透過(guò)財(cái)政評(píng)審看部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制存在的問(wèn)題及建議

摘 要：部門預(yù)算項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確定的年度事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，并依據(jù)具體工作內(nèi)容編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。強(qiáng)化部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制質(zhì)量，是加快推進(jìn)依法行政依法理財(cái)，提高財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平的內(nèi)在要求。在對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)審分析的基礎(chǔ)上，提出了如何更好地編制部門預(yù)算項(xiàng)目支出提高部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制水平的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政評(píng)審；部門預(yù)算；項(xiàng)目支出；編制

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0133-02

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況。其中的項(xiàng)目支出預(yù)算更是反映了政府在未來(lái)一段時(shí)期的活動(dòng)選擇和成本估算。部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制質(zhì)量的高低，決定了政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低。本文在2010年對(duì)某市本級(jí)預(yù)算單位2011年度部門預(yù)算項(xiàng)目支出實(shí)施評(píng)審的基礎(chǔ)上，針對(duì)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制上存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析及對(duì)策探討，以供更好的研究和規(guī)范部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作。

一、部門預(yù)算項(xiàng)目支出評(píng)審工作組織實(shí)施

此次評(píng)審選擇了包括公安、國(guó)土、教育等30個(gè)被評(píng)審部門，共計(jì)197個(gè)預(yù)算單位，涉及行政政法、社會(huì)保障、教科文、農(nóng)業(yè)、企業(yè)及綜合法規(guī)等七個(gè)業(yè)務(wù)支出處室對(duì)口管理的單位。評(píng)審預(yù)算單位的面達(dá)到66.78%，評(píng)審部門項(xiàng)目支出額占全市所有部門項(xiàng)目支出總額的61.97%。

各預(yù)算單位“一上”后，業(yè)務(wù)支出處室對(duì)“一上”項(xiàng)目篩查過(guò)濾一遍，將根本不成立或財(cái)力不可能的項(xiàng)目擋在評(píng)審范圍之外，篩查通過(guò)的項(xiàng)目才進(jìn)入下一階段即我中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審環(huán)節(jié)。

具體評(píng)審操作中，先審閱資料，后深入到各預(yù)算單位，補(bǔ)充收集證據(jù)（包括法律法規(guī)、文件、合同、會(huì)議紀(jì)要、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批件等）。設(shè)備物資以市場(chǎng)價(jià)格或報(bào)價(jià)單價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行審核；外購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目以雙方過(guò)去簽訂的合同為依據(jù)，參照國(guó)家相關(guān)行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合我市實(shí)際情況進(jìn)行審核；活動(dòng)類、調(diào)研類、宣傳類、特殊事務(wù)類等無(wú)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以被評(píng)審單位以前年度的實(shí)際支出情況為基礎(chǔ)，評(píng)審時(shí)根據(jù)具體情況分析把握適當(dāng)調(diào)整；相同項(xiàng)目的上年度預(yù)算數(shù)也是本次評(píng)審的重要對(duì)比指標(biāo)。

二、評(píng)審結(jié)果

30個(gè)部門計(jì)197個(gè)預(yù)算單位2011年“一上”申報(bào)1 349個(gè)專項(xiàng)，經(jīng)業(yè)務(wù)支出處室篩查后剩下1 205個(gè)項(xiàng)目后進(jìn)入財(cái)政評(píng)審實(shí)質(zhì)性評(píng)審，經(jīng)評(píng)審整合成為1 007個(gè)項(xiàng)目。審定總金額與“一上”數(shù)同口徑對(duì)比核減率49.45%；與業(yè)務(wù)支出處室篩查后的“一上”數(shù)同口徑對(duì)比，核減率38.81%。

三、評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.項(xiàng)目專屬性不強(qiáng)，許多項(xiàng)目與基本支出的內(nèi)容重復(fù)混淆，或者說(shuō)不構(gòu)成專項(xiàng)。這種現(xiàn)象，幾乎所有預(yù)算單位都存在，主要表現(xiàn)為兩種情形：（1）項(xiàng)目支出分解為支出明細(xì)要素后，評(píng)審人員發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有主題核心，支出明細(xì)組成與項(xiàng)目?jī)?nèi)容缺乏相關(guān)性。例如某系統(tǒng)，所有相關(guān)工作及職責(zé)無(wú)一例外均以項(xiàng)目名義申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目圍繞著“經(jīng)費(fèi)”設(shè)置。（2）因?yàn)椴糠诸A(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目支出的組成內(nèi)容中能體現(xiàn)項(xiàng)目核心用途的項(xiàng)目直接費(fèi)很少，大量的交通費(fèi)、招待費(fèi)、工作會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等一般商品和服務(wù)支出以及一般性的外出學(xué)習(xí)、考察、調(diào)研等費(fèi)用，并非部門（單位）專項(xiàng)工作必需、合理的費(fèi)用，有的甚至為了壓減當(dāng)年的“四費(fèi)”，項(xiàng)目上年故意不列支出，結(jié)轉(zhuǎn)到下年列支。

