淺談如何做好城市土地儲備工作

摘 要：城市土地儲備制度為城市政府培育和規(guī)范土地市場提供了重要的制度支持，是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，并業(yè)已成為推進中國土地管理制度改革和城鎮(zhèn)土地使用制度改革的新的突破點。但在現實土地儲備工作中呈現出了許多諸如社會上對土地統征收購儲備工作的認識不夠到位；多頭管地和經營土地等等不良現象。為此，我們要加強如下工作來做好新時期的土地儲備工作：加強宣傳，提高認識；科學制定土地統征儲備規(guī)劃；切實解決征地中的幾個實際問題等。

關鍵詞：土地儲備；土地統征；土地補償；城市

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0226-03

土地儲備是指城市政府依法運用市場機制，通過收購土地所有權或使用權，并按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備，以供應或者調控城市建設用地需求的城市土地管理制度和運行機制。土地儲備制度最早在荷蘭、瑞典等歐洲國家實行，隨后世界上許多國家都開始推行這個制度，并在大部分國家獲得成功，取得了良好的效果。隨著中國土地使用制度改革的不斷深入，以及城市土地市場的發(fā)育，中國的土地儲備制度也應運而生，它是一種新型的城市土地管理制度。土地儲備制度的建立代表了中國城市土地制度改革的方向，是中國城市用地制度的又一次重大創(chuàng)新，被譽為中國解放后“第二次土地管理革命”。城市土地儲備制度為城市政府培育和規(guī)范土地市場，促進存量土地進入市場，盤活企業(yè)存量土地資產，優(yōu)化土地資源配置，理順政府與企業(yè)之間土地收益分配，為有效解決土地無償使用制度下產生的諸多歷史遺留問題提供了重要的制度支持，是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，并業(yè)已成為推進中國土地管理制度改革和城鎮(zhèn)土地使用制度改革的新的突破點。城市土地儲備制度盡管在各地城市的實踐中取得了巨大的成效，但由于中國土地儲備制度的發(fā)展是先有實踐，后有理論研究，導致該制度的實踐缺乏深入的理論探討和方法指導，加之配套措施等的不完善，從而暴露出一些涉及法律、運作程序、市場、資金等方面的比較棘手、難以理順的問題，這些問題在相當程度上制約了當前城市土地儲備制度的實施及其社會經濟目標的實現，客觀上要求對實踐中存在的問題進行深入的研究并找出對策，在理論指導下逐步完善中國城市土地儲備制度，做好城市土地儲備工作。為此，針對當前土地儲備工作中遇到的，諸如社會上對土地統征收購儲備工作的認識不夠到位、；諸多部門協調配合難、私下協議征地和非法轉讓土地行為屢禁不止、多頭管地和經營土地的問題依然存在；自衛(wèi)片執(zhí)法督查以來現行土地征收儲備運作模式已不適應當前社會經濟快速發(fā)展的需要，且容易造成新的土地違法行為新情況、新問題，新矛盾。要做好土地儲備工作，實現新突破、新跨躍，應大力做好以下幾個方面工作。

1.加強宣傳，提高認識 。目前，在社會上一定范圍內自上而下對土地儲備工作的認識還存在一定的誤區(qū)，尤其是對開展該項工作的目的意義沒有真正形成共識，認為政府統征土地就是為了賣地賺錢，這是一種帶有片面性的錯誤理解。首先，對集體土地實行統征是法律賦予人民政府及其土管部門的一項法定職責。土地的征收、征用權屬于國家公權，由人民政府代表國家依法行使，國土資源部門作為政府的職能部門代表人民政府行使轄區(qū)內土地管理和行政執(zhí)法權。其次，實施土地的統征儲備是政府落實宏觀調控政策的重要手段。政府只有通過對土地的統一征收，統一儲備，才能實現土地資源的合理配置，達到集約、節(jié)約用地的目的。我們要認真做好宣傳教育活動，通過宣傳不斷提高廣大干部群眾對國土資源法律法規(guī)水平和遵法守法意識，積極爭取社會各界對國土資源管理和土地儲備工作的理解和支持。

