方案不公平、不公開(kāi)，引發(fā)林農(nóng)與林農(nóng)、組與組、村與村、甚至縣與縣之間的糾紛。據(jù)2013年4月1日百色早報(bào)報(bào)道，平果縣同老鄉(xiāng)那錄村六王屯韋英儒在本屯的坡王山種植的速生桉，今年3月16日和22日被田東縣朔良鎮(zhèn)六羊村那坡屯的楊某生夫婦砍了500多株，直接經(jīng)濟(jì)損失6 000多元。這些桉樹(shù)兩年前種，如果是成材的桉樹(shù)可以賣(mài)到五六萬(wàn)元。據(jù)悉，對(duì)于這塊地的歸屬，雙方都認(rèn)為是屬于自己的，而據(jù)韋英儒介紹，他們家有這個(gè)坡地的林權(quán)證。韋英儒從小就在坡王山長(zhǎng)大，當(dāng)年他爺爺從海城移民到同老的時(shí)候，他們家就一直住在坡王山，直到1994年因?yàn)榛馂?zāi)，一家人才搬到現(xiàn)在的這個(gè)地方。問(wèn)題的關(guān)鍵是楊某認(rèn)為韋家是移民，韋家的林地是楊家的祖宗地，想爭(zhēng)奪回來(lái)。

2011年春節(jié)期間，田陽(yáng)縣玉鳳鎮(zhèn)朔柳村發(fā)生一場(chǎng)森林火災(zāi)，火勢(shì)曼延到與玉鳳鎮(zhèn)相臨的田州鎮(zhèn)三雷村、百育鎮(zhèn)六聯(lián)村，這片林地的速生桉已有2米多高，全部被大火燒死，損失很大。事后經(jīng)深入調(diào)查確定是有人故意放火，主要原因是這片林地是糾紛地，玉鳳鎮(zhèn)朔柳村和田州鎮(zhèn)三雷村都認(rèn)為這片林地是自己的，多年多次協(xié)調(diào)都沒(méi)有解決。

現(xiàn)在無(wú)糾紛并不意味著糾紛不存在。由于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率高于林業(yè)，是大部分農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)活動(dòng)的重心，他們無(wú)暇關(guān)注山林，所以糾紛未顯露。一旦經(jīng)濟(jì)利益格局發(fā)生變化，糾紛必然出現(xiàn)[3]。田陽(yáng)縣田州鎮(zhèn)東江村有一片林地，20世紀(jì)70年代末村委會(huì)已把它分到各個(gè)村民小組，20世紀(jì)80年代后期第1村民小組的兩個(gè)群眾到第5村民小組的林地內(nèi)種植芒果，第5村民小組的群眾沒(méi)有反對(duì)，第1村民小組的這兩個(gè)群眾一直經(jīng)營(yíng)著這片果園。2009年5月份，田陽(yáng)縣人民政府征用這片果園建東盟物流園，這時(shí)，第5組的群眾說(shuō)，這片果園的土地是他們的，除了春苗補(bǔ)償費(fèi)外的征地款應(yīng)歸他們，而第1組的群眾則認(rèn)為他們已經(jīng)經(jīng)營(yíng)這片果園二十多年，按物權(quán)法的規(guī)定，這片果園應(yīng)歸他們第1組所有，征地款應(yīng)劃拔給他們。

據(jù)百色市林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，到2010年8月30日止，全市發(fā)生林地糾紛5 922件，面積121萬(wàn)畝，調(diào)解3 640件，面積72萬(wàn)畝，糾紛調(diào)處率61.5%，林地糾紛面積占宗地勘界公示面積的5.6%[4]。截至2013年，廣西林改工作已基本完成，但林改工作現(xiàn)在已進(jìn)入深水區(qū)，遺留問(wèn)題是林權(quán)糾紛沒(méi)有完全解決。

三、林地糾紛的調(diào)處方法

和耕地相比，林地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能分割更加復(fù)雜，因此林權(quán)糾紛也相對(duì)比耕地糾紛更加復(fù)雜，調(diào)處起來(lái)的難度也非常大。如果處理不當(dāng)，極易釀成大規(guī)模上訪，甚至引發(fā)更嚴(yán)重的群體性事件[5]。不同的林權(quán)糾紛，有不同的調(diào)處解決方式。但總的調(diào)處原則是要以《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》和《土地承包法》、《物權(quán)法》為法律依據(jù)，以追求社會(huì)政治穩(wěn)定；遵循相關(guān)法律、合情合理為基本原則。