2.“零基預(yù)算”沒(méi)有落實(shí)到部門項(xiàng)目支出預(yù)算中去。依照往年慣例設(shè)置專項(xiàng)的“味兒”很厚重，部門項(xiàng)目預(yù)算并未真正做到完全以專項(xiàng)工作為中心。預(yù)算單位老是在打要錢的報(bào)告，支出處室總有寫不完的簽報(bào)，原因大致可歸結(jié)于此。依照慣例預(yù)算項(xiàng)目支出，客觀上不能調(diào)動(dòng)預(yù)算單位編好編細(xì)部門項(xiàng)目預(yù)算的積極性，因?yàn)樗ㄋ﹤兦宄绻享?xiàng)目增加金額以及新報(bào)項(xiàng)目，幾乎都會(huì)被“槍斃”掉。依照慣例安排預(yù)算的做法，可能已經(jīng)影響到了財(cái)政資金的效益。

3.政策制度的某些不合理性，導(dǎo)致資金分配失衡，支出差距較大。一是臨聘人員待遇差距大：有收入來(lái)源的比沒(méi)有收入來(lái)源，例如，（1）臨聘人員數(shù)量與薪酬標(biāo)準(zhǔn)，一些預(yù)算單位依照相關(guān)文件制定的工資水平太低，請(qǐng)不到專業(yè)人員，同時(shí)反映編制及勞動(dòng)人事部門核定的臨聘人員數(shù)量無(wú)法滿足預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，臨聘人員經(jīng)費(fèi)不夠怎么辦，情急之下，預(yù)算單位只得湊報(bào)項(xiàng)目來(lái)彌補(bǔ)，甚至將專項(xiàng)中的商品與服務(wù)費(fèi)指標(biāo)改換為臨聘人員經(jīng)費(fèi)。資金的現(xiàn)實(shí)供給與單位真實(shí)需求這一矛盾無(wú)端增添了預(yù)算單位的工作量和煩惱。（2）學(xué)校這一塊，一般財(cái)力保證教師工資福利，另加每生每年150元～180元撥付公用經(jīng)費(fèi)，學(xué)費(fèi)收入則全部原路返還到學(xué)校。教育行政主管部門的這一政策規(guī)定，使得學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)投入差別很大，強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者更弱，一般職業(yè)教育比義務(wù)教育好，純高中比有義務(wù)教育的高中好，名校比普通學(xué)校好，教育資源投入不均衡，民眾不能享受教育公平。（3）某考試院，事業(yè)單位參公務(wù)員管理，財(cái)政按每人1.5萬(wàn)元撥公用經(jīng)費(fèi)，該院組織各類考試年收入3 000多萬(wàn)元，除上繳省院1 000多萬(wàn)元，其余2 000多萬(wàn)元化為“項(xiàng)目”以考養(yǎng)考，也是現(xiàn)有政策的某些規(guī)定導(dǎo)致財(cái)政不能統(tǒng)籌調(diào)整。

4.部門項(xiàng)目支出預(yù)算編報(bào)、評(píng)審的技術(shù)手段落后。目前的做法是，預(yù)算單位每年制成電子文檔表格（項(xiàng)目申請(qǐng)書，項(xiàng)目明細(xì)表），每年復(fù)印大量立項(xiàng)依據(jù)及測(cè)算依據(jù)的材料，一式兩份報(bào)財(cái)政部門，修改調(diào)整后“二上”又報(bào)一次，年年這樣報(bào)周而復(fù)始。進(jìn)入評(píng)審程序，再次補(bǔ)充完善依據(jù)材料。半手工化操作，不僅效率低，還消耗大量紙張與電腦輔材。

四、對(duì)提高部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作的建議

1.財(cái)政部門可嘗試進(jìn)一步完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還原部門項(xiàng)目支出預(yù)算的專項(xiàng)屬性，力戒項(xiàng)目?？畋灰话愎觅M(fèi)用化。該市目前公用經(jīng)費(fèi)按在編人數(shù)每人每年1.2、1.5、2、2.5、3.5等五個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn)控制，雖簡(jiǎn)便易行，但預(yù)算單位普遍認(rèn)為控制標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)少于實(shí)際需要，只得以“項(xiàng)目”來(lái)“折騰”。對(duì)比外省某市的控制標(biāo)準(zhǔn)，由二塊組成，一部分按在編人數(shù)每人每年1.9、2.1、2.5、3萬(wàn)元計(jì)，另一部分按實(shí)有車輛數(shù)每輛每年3.15、3.7萬(wàn)元計(jì)。該市已嘗試在農(nóng)口單位（水務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧）2011年的項(xiàng)目支出中不列交通費(fèi)，改在公用經(jīng)費(fèi)中按在編車輛數(shù)再給予每臺(tái)車每年1萬(wàn)元～2萬(wàn)元的交通費(fèi)預(yù)算，成功地邁出了完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的第一步。還應(yīng)根據(jù)各預(yù)算單位的職責(zé)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、有獨(dú)立辦公院址還是集中在政府機(jī)關(guān)大院等不同情形，制訂出更為詳細(xì)可行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，不再發(fā)生要用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)去彌補(bǔ)一般公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，項(xiàng)目就是實(shí)實(shí)在在的專項(xiàng)工作，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就是項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在需要的費(fèi)用。