2.科學制定土地統征儲備規(guī)劃?？茖W制定土地統征儲備規(guī)劃和年度計劃，是實現該項工作協調、可持續(xù)發(fā)展的前題和基礎。按照政府工業(yè)基地建設實施方案要求和工業(yè)園區(qū)的布局，在規(guī)劃的制定安排上，應著重考慮以下幾點：一要合理確定土地統征儲備的區(qū)域。將高新區(qū)的城市規(guī)劃控制區(qū)建設用地全部納入統征儲備范圍，同時，對各建制鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)政府所在地、省道兩邊的建設用地也逐步納入統征儲備范圍；二要保證有一定數量的土地儲備。近幾年正是菏澤市項目建設高峰期，應不斷加大土地統征儲備的規(guī)模，每年的土地動態(tài)儲備保有量應不低于相當規(guī)模；三要拓寬各類非農建設用地的統征范圍。具體地講，凡是涉及集體土地征收征用的各項建設用地，不論面積大小，一律納入統征范圍，包括居民個人、機關單位、基礎設施、工礦企業(yè)、商貿旅游及政府興建的福利事業(yè)等。規(guī)劃一旦制定，要采取各種有效措施，保證規(guī)劃的順利實施。

3.嚴厲打擊土地違法行為。目前在菏澤市違法占地和非法買賣土地的現象時有發(fā)生，尤其是在市城區(qū)和城區(qū)周圍的繁華地帶居住的村民或村集體組織，以其原有宅基地與開發(fā)商合伙進行房地產開發(fā)；有的城鎮(zhèn)居民私下購買村集體土地或宅基地；有的企業(yè)在沒有任何批件的情況下擅自與被征地集體經濟組織協議征地，應嚴格禁止以村兩委名義變相炒買炒賣、租賃集體土地。這些非法轉讓或變相非法轉讓集體土地的行為逃避了土地征收和相關稅費的征收，嚴重擾亂了土地市場，造成了國有資產的大量流失，同時也給土地征收儲備工作帶來極大負面影響。對此行為，必須依法進行清理和整頓，實施中要與城建、房管、紀檢、公檢法等相關單位相互配合、密切協作，進行綜合整治，對城區(qū)集體土地進行房地產開發(fā)的，城規(guī)部門不得發(fā)放規(guī)劃許可證，房管部門不得頒發(fā)房屋產權證，國土局要對上述非法轉讓或變相轉讓土地行為依法嚴肅查處，該拆除的拆除，該沒收的沒收，該罰款的罰款，觸犯刑律的移交司法機關追究刑事責任，通過對典型案件的公開處理，達到宣傳法律教育群眾的目的。同時，要加大政府壟斷土地一級市場的力度，堅持土地收儲和供應“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的原則，只有從源頭上扼制集體土地非法轉讓行為，才能保證土地市場的健康持續(xù)發(fā)展。

