試論中國環(huán)境保護的現(xiàn)狀及對策建議

摘 要：中國的環(huán)境污染問題迫在眉睫且人人關(guān)注，但在當(dāng)前建設(shè)法治社會的進程中，環(huán)境保護法律顯然沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。主要問題在于立法相對滯后，可操作性不強；司法難以展開，沒有確立與環(huán)境訴訟相對應(yīng)的權(quán)利；環(huán)境執(zhí)法不嚴，缺乏有效的監(jiān)督機制。針對這些主要問題提出的幾點司法建議，希望能使法律在環(huán)境保護事業(yè)中真正有所作為。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；現(xiàn)狀；建議

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0261-02

一、環(huán)境之患

中國環(huán)保事業(yè)起步于20世紀70年代。盡管四十年間有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)頻頻出臺，但依然沒有遏制住環(huán)境不斷惡化的趨勢。環(huán)境污染從看不見到看得見、從政府關(guān)注到人人自危，已經(jīng)成為與每個人息息相關(guān)的生存大事。

1.霧霾加劇。城市中的灰霾天氣逐年加重。據(jù)統(tǒng)計，2011年，在325個地級以上城市中，空氣質(zhì)量超標城市比例為11%。從2013年初開始，京津冀等北方地區(qū)日復(fù)一日地被霧霾籠罩，相關(guān)部門在空氣中檢測出的PM2.5（PM2.5是指大氣中直徑小于或等于2.5 m的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物），經(jīng)科學(xué)數(shù)據(jù)證明，將在很大程度上導(dǎo)致肺癌、哮喘等疾病患者成倍增長。

2.水體污染。一些地區(qū)地表水水質(zhì)污染較重，湖泊富營養(yǎng)化問題十分突出，地下水超采和污染問題凸顯。部分地區(qū)飲用水水源地水質(zhì)安全受到威脅。

3.土壤污染。在十一屆全國人大常委會關(guān)于環(huán)境問題的專題講座中，環(huán)境保護部原總工程師、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛指出：中國遭受重金屬污染的耕地已達5億畝，污水灌溉污染的耕地達3 250萬畝，固體廢棄物堆存和毀田200萬畝，合計約占總耕地面積的1/5，由土壤污染派生的食品、蔬菜安全問題日益嚴重。

除此而外，重金屬、危險廢物、危險化學(xué)品和持久性有機污染物污染問題、生態(tài)系統(tǒng)的退化問題、噪音污染投訴逐年上升的問題以及由環(huán)境風(fēng)險引發(fā)的突發(fā)問題，時刻威脅著人們的生活甚至生存。

二、環(huán)境污染問題凸顯的法律不能

1.環(huán)境立法落后。中國自1979年制定《環(huán)境保護法（試行）》，開始了環(huán)境保護立法的進程，到現(xiàn)階段已制定環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件。此外，刑法、侵權(quán)責(zé)任法也設(shè)立專門章節(jié)，分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”和“環(huán)境污染責(zé)任”。但《環(huán)境保護法》過于原則、籠統(tǒng)，雖不是基本法但頗具基本法的特點，應(yīng)用性不強；而隨著科技與經(jīng)濟的快速發(fā)展，散見于各種實體法中的法條也表現(xiàn)出其立法的相對滯后性，加之內(nèi)容分散、難于梳理，客觀上阻礙了環(huán)境污染的救濟途徑。

在程序立法方面，國務(wù)院2005年12月通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“推動環(huán)境公益訴訟”。理論界多年來一直呼吁借鑒域外立法經(jīng)驗，建立公益訴訟制度，通過社會管理創(chuàng)新，提高公共利益司法保護力度 [1]。雖然對環(huán)境公益訴訟的呼聲甚高，也勢在必行，但現(xiàn)階段因法律欠缺仍然把許多需要通過環(huán)境訴訟維權(quán)的群眾擋在了法律的門外。