2.在項(xiàng)目支出預(yù)算管理中引入支出結(jié)構(gòu)模型。無(wú)論是部門項(xiàng)目還是公共項(xiàng)目，任何項(xiàng)目費(fèi)用都由兩部分組成，一是項(xiàng)目直接費(fèi)，它是項(xiàng)目總支出中的直接部分，單位不同，項(xiàng)目性質(zhì)不一樣，甲項(xiàng)目與乙項(xiàng)目的直接費(fèi)完全不可比；二是項(xiàng)目其他費(fèi)用，它是指承擔(dān)專項(xiàng)工作或任務(wù)，一般會(huì)導(dǎo)致預(yù)算單位在限額公用經(jīng)費(fèi)之外增加耗費(fèi)，專項(xiàng)越多耗費(fèi)越多，是項(xiàng)目總支出中的間接部分。項(xiàng)目其他費(fèi)用與項(xiàng)目直接費(fèi)形成一定的數(shù)值比例關(guān)系（例如1.5%～6%），如同建設(shè)單位管理費(fèi)按建設(shè)工程第一二類費(fèi)用總和的1.5%計(jì)取一樣。項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)如此定量化以后，安排到預(yù)算單位的項(xiàng)目其他費(fèi)用完全取決其承擔(dān)專項(xiàng)（包括公共項(xiàng)目）的多少，不須再常年性設(shè)置“系統(tǒng)業(yè)務(wù)費(fèi)”等專項(xiàng)。

3.在預(yù)算單位中，實(shí)行部門項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)權(quán)等級(jí)制。例如，信息網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行建設(shè)及維護(hù)類項(xiàng)目實(shí)行一級(jí)單位和市信息中心聯(lián)合申報(bào)制；一級(jí)單位才有位宣傳調(diào)研會(huì)議活動(dòng)類項(xiàng)目的申報(bào)資格，基層單位則不能申報(bào)；物業(yè)管理類項(xiàng)目及房屋和設(shè)備大中型維修改造類項(xiàng)目，均集中在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申報(bào)，其他預(yù)算單位則無(wú)權(quán)申報(bào)該類專項(xiàng)。

4.不同情形的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，應(yīng)有不同的處理辦法。行政事業(yè)單位實(shí)行的是收付制度，而有的預(yù)算單位當(dāng)年竟然還在使用數(shù)年前的預(yù)算結(jié)存指標(biāo)。項(xiàng)目年度預(yù)算，經(jīng)歷了“二上”“二下”后，國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)按已明確的支出細(xì)項(xiàng)控制支付，防止項(xiàng)目之間調(diào)劑使用，項(xiàng)目?jī)?nèi)支出細(xì)項(xiàng)不應(yīng)“竄”用尤其不能竄為“四費(fèi)”。對(duì)經(jīng)常性行政事業(yè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，年終全部“清零”；對(duì)一次性跨年限的基本建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余則可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

5.改造“E財(cái)”部門預(yù)算管理系統(tǒng)，為每個(gè)預(yù)算單位設(shè)置檔案盒長(zhǎng)久保存立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)。借助改造后的“E財(cái)”，網(wǎng)絡(luò)報(bào)送網(wǎng)絡(luò)審核，預(yù)算單位不再報(bào)送紙文本，下年度只需補(bǔ)充新的立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)即可，甚至只需傳送掃描圖件。預(yù)算單位“一上”申報(bào)，業(yè)務(wù)處室篩查，中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審，預(yù)算處復(fù)核匯總，四個(gè)層次獨(dú)立又相互銜接，責(zé)任明確，提高效率且節(jié)約部門項(xiàng)目支出預(yù)算編、審成本。

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況。其中的項(xiàng)目支出預(yù)算更是反映了政府在未來(lái)一段時(shí)期的活動(dòng)選擇和成本估算。部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制質(zhì)量的高低，決定了政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低。本文在2010年對(duì)某市本級(jí)預(yù)算單位2011年度部門預(yù)算項(xiàng)目支出實(shí)施評(píng)審的基礎(chǔ)上，針對(duì)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制上存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析及對(duì)策探討，以供更好的研究和規(guī)范部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作。

一、部門預(yù)算項(xiàng)目支出評(píng)審工作組織實(shí)施

此次評(píng)審選擇了包括公安、國(guó)土、教育等30個(gè)被評(píng)審部門，共計(jì)197個(gè)預(yù)算單位，涉及行政政法、社會(huì)保障、教科文、農(nóng)業(yè)、企業(yè)及綜合法規(guī)等七個(gè)業(yè)務(wù)支出處室對(duì)口管理的單位。評(píng)審預(yù)算單位的面達(dá)到66.78%，評(píng)審部門項(xiàng)目支出額占全市所有部門項(xiàng)目支出總額的61.97%。

各預(yù)算單位“一上”后，業(yè)務(wù)支出處室對(duì)“一上”項(xiàng)目篩查過(guò)濾一遍，將根本不成立或財(cái)力不可能的項(xiàng)目擋在評(píng)審范圍之外，篩查通過(guò)的項(xiàng)目才進(jìn)入下一階段即我中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審環(huán)節(jié)。