4.改革舊的土地供應模式 。目前菏澤市供地模式是“被動式”的供地，即每上一個項目，經濟發(fā)展部門立項以后，由項目業(yè)主向國土部門申請用地，國土部門啟動統征程序，選址征地，組織報件，經省以上人民政府批準以后，再以招拍掛的形式將地出讓給企業(yè)。該供地模式所需時間長，每征一次地都要啟動相同的程序，既費時又費力，尤其是對那些急需開工的企業(yè)容易造成未批先建等違法行為。故應結合菏澤市實際，徹底改革舊的土地供應模式，變被動供地為主動供地。具體思路是，對經省政府批準的開發(fā)區(qū)工業(yè)園區(qū)和高新區(qū)范圍以內的數千畝的集體土地實行一次性統征，一次性組件報批，一次性儲備，并對所儲備的土地進行必要的前期整治，達到“三通一平”，延長供地鏈條，使過去的企業(yè)等地變?yōu)楝F在的地等企業(yè)。一旦有企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)工業(yè)園區(qū)可隨時申請，隨時供地，既為企業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)質便捷的供地服務，又減少了因用地手續(xù)不能及時到位而引發(fā)新的土地違法案件。同時，要建立健全土地儲備工作的良性循環(huán)機制：一是要用好用活周轉資金。利用出讓收入解庫前的時間差，將資金再投入，進行滾動發(fā)展，提高資金利用率。二是對劃撥供地項目，在依法免去相關稅費前提下，實行保本供地，即用地戶必須承擔土地統征和手續(xù)報批所花費成本資金。三是實行宗地統征預決算。征地前，對每一宗擬征土地在城市規(guī)劃中的用途、所需成本以及升值空間都要進行考量、評估和測算，土地征收出讓后再進行宗地決算，做到不盲目征地，不虧本征地。四是要依法確保土地出讓收入足額入庫，禁止任何形式的違法減免土地出讓金行為。對政府重點扶持的項目用地，建議在資金征收和扶持上實行兩條線，該征收的足額征收入庫，該扶持的財政另行投資扶持。

5.切實解決征地中的幾個實際問題 。（1）解決好征地所需資金問題。土地的大規(guī)模征收需大量的資金投入，根據菏澤市統征規(guī)劃，要一次性拿下數千畝的土地至少需一個億的資金投入，面對當前啟動資金嚴重匱乏的實際，要采取多種措施，通過多種渠道進行資金籌措：一是向銀行申請中長期貸款。由于土地資源的稀缺，決定其具有較大的增值保值性，故可以被征地作為抵押，向銀行申請貸款，考慮發(fā)展需要，貸款的時間應適當延長，一般為三至五年比較適宜。 二是爭取財政投入。按照現行法律規(guī)定，土地收益應全部上繳財政，故其啟動資金的投入也應來源于財政，在目前菏澤市財政比較緊張的情況下，可采取從每年上繳財政的土地收益中提取一定比例返還給土地統征機構作為流動發(fā)展資金。三是對某些意向性的項目用地，可由項目業(yè)主先期墊付征地資金，待給企業(yè)交地時，從中進行核減。（2）解決好征地補償費的確定與分配問題。征地補償標準的確定，《土地管理法》第47條已有明確規(guī)定，但該標準制定較早，已遠遠落后 于經濟社會的發(fā)展，實際操作中，菏澤市土地征地補償費的兌付都已超過了這個標準，但存在著補償標準不科學，各地地價不平衡的問題，影響了土地市場的正常秩序，造成農民盲目攀比，漫天要價現象。目前，要急需完善征地補償機制，參照菏澤市不同區(qū)域的基準地價，合理確定征地補償標準，盡早實施征地區(qū)片綜合價，同一區(qū)片要統一補償標準，逐步解決同地不同價的問題。同時，要合理確定征地補償費在集體組織內部的分配涉及集體與個人之間的利益關系，可考慮由政府統一出臺一個新的指導性文件，對征地補償費的分配比例進行規(guī)范。基本思路是：按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配，若農戶土地被征收后，集體經濟組織重新給予調整土地的，土地補償費原則歸集體經濟組織所有；若未調整土地的，其土地補償費大部分應分配給被征地農戶；若土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民的生產生活安置。鑒于菏澤市目前的實際狀況，土地補償費分配給被征地農戶的比例應不低于總補償費的60%。（3）解決好失地農民的生活安置問題。從多年的實踐經驗看，對失地農民的生活安置是一個綜合性的系統工程，僅靠一、兩個部門無法解決，要由政府統籌考慮，社保、民政、城建、財政、國土等相關部門緊密配合，綜合做好安置工作。一是對有生存技能的農民，可采取貨幣安置，一次性付足安置補助費，為其離開土地自謀職業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)提供扶持和資金來源，同時在貸款、稅收、場地等方面提供優(yōu)惠。二是對沒有生活來源又缺乏競爭能力的老弱病殘等弱勢群體，可用征地補償費為其購買 社會統籌保險或商業(yè)保險，也可以由民政部門將其納入城鄉(xiāng)居民基本生活低保范圍。三是對土地全部或大部分被征收，農民整體生活無法保障的，可采取以地換房的辦法進行安置。具體思路是：以“零”地價將集體土地征收，然后將所征土地中區(qū)位較好的繁華地段給農民蓋成商品房，確保每戶有一間門面房，失地農民通過出租房屋或自己直接經營獲 得長久收益。四是加大政府的財政投入，從土地出讓收入中拿出一部分資金用于解決部分失地農民的生活困難，為失地農民提供各種技術培訓，使其有一技之長。五是積極組織失地農民組建各類服務機構為征地企業(yè)的建設和生產提供各項服務，在同等條件下解決部分勞力進企業(yè)工作。