2.環(huán)境司法難以開展。中國的憲法中至今沒有確立環(huán)境權(quán)，筆者認為這是中國立法上的一大欠缺。公益訴訟有待進一步健全與完善，原告主體資格需要進一步放寬，在現(xiàn)有的法律條件下大量的環(huán)境侵權(quán)糾紛很難進入司法程序，即使勉強進入司法程序也會因缺少法律依據(jù)支持而難以勝訴。甘肅省徽縣某有色金屬冶煉公司因違規(guī)生產(chǎn)，嚴重污染了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，更為直接、惡劣的結(jié)果是造成水陽鄉(xiāng)大量群眾血鉛超標，其中水陽鄉(xiāng)新寺村共有368人血鉛含量超標，其中包括多名兒童，環(huán)境中的鉛污染對人體健康造成了嚴重威脅。而造成如此惡果的違法排污企業(yè)，在相當(dāng)長的一段時間之后，借助媒體的力量才受到處理，由此可以看出百姓維護環(huán)境權(quán)益之難、法院“巧婦難為無米之炊”的尷尬。正如中國著名學(xué)者呂忠梅所指出：如果不實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的私法化，則仍然無法解決公民在傳統(tǒng)民法原則下不得對與己無關(guān)的財產(chǎn)主張權(quán)利的問題，公民的環(huán)境權(quán)益仍然無法得到救濟 [2]。

3.環(huán)境執(zhí)法不嚴。當(dāng)前條件下，中國的環(huán)境執(zhí)法主要依靠行政手段，實行管理權(quán)和專項監(jiān)督權(quán)相結(jié)合、管理權(quán)與處罰權(quán)相分離的原則。所謂管理權(quán)和專項監(jiān)督權(quán)相結(jié)合，即由各級環(huán)保部門在各自的轄區(qū)范圍內(nèi)依法對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)管，而各級人民政府的其他職能部門如農(nóng)、林、牧、水和工業(yè)部門等實施專項監(jiān)督。管理權(quán)與處罰權(quán)相分離則主要是指對于市區(qū)“三產(chǎn)”的監(jiān)管，環(huán)保部門有管理權(quán)而城管部門有處罰權(quán)。各部門因權(quán)限交叉而發(fā)生利益沖突、互相扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，環(huán)境監(jiān)管體系中的責(zé)罰較為寬泛，執(zhí)法人員主觀操作的空間較大，加之地方上人情因素濃重，因此極易發(fā)生執(zhí)法不公現(xiàn)象，降低環(huán)境執(zhí)法的效率。再者，由于地方政府的不良政績觀，片面強調(diào)經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護，使本就難以順暢開展的環(huán)境保護工作更加雪上加霜。

綜合以上三點可以看出，從立法、司法到執(zhí)法，中國的環(huán)境保護工作實質(zhì)上，可以說，是和法律脫節(jié)的。此種說法乍看上去使人難以接受，從20世紀70年代就開始發(fā)展的環(huán)境法律建設(shè)工作何遭如此質(zhì)疑？筆者認為，從法律的層面沒有喚起群眾的環(huán)境保護意識是其中的根本原因，而目前各國環(huán)境法普遍采用的一項基本原則就是公眾參與原則。綜觀因環(huán)境污染導(dǎo)致糾紛的個案，大都是不良后果出現(xiàn)后激起民憤才使該事件得以重視，而個案的解決又僅止于個案，并沒有引起整個社會的民眾對環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展的反思。這一方面是因為中國一度彌漫的“人定勝天”的思想，導(dǎo)致人們?yōu)榱说玫窖矍袄娑鴮ψ匀坏臒o限輕視和無度消耗；另一方面，當(dāng)我們真正認識到人需要與自然和諧相處時，如上文所提及，法律只給我們打造了一副框架，而框架中的內(nèi)容卻令我們無所適從。而在法律之外，才是環(huán)境保護的真正實施途徑——行政手段，但行政行為由于缺乏有效的監(jiān)督和懲罰機制，已顯現(xiàn)出諸多弊端，難以單獨承擔(dān)環(huán)境保護的使命。由此，群眾的環(huán)保意識根本難以被喚起，即使有此心也會因?qū)嵺`中的困難重重而被消磨殆盡。

三、關(guān)于法律真正介入環(huán)境保護的幾點建議

1.首先且重要的一點是從立法上確立環(huán)境權(quán)。中國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”雖然憲法賦予了全民對自然資源的所有權(quán)，也對破壞自然資源作了一定限制，但是卻沒有明確規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境權(quán)。公民享有的環(huán)境權(quán)應(yīng)包括環(huán)境資源使用權(quán)、知情權(quán)、請求權(quán)，承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)主要是合理利用環(huán)境資源、保護環(huán)境不被侵害等，只有以憲法來規(guī)范環(huán)境權(quán)，才能為公民提起環(huán)境公益訴訟，維護環(huán)境權(quán)益提供最根本的保證 [3]。只有在將環(huán)境權(quán)確立為一項憲法權(quán)利的同時，肯定它的私權(quán)性質(zhì)，使其能夠得到民事和民事訴訟程序的保護，才能起到保護環(huán)境的作用[2]。環(huán)境權(quán)的確立可以為中國的環(huán)境保護事業(yè)打開一扇門，通過對其含義、內(nèi)容的明確，對其主體范圍的規(guī)定，使環(huán)境保護的事業(yè)在法律的框架內(nèi)得以全面落實。