具體評(píng)審操作中，先審閱資料，后深入到各預(yù)算單位，補(bǔ)充收集證據(jù)（包括法律法規(guī)、文件、合同、會(huì)議紀(jì)要、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批件等）。設(shè)備物資以市場(chǎng)價(jià)格或報(bào)價(jià)單價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行審核；外購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目以雙方過(guò)去簽訂的合同為依據(jù)，參照國(guó)家相關(guān)行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合我市實(shí)際情況進(jìn)行審核；活動(dòng)類、調(diào)研類、宣傳類、特殊事務(wù)類等無(wú)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以被評(píng)審單位以前年度的實(shí)際支出情況為基礎(chǔ)，評(píng)審時(shí)根據(jù)具體情況分析把握適當(dāng)調(diào)整；相同項(xiàng)目的上年度預(yù)算數(shù)也是本次評(píng)審的重要對(duì)比指標(biāo)。

二、評(píng)審結(jié)果

30個(gè)部門計(jì)197個(gè)預(yù)算單位2011年“一上”申報(bào)1 349個(gè)專項(xiàng)，經(jīng)業(yè)務(wù)支出處室篩查后剩下1 205個(gè)項(xiàng)目后進(jìn)入財(cái)政評(píng)審實(shí)質(zhì)性評(píng)審，經(jīng)評(píng)審整合成為1 007個(gè)項(xiàng)目。審定總金額與“一上”數(shù)同口徑對(duì)比核減率49.45%；與業(yè)務(wù)支出處室篩查后的“一上”數(shù)同口徑對(duì)比，核減率38.81%。

三、評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.項(xiàng)目專屬性不強(qiáng)，許多項(xiàng)目與基本支出的內(nèi)容重復(fù)混淆，或者說(shuō)不構(gòu)成專項(xiàng)。這種現(xiàn)象，幾乎所有預(yù)算單位都存在，主要表現(xiàn)為兩種情形：（1）項(xiàng)目支出分解為支出明細(xì)要素后，評(píng)審人員發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有主題核心，支出明細(xì)組成與項(xiàng)目?jī)?nèi)容缺乏相關(guān)性。例如某系統(tǒng)，所有相關(guān)工作及職責(zé)無(wú)一例外均以項(xiàng)目名義申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目圍繞著“經(jīng)費(fèi)”設(shè)置。（2）因?yàn)椴糠诸A(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目支出的組成內(nèi)容中能體現(xiàn)項(xiàng)目核心用途的項(xiàng)目直接費(fèi)很少，大量的交通費(fèi)、招待費(fèi)、工作會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等一般商品和服務(wù)支出以及一般性的外出學(xué)習(xí)、考察、調(diào)研等費(fèi)用，并非部門（單位）專項(xiàng)工作必需、合理的費(fèi)用，有的甚至為了壓減當(dāng)年的“四費(fèi)”，項(xiàng)目上年故意不列支出，結(jié)轉(zhuǎn)到下年列支。

2.“零基預(yù)算”沒(méi)有落實(shí)到部門項(xiàng)目支出預(yù)算中去。依照往年慣例設(shè)置專項(xiàng)的“味兒”很厚重，部門項(xiàng)目預(yù)算并未真正做到完全以專項(xiàng)工作為中心。預(yù)算單位老是在打要錢的報(bào)告，支出處室總有寫不完的簽報(bào)，原因大致可歸結(jié)于此。依照慣例預(yù)算項(xiàng)目支出，客觀上不能調(diào)動(dòng)預(yù)算單位編好編細(xì)部門項(xiàng)目預(yù)算的積極性，因?yàn)樗ㄋ﹤兦宄绻享?xiàng)目增加金額以及新報(bào)項(xiàng)目，幾乎都會(huì)被“槍斃”掉。依照慣例安排預(yù)算的做法，可能已經(jīng)影響到了財(cái)政資金的效益。

3.政策制度的某些不合理性，導(dǎo)致資金分配失衡，支出差距較大。一是臨聘人員待遇差距大：有收入來(lái)源的比沒(méi)有收入來(lái)源，例如，（1）臨聘人員數(shù)量與薪酬標(biāo)準(zhǔn)，一些預(yù)算單位依照相關(guān)文件制定的工資水平太低，請(qǐng)不到專業(yè)人員，同時(shí)反映編制及勞動(dòng)人事部門核定的臨聘人員數(shù)量無(wú)法滿足預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，臨聘人員經(jīng)費(fèi)不夠怎么辦，情急之下，預(yù)算單位只得湊報(bào)項(xiàng)目來(lái)彌補(bǔ)，甚至將專項(xiàng)中的商品與服務(wù)費(fèi)指標(biāo)改換為臨聘人員經(jīng)費(fèi)。資金的現(xiàn)實(shí)供給與單位真實(shí)需求這一矛盾無(wú)端增添了預(yù)算單位的工作量和煩惱。（2）學(xué)校這一塊，一般財(cái)力保證教師工資福利，另加每生每年150元～180元撥付公用經(jīng)費(fèi)，學(xué)費(fèi)收入則全部原路返還到學(xué)校。教育行政主管部門的這一政策規(guī)定，使得學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)投入差別很大，強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者更弱，一般職業(yè)教育比義務(wù)教育好，純高中比有義務(wù)教育的高中好，名校比普通學(xué)校好，教育資源投入不均衡，民眾不能享受教育公平。（3）某考試院，事業(yè)單位參公務(wù)員管理，財(cái)政按每人1.5萬(wàn)元撥公用經(jīng)費(fèi)，該院組織各類考試年收入3 000多萬(wàn)元，除上繳省院1 000多萬(wàn)元，其余2 000多萬(wàn)元化為“項(xiàng)目”以考養(yǎng)考，也是現(xiàn)有政策的某些規(guī)定導(dǎo)致財(cái)政不能統(tǒng)籌調(diào)整。