2013年，我們將繼續(xù)深入學習貫徹黨的十八大會議精神，自覺踐行科學發(fā)展觀，進一步解放思想、改革創(chuàng)新，以推動建成更高水平的小康社會和全力打造魯蘇豫皖科學發(fā)展高地為己任，以構建保護資源、保障和促進科學發(fā)展的新機制為主線，以守土有責、護土有方、動土有據、用土有益為準則，不折不扣地履行國土資源管理和服務職能，更好地促進菏澤經濟社會又好又快發(fā)展。第一，緊貼中心，加大服務經濟發(fā)展大局的力度。面對建設項目土地供需矛盾日益突出的嚴峻形勢，自覺把國土資源統征工作放到經濟社會發(fā)展大局中去謀劃，繼續(xù)堅持“區(qū)別對待、有保有壓”的原則，集中指標保重點，一般項目靠挖潛，優(yōu)先保障國家、省、市重點工程、重點基礎設施以及我市煤電化工一體化工程等重點建設項目用地統征的需要。第二，科學有序，加大土地統征管理的力度。在新的年度，首先我們將在進一步提升土地統征管理水平、規(guī)范政府土地統征工作上多做研究、多下功夫、多求突破。在處理好土地權屬、土地征收、房屋拆遷、安置補償等法律經濟關系的前提下，把握行情、科學判斷、認真研究，適當合理地規(guī)劃小宗用地統征規(guī)模，規(guī)范更多的項目進行政府統征，努力形成良性循環(huán)的態(tài)勢，使政府統征工作逐步正規(guī)化。第三是加快征地制度改革步伐，確保被征地農民長遠生計有保障。通過征地制度改革，探索建立和完善與市場經濟相適應、讓被征地農民長遠生計有保障的公正補償安置辦法和途徑，建立征地補償安置爭議的裁決機制，確保農民利益不受損害。征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。努力協調政府各部門提高征地補償的標準，將被征地農民的社會保障費用按有關規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分建議政府從國有土地有償使用收入中解決。落實征地補償安置費用。征地補償安置費用的落實是批準征地的前提，社會保障費用不落實的，不得批準征地。認真做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作。通過采取這些措施，切實解決被征地農民的長遠生計問題，促進農村社會的穩(wěn)定。第四是有計劃地選派業(yè)務骨干人員參與各級舉辦的培訓班，業(yè)務工作人員至少每年外出兄弟單位培訓學習一次，學習外地省市先進的統征、儲備管理業(yè)務，努力提高隊伍整體業(yè)務水平，在此基礎上認真探索并有計劃地進一步開展土地儲備工作業(yè)務，更好地做好新時期土地儲備工作節(jié)約集約利用土地，保護耕地，保障發(fā)展，為增強菏澤市經濟社會發(fā)展后勁而努力奮斗！

[責任編輯 王曉燕]