2.加快推進和完善環(huán)境公益訴訟制度。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睂τ诃h(huán)境公益訴訟來講，此條款的設(shè)立并沒有拓寬原告主體資格，環(huán)境公益訴訟的主體資格僅限于《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款之規(guī)定“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，但此條款卻為環(huán)境公益訴訟提供了《民事訴訟法》+《環(huán)境法》的模式。在《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定的基本前提下，在《環(huán)境法》中明確和擴大原告主體資格范圍，原告主體資格的問題解決后，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的受案范圍、管轄、訴訟程序、時限、費用等制度設(shè)計問題可以迎刃而解。環(huán)境權(quán)的確立和環(huán)境公益訴訟的完善使公眾不再只是隔岸觀火，而能夠真正參與到環(huán)境保護中來。

3.提高違法成本，加大處罰力度。中國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律大多規(guī)定的是禁止性內(nèi)容，而對違反法律法規(guī)的懲處措施顯得過于心慈手軟，導(dǎo)致了現(xiàn)在“違法成本低，守法成本高”的局面。對于違反環(huán)保法律、法規(guī)的行為，應(yīng)該擴大承擔(dān)刑事責(zé)任的范圍，提高民事賠償數(shù)額的標準；對于因行政不作為而助長了對環(huán)境污染肆無忌憚的行為，同時追究違法單位的責(zé)任和審批人員的個人責(zé)任。只有讓直接或間接的環(huán)境污染者真正為其行為付出應(yīng)有的代價，而不只是隔靴搔癢，才能真正發(fā)揮環(huán)境保護法律的實質(zhì)作用和震懾作用；只有讓環(huán)境保護法律成為政府保護環(huán)境的有效方法，才能增強公民對于環(huán)境改良的信心，提升公眾共同積極保護環(huán)境的意識。只有調(diào)動起大部分公民的環(huán)保積極性，才能讓環(huán)境保護這條路持續(xù)地進行下去，并且不斷促進環(huán)境法律體系的建設(shè)與完善。

4.提高環(huán)境案件的審判水平。針對當(dāng)前中國環(huán)境訴訟立案難、審判難等問題，還有一個重要的原因在于證據(jù)難。訴訟權(quán)利人的證據(jù)難以收集，審判人員對原告提供的證據(jù)難以把握，環(huán)境審判的專業(yè)化亟待增強。環(huán)境審判看似簡單，實際上關(guān)于環(huán)境標準的評估以及評估所參照的專業(yè)數(shù)據(jù)的測量——也就是在環(huán)境審判中地位非常重要的證據(jù)，卻是一門獨立的學(xué)科，只有通過與專業(yè)部門的合作才能如實獲取。而證據(jù)獲取后法官如何更好地把握，則需要法官對于環(huán)境科學(xué)知識有一定的了解和在環(huán)境審判不斷積累的經(jīng)驗。因此，提高環(huán)境審判的專業(yè)水平和學(xué)習(xí)環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識應(yīng)該是相輔相成的。目前貴陽、昆明、無錫等地開設(shè)了環(huán)境法庭，此舉為環(huán)境審判走向?qū)I(yè)化搭建了一個有益的平臺，環(huán)境審判可以在這樣的不斷探索中推進。

總之，人們對于良好環(huán)境的急迫需求已經(jīng)達到了前所未有的程度，法律應(yīng)發(fā)揮出在環(huán)境保護中應(yīng)起到的主流作用，為民眾撐起一片藍天。

參考文獻：

[1] 奚曉明.《中華人民共和國民事訴訟法》修改條文理解與適用[Z].2012：90.

[2] http：//wenku.baidu.com/view/e59d74c90508763231121234.html，2013-05-06.

[3] 楊露.論中國的環(huán)境法制建設(shè)現(xiàn)狀[J].寧夏農(nóng)林科技，2012，（11）.

[責(zé)任編輯 王曉燕]