4.部門項(xiàng)目支出預(yù)算編報(bào)、評(píng)審的技術(shù)手段落后。目前的做法是，預(yù)算單位每年制成電子文檔表格（項(xiàng)目申請(qǐng)書，項(xiàng)目明細(xì)表），每年復(fù)印大量立項(xiàng)依據(jù)及測(cè)算依據(jù)的材料，一式兩份報(bào)財(cái)政部門，修改調(diào)整后“二上”又報(bào)一次，年年這樣報(bào)周而復(fù)始。進(jìn)入評(píng)審程序，再次補(bǔ)充完善依據(jù)材料。半手工化操作，不僅效率低，還消耗大量紙張與電腦輔材。

四、對(duì)提高部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作的建議

1.財(cái)政部門可嘗試進(jìn)一步完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還原部門項(xiàng)目支出預(yù)算的專項(xiàng)屬性，力戒項(xiàng)目?？畋灰话愎觅M(fèi)用化。該市目前公用經(jīng)費(fèi)按在編人數(shù)每人每年1.2、1.5、2、2.5、3.5等五個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn)控制，雖簡(jiǎn)便易行，但預(yù)算單位普遍認(rèn)為控制標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)少于實(shí)際需要，只得以“項(xiàng)目”來(lái)“折騰”。對(duì)比外省某市的控制標(biāo)準(zhǔn)，由二塊組成，一部分按在編人數(shù)每人每年1.9、2.1、2.5、3萬(wàn)元計(jì)，另一部分按實(shí)有車輛數(shù)每輛每年3.15、3.7萬(wàn)元計(jì)。該市已嘗試在農(nóng)口單位（水務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧）2011年的項(xiàng)目支出中不列交通費(fèi)，改在公用經(jīng)費(fèi)中按在編車輛數(shù)再給予每臺(tái)車每年1萬(wàn)元～2萬(wàn)元的交通費(fèi)預(yù)算，成功地邁出了完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的第一步。還應(yīng)根據(jù)各預(yù)算單位的職責(zé)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、有獨(dú)立辦公院址還是集中在政府機(jī)關(guān)大院等不同情形，制訂出更為詳細(xì)可行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，不再發(fā)生要用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)去彌補(bǔ)一般公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，項(xiàng)目就是實(shí)實(shí)在在的專項(xiàng)工作，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就是項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在需要的費(fèi)用。

2.在項(xiàng)目支出預(yù)算管理中引入支出結(jié)構(gòu)模型。無(wú)論是部門項(xiàng)目還是公共項(xiàng)目，任何項(xiàng)目費(fèi)用都由兩部分組成，一是項(xiàng)目直接費(fèi)，它是項(xiàng)目總支出中的直接部分，單位不同，項(xiàng)目性質(zhì)不一樣，甲項(xiàng)目與乙項(xiàng)目的直接費(fèi)完全不可比；二是項(xiàng)目其他費(fèi)用，它是指承擔(dān)專項(xiàng)工作或任務(wù)，一般會(huì)導(dǎo)致預(yù)算單位在限額公用經(jīng)費(fèi)之外增加耗費(fèi)，專項(xiàng)越多耗費(fèi)越多，是項(xiàng)目總支出中的間接部分。項(xiàng)目其他費(fèi)用與項(xiàng)目直接費(fèi)形成一定的數(shù)值比例關(guān)系（例如1.5%～6%），如同建設(shè)單位管理費(fèi)按建設(shè)工程第一二類費(fèi)用總和的1.5%計(jì)取一樣。項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)如此定量化以后，安排到預(yù)算單位的項(xiàng)目其他費(fèi)用完全取決其承擔(dān)專項(xiàng)（包括公共項(xiàng)目）的多少，不須再常年性設(shè)置“系統(tǒng)業(yè)務(wù)費(fèi)”等專項(xiàng)。

3.在預(yù)算單位中，實(shí)行部門項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)權(quán)等級(jí)制。例如，信息網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行建設(shè)及維護(hù)類項(xiàng)目實(shí)行一級(jí)單位和市信息中心聯(lián)合申報(bào)制；一級(jí)單位才有位宣傳調(diào)研會(huì)議活動(dòng)類項(xiàng)目的申報(bào)資格，基層單位則不能申報(bào)；物業(yè)管理類項(xiàng)目及房屋和設(shè)備大中型維修改造類項(xiàng)目，均集中在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申報(bào)，其他預(yù)算單位則無(wú)權(quán)申報(bào)該類專項(xiàng)。