1.對(duì)國(guó)有林場(chǎng)與周邊林屯群眾的山林糾紛，要以尊重歷史、尊重事實(shí)為原則，即自國(guó)家林業(yè)“三定”后國(guó)有林場(chǎng)一直經(jīng)營(yíng)到現(xiàn)在的林區(qū)，應(yīng)認(rèn)定為國(guó)有林場(chǎng)的林地林權(quán)，任何單位、個(gè)人都不得侵占。對(duì)一些群眾侵占、蠶食國(guó)有林場(chǎng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)區(qū)的現(xiàn)象，各級(jí)政府要堅(jiān)決制止，切實(shí)穩(wěn)定國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)[6]。同時(shí)國(guó)有林場(chǎng)要主動(dòng)處理與周邊群眾的關(guān)系，盡量充分尊重歷史，或通過(guò)扶貧幫困、合作開(kāi)發(fā)等形式，與周邊群眾實(shí)現(xiàn)共贏，和睦相處，做到既照顧群眾利益，又防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.對(duì)個(gè)人與個(gè)人、村民小組與村民小組、村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、縣與縣、省與省之間界址分岐的歷史遺留的林地糾紛，如果沒(méi)有檔案?jìng)浒?，沒(méi)有界址標(biāo)志，從來(lái)沒(méi)有分清界址 的林地，應(yīng)以穩(wěn)定為首要原則，維持現(xiàn)狀。但要指定專(zhuān)人專(zhuān)案跟蹤，調(diào)處部門(mén)要有備案，防止糾紛擴(kuò)大，影響社會(huì)穩(wěn)定。

3.對(duì)群眾的來(lái)信、來(lái)訪，要熱情接待，深入林地糾紛現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，查閱歷史資料。充分發(fā)揮村級(jí)調(diào)解理事會(huì)和有威望的“四老”人員（老村干、老教師、老黨員、老村民）的作用，及時(shí)妥善調(diào)處糾紛，化解不穩(wěn)定因素[7]。調(diào)處人員要客觀公正地調(diào)處，避免搞人情案，留下后患，和林地糾紛案件有親屬關(guān)系和利害關(guān)系的調(diào)處人員應(yīng)當(dāng)回避。要實(shí)行調(diào)解問(wèn)責(zé)制、限期調(diào)處制、專(zhuān)案專(zhuān)辦制，能調(diào)解的要千方百計(jì)調(diào)解，調(diào)解不了的，也要給來(lái)信來(lái)訪的群眾一個(gè)滿(mǎn)意的答復(fù)，不能推諉，把群眾推出門(mén)了事。

4.對(duì)因林地糾紛而盜砍盜伐森林、到黨政機(jī)關(guān)無(wú)理取鬧的人要堅(jiān)決打擊，并在媒體公開(kāi)曝光，要讓群眾明白破壞森林是犯法行為。要加強(qiáng)森林公安隊(duì)伍建設(shè)，配備充足的人力、物力、財(cái)力，保護(hù)我們的綠色家園安全。

5.林權(quán)糾紛涉及農(nóng)民利益，他們講究的是公平合理，強(qiáng)調(diào)的是倫理秩序，其次才是法律秩序。由于林權(quán)糾紛的復(fù)雜性以及國(guó)家林權(quán)制度建設(shè)的滯后性，決定了調(diào)處林權(quán)糾紛在很多場(chǎng)合必須講道理，講人情，強(qiáng)調(diào)以情感人，以理服人。利用人性善良、同情的一面，換取雙方各退一步，最終圓滿(mǎn)解決雙方的爭(zhēng)議。實(shí)際上，很多林權(quán)糾紛的解決，最終靠的就是這個(gè)原則。

毫無(wú)疑問(wèn)，林權(quán)糾紛與集體林權(quán)制度的變遷過(guò)程有密切關(guān)系。任何的林權(quán)糾紛，在本質(zhì)上都必須具備兩個(gè)主要的前提：一是相關(guān)制度對(duì)林權(quán)糾紛的界定；二是糾紛的起因在于利益分配不均。廣西這次集體林權(quán)制度改革也留下一些可能引起林權(quán)糾紛的隱患：“誰(shuí)造誰(shuí)有”是中國(guó)林業(yè)建設(shè)中長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本政策。該原則只適用于森林和林木的所有權(quán)[8]。然而，在林改實(shí)踐中也存在著一些實(shí)際問(wèn)題。有的地方均山不徹底，誰(shuí)種誰(shuí)有，有的人擁有一二百畝林地，而有的人只有一兩畝甚至沒(méi)有林地；林改前有些村集體的林地已流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，承包期限是三十年左右，現(xiàn)在雖然均山但群眾有證無(wú)山；有些村集體林場(chǎng)不均山、不均股、不均利，林場(chǎng)收入由村委會(huì)支配?？梢?jiàn)，林權(quán)糾紛將是長(zhǎng)期的問(wèn)題，必須引起高度重視。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]