4.不同情形的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，應(yīng)有不同的處理辦法。行政事業(yè)單位實(shí)行的是收付制度，而有的預(yù)算單位當(dāng)年竟然還在使用數(shù)年前的預(yù)算結(jié)存指標(biāo)。項(xiàng)目年度預(yù)算，經(jīng)歷了“二上”“二下”后，國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)按已明確的支出細(xì)項(xiàng)控制支付，防止項(xiàng)目之間調(diào)劑使用，項(xiàng)目?jī)?nèi)支出細(xì)項(xiàng)不應(yīng)“竄”用尤其不能竄為“四費(fèi)”。對(duì)經(jīng)常性行政事業(yè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，年終全部“清零”；對(duì)一次性跨年限的基本建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余則可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

5.改造“E財(cái)”部門預(yù)算管理系統(tǒng)，為每個(gè)預(yù)算單位設(shè)置檔案盒長(zhǎng)久保存立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)。借助改造后的“E財(cái)”，網(wǎng)絡(luò)報(bào)送網(wǎng)絡(luò)審核，預(yù)算單位不再報(bào)送紙文本，下年度只需補(bǔ)充新的立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)即可，甚至只需傳送掃描圖件。預(yù)算單位“一上”申報(bào)，業(yè)務(wù)處室篩查，中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審，預(yù)算處復(fù)核匯總，四個(gè)層次獨(dú)立又相互銜接，責(zé)任明確，提高效率且節(jié)約部門項(xiàng)目支出預(yù)算編、審成本。 部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況。其中的項(xiàng)目支出預(yù)算更是反映了政府在未來(lái)一段時(shí)期的活動(dòng)選擇和成本估算。部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制質(zhì)量的高低，決定了政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低。本文在2010年對(duì)某市本級(jí)預(yù)算單位2011年度部門預(yù)算項(xiàng)目支出實(shí)施評(píng)審的基礎(chǔ)上，針對(duì)評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制上存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析及對(duì)策探討，以供更好的研究和規(guī)范部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作。

一、部門預(yù)算項(xiàng)目支出評(píng)審工作組織實(shí)施

此次評(píng)審選擇了包括公安、國(guó)土、教育等30個(gè)被評(píng)審部門，共計(jì)197個(gè)預(yù)算單位，涉及行政政法、社會(huì)保障、教科文、農(nóng)業(yè)、企業(yè)及綜合法規(guī)等七個(gè)業(yè)務(wù)支出處室對(duì)口管理的單位。評(píng)審預(yù)算單位的面達(dá)到66.78%，評(píng)審部門項(xiàng)目支出額占全市所有部門項(xiàng)目支出總額的61.97%。

各預(yù)算單位“一上”后，業(yè)務(wù)支出處室對(duì)“一上”項(xiàng)目篩查過(guò)濾一遍，將根本不成立或財(cái)力不可能的項(xiàng)目擋在評(píng)審范圍之外，篩查通過(guò)的項(xiàng)目才進(jìn)入下一階段即我中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審環(huán)節(jié)。

具體評(píng)審操作中，先審閱資料，后深入到各預(yù)算單位，補(bǔ)充收集證據(jù)（包括法律法規(guī)、文件、合同、會(huì)議紀(jì)要、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批件等）。設(shè)備物資以市場(chǎng)價(jià)格或報(bào)價(jià)單價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行審核；外購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目以雙方過(guò)去簽訂的合同為依據(jù)，參照國(guó)家相關(guān)行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合我市實(shí)際情況進(jìn)行審核；活動(dòng)類、調(diào)研類、宣傳類、特殊事務(wù)類等無(wú)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以被評(píng)審單位以前年度的實(shí)際支出情況為基礎(chǔ)，評(píng)審時(shí)根據(jù)具體情況分析把握適當(dāng)調(diào)整；相同項(xiàng)目的上年度預(yù)算數(shù)也是本次評(píng)審的重要對(duì)比指標(biāo)。

二、評(píng)審結(jié)果

30個(gè)部門計(jì)197個(gè)預(yù)算單位2011年“一上”申報(bào)1 349個(gè)專項(xiàng)，經(jīng)業(yè)務(wù)支出處室篩查后剩下1 205個(gè)項(xiàng)目后進(jìn)入財(cái)政評(píng)審實(shí)質(zhì)性評(píng)審，經(jīng)評(píng)審整合成為1 007個(gè)項(xiàng)目。審定總金額與“一上”數(shù)同口徑對(duì)比核減率49.45%；與業(yè)務(wù)支出處室篩查后的“一上”數(shù)同口徑對(duì)比，核減率38.81%。

三、評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.項(xiàng)目專屬性不強(qiáng)，許多項(xiàng)目與基本支出的內(nèi)容重復(fù)混淆，或者說(shuō)不構(gòu)成專項(xiàng)。這種現(xiàn)象，幾乎所有預(yù)算單位都存在，主要表現(xiàn)為兩種情形：（1）項(xiàng)目支出分解為支出明細(xì)要素后，評(píng)審人員發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有主題核心，支出明細(xì)組成與項(xiàng)目?jī)?nèi)容缺乏相關(guān)性。例如某系統(tǒng)，所有相關(guān)工作及職責(zé)無(wú)一例外均以項(xiàng)目名義申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目圍繞著“經(jīng)費(fèi)”設(shè)置。（2）因?yàn)椴糠诸A(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目支出的組成內(nèi)容中能體現(xiàn)項(xiàng)目核心用途的項(xiàng)目直接費(fèi)很少，大量的交通費(fèi)、招待費(fèi)、工作會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等一般商品和服務(wù)支出以及一般性的外出學(xué)習(xí)、考察、調(diào)研等費(fèi)用，并非部門（單位）專項(xiàng)工作必需、合理的費(fèi)用，有的甚至為了壓減當(dāng)年的“四費(fèi)”，項(xiàng)目上年故意不列支出，結(jié)轉(zhuǎn)到下年列支。

2.“零基預(yù)算”沒(méi)有落實(shí)到部門項(xiàng)目支出預(yù)算中去。依照往年慣例設(shè)置專項(xiàng)的“味兒”很厚重，部門項(xiàng)目預(yù)算并未真正做到完全以專項(xiàng)工作為中心。預(yù)算單位老是在打要錢的報(bào)告，支出處室總有寫不完的簽報(bào)，原因大致可歸結(jié)于此。依照慣例預(yù)算項(xiàng)目支出，客觀上不能調(diào)動(dòng)預(yù)算單位編好編細(xì)部門項(xiàng)目預(yù)算的積極性，因?yàn)樗ㄋ﹤兦宄绻享?xiàng)目增加金額以及新報(bào)項(xiàng)目，幾乎都會(huì)被“槍斃”掉。依照慣例安排預(yù)算的做法，可能已經(jīng)影響到了財(cái)政資金的效益。

3.政策制度的某些不合理性，導(dǎo)致資金分配失衡，支出差距較大。一是臨聘人員待遇差距大：有收入來(lái)源的比沒(méi)有收入來(lái)源，例如，（1）臨聘人員數(shù)量與薪酬標(biāo)準(zhǔn)，一些預(yù)算單位依照相關(guān)文件制定的工資水平太低，請(qǐng)不到專業(yè)人員，同時(shí)反映編制及勞動(dòng)人事部門核定的臨聘人員數(shù)量無(wú)法滿足預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，臨聘人員經(jīng)費(fèi)不夠怎么辦，情急之下，預(yù)算單位只得湊報(bào)項(xiàng)目來(lái)彌補(bǔ)，甚至將專項(xiàng)中的商品與服務(wù)費(fèi)指標(biāo)改換為臨聘人員經(jīng)費(fèi)。資金的現(xiàn)實(shí)供給與單位真實(shí)需求這一矛盾無(wú)端增添了預(yù)算單位的工作量和煩惱。（2）學(xué)校這一塊，一般財(cái)力保證教師工資福利，另加每生每年150元～180元撥付公用經(jīng)費(fèi)，學(xué)費(fèi)收入則全部原路返還到學(xué)校。教育行政主管部門的這一政策規(guī)定，使得學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)投入差別很大，強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者更弱，一般職業(yè)教育比義務(wù)教育好，純高中比有義務(wù)教育的高中好，名校比普通學(xué)校好，教育資源投入不均衡，民眾不能享受教育公平。（3）某考試院，事業(yè)單位參公務(wù)員管理，財(cái)政按每人1.5萬(wàn)元撥公用經(jīng)費(fèi)，該院組織各類考試年收入3 000多萬(wàn)元，除上繳省院1 000多萬(wàn)元，其余2 000多萬(wàn)元化為“項(xiàng)目”以考養(yǎng)考，也是現(xiàn)有政策的某些規(guī)定導(dǎo)致財(cái)政不能統(tǒng)籌調(diào)整。

4.部門項(xiàng)目支出預(yù)算編報(bào)、評(píng)審的技術(shù)手段落后。目前的做法是，預(yù)算單位每年制成電子文檔表格（項(xiàng)目申請(qǐng)書，項(xiàng)目明細(xì)表），每年復(fù)印大量立項(xiàng)依據(jù)及測(cè)算依據(jù)的材料，一式兩份報(bào)財(cái)政部門，修改調(diào)整后“二上”又報(bào)一次，年年這樣報(bào)周而復(fù)始。進(jìn)入評(píng)審程序，再次補(bǔ)充完善依據(jù)材料。半手工化操作，不僅效率低，還消耗大量紙張與電腦輔材。

四、對(duì)提高部門預(yù)算項(xiàng)目支出編制工作的建議

1.財(cái)政部門可嘗試進(jìn)一步完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還原部門項(xiàng)目支出預(yù)算的專項(xiàng)屬性，力戒項(xiàng)目?？畋灰话愎觅M(fèi)用化。該市目前公用經(jīng)費(fèi)按在編人數(shù)每人每年1.2、1.5、2、2.5、3.5等五個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn)控制，雖簡(jiǎn)便易行，但預(yù)算單位普遍認(rèn)為控制標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)少于實(shí)際需要，只得以“項(xiàng)目”來(lái)“折騰”。對(duì)比外省某市的控制標(biāo)準(zhǔn)，由二塊組成，一部分按在編人數(shù)每人每年1.9、2.1、2.5、3萬(wàn)元計(jì)，另一部分按實(shí)有車輛數(shù)每輛每年3.15、3.7萬(wàn)元計(jì)。該市已嘗試在農(nóng)口單位（水務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧）2011年的項(xiàng)目支出中不列交通費(fèi)，改在公用經(jīng)費(fèi)中按在編車輛數(shù)再給予每臺(tái)車每年1萬(wàn)元～2萬(wàn)元的交通費(fèi)預(yù)算，成功地邁出了完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的第一步。還應(yīng)根據(jù)各預(yù)算單位的職責(zé)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、有獨(dú)立辦公院址還是集中在政府機(jī)關(guān)大院等不同情形，制訂出更為詳細(xì)可行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，不再發(fā)生要用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)去彌補(bǔ)一般公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，項(xiàng)目就是實(shí)實(shí)在在的專項(xiàng)工作，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就是項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在需要的費(fèi)用。

2.在項(xiàng)目支出預(yù)算管理中引入支出結(jié)構(gòu)模型。無(wú)論是部門項(xiàng)目還是公共項(xiàng)目，任何項(xiàng)目費(fèi)用都由兩部分組成，一是項(xiàng)目直接費(fèi)，它是項(xiàng)目總支出中的直接部分，單位不同，項(xiàng)目性質(zhì)不一樣，甲項(xiàng)目與乙項(xiàng)目的直接費(fèi)完全不可比；二是項(xiàng)目其他費(fèi)用，它是指承擔(dān)專項(xiàng)工作或任務(wù)，一般會(huì)導(dǎo)致預(yù)算單位在限額公用經(jīng)費(fèi)之外增加耗費(fèi)，專項(xiàng)越多耗費(fèi)越多，是項(xiàng)目總支出中的間接部分。項(xiàng)目其他費(fèi)用與項(xiàng)目直接費(fèi)形成一定的數(shù)值比例關(guān)系（例如1.5%～6%），如同建設(shè)單位管理費(fèi)按建設(shè)工程第一二類費(fèi)用總和的1.5%計(jì)取一樣。項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)如此定量化以后，安排到預(yù)算單位的項(xiàng)目其他費(fèi)用完全取決其承擔(dān)專項(xiàng)（包括公共項(xiàng)目）的多少，不須再常年性設(shè)置“系統(tǒng)業(yè)務(wù)費(fèi)”等專項(xiàng)。

3.在預(yù)算單位中，實(shí)行部門項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)權(quán)等級(jí)制。例如，信息網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行建設(shè)及維護(hù)類項(xiàng)目實(shí)行一級(jí)單位和市信息中心聯(lián)合申報(bào)制；一級(jí)單位才有位宣傳調(diào)研會(huì)議活動(dòng)類項(xiàng)目的申報(bào)資格，基層單位則不能申報(bào)；物業(yè)管理類項(xiàng)目及房屋和設(shè)備大中型維修改造類項(xiàng)目，均集中在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申報(bào)，其他預(yù)算單位則無(wú)權(quán)申報(bào)該類專項(xiàng)。

4.不同情形的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，應(yīng)有不同的處理辦法。行政事業(yè)單位實(shí)行的是收付制度，而有的預(yù)算單位當(dāng)年竟然還在使用數(shù)年前的預(yù)算結(jié)存指標(biāo)。項(xiàng)目年度預(yù)算，經(jīng)歷了“二上”“二下”后，國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)按已明確的支出細(xì)項(xiàng)控制支付，防止項(xiàng)目之間調(diào)劑使用，項(xiàng)目?jī)?nèi)支出細(xì)項(xiàng)不應(yīng)“竄”用尤其不能竄為“四費(fèi)”。對(duì)經(jīng)常性行政事業(yè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，年終全部“清零”；對(duì)一次性跨年限的基本建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)結(jié)余則可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。

5.改造“E財(cái)”部門預(yù)算管理系統(tǒng)，為每個(gè)預(yù)算單位設(shè)置檔案盒長(zhǎng)久保存立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)。借助改造后的“E財(cái)”，網(wǎng)絡(luò)報(bào)送網(wǎng)絡(luò)審核，預(yù)算單位不再報(bào)送紙文本，下年度只需補(bǔ)充新的立項(xiàng)依據(jù)和測(cè)算依據(jù)即可，甚至只需傳送掃描圖件。預(yù)算單位“一上”申報(bào)，業(yè)務(wù)處室篩查，中心實(shí)質(zhì)性評(píng)審，預(yù)算處復(fù)核匯總，四個(gè)層次獨(dú)立又相互銜接，責(zé)任明確，提高效率且節(jié)約部門項(xiàng)目支出預(yù)算編、審成本。

[責(zé)任編輯 吳明